摘 要:在全球科技竞争日趋白热化与新一轮科技革命纵深发展的时代背景下，科技人才已成为重要的战略资源。我国虽已奠定科技人才大国的规模优势，但在顶尖人才的“引力”、培育模式的“结构”、使用机制的“活力”与留存环境的“温度”等方面，仍存在一定程度的短板。有必要进一步优化教育、科技、人才一体化发展协同机制、科技人才“引用育留”机制，推动建设具有国际竞争力的科技人才队伍。
关键词:科技人才 引育用留 人才生态 全球竞争力
【中图分类号】F06 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。”[1]当前，世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革以前所未有的广度和深度加速演进。人工智能、量子信息、生物技术等颠覆性技术的持续涌现，正深刻地重塑全球经济结构和创新版图。科技创新已经成为国际竞争的关键场域，而科技创新依赖于人才的创造力。谁拥有了一流科学家、一流创新人才，谁就能在科技创新中占据优势。人才特别是高层次科技人才，已成为衡量一国综合国力和核心竞争力的关键所在，是各国竞相争夺的战略性稀缺资源。
2021年9月，中央人才工作会议提出“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的目标，旨在“聚天下英才而用之”。党的二十大报告历史性地将教育、科技、人才进行统筹部署，指出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，并提出到2035年建成教育强国、科技强国、人才强国的宏伟目标。这一系列政策部署，为新时代人才工作指明了前进航向，注入了强劲动力。
新时代我国科技人才队伍建设的重大进展
在迈向世界科技强国的进程中，我国科技人才工作取得重大成就，初步构建起规模宏大、结构优化、充满活力的科技人才队伍，为科技创新和经济社会高质量发展提供了坚实的智力支撑。
顶层制度设计向体系化演进。党和国家始终将人才工作摆在治国理政的关键位置。21世纪以来，我国相继出台《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》和《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020年）》等纲领性文件，系统擘画了科技人才发展的蓝图。党的十八大将“人才强国战略”与“科教兴国战略”“可持续发展战略”并列，并提出“实施创新驱动发展战略”。随后，一系列深化人才发展体制机制改革的意见相继出台，旨在破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍。党的二十大报告提出“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”，将教育、科技、人才工作进行一体化统筹部署。这一重大部署，深刻揭示三者之间“教育奠基—科技转化—人才驱动”的内在共生逻辑，强调在全局视野下统筹推进三者协同高效运行，以形成整体效能的最大化，为新征程上的人才工作提供了遵循。
规模与结构调整筑牢全球领先优势。我国科技人力资源和研发人员总量，均为全球最高。根据国家统计局数据，2023年我国研发人员全时当量724.1万人年，稳居世界首位。每年科学、技术、工程、数学专业（STEM）毕业生数量超500万，占全球总量的三分之一以上，远超其他国家。从年龄结构看，我国科技人才队伍充满活力，青年人才已成为科技创新的主力军，39岁以下科技人力资源占比高达78.39%。在国家重点研发计划中，45岁以下科研人员占比超过80%，大批青年才俊在国家重大科技任务中挑大梁、当主角。从学历层次看，随着高等教育的普及和发展，我国科技人才的学历水平不断提高。在超过1.12亿的科技人力资源中，完成大专及以上学历教育的人才占比超过90%。[2]这支规模宏大、结构年轻的人才队伍，构成了我国参与全球科技竞争最宝贵的战略储备和底气所在。
创新产出与影响力实现质的攀升。近年来，我国在全球创新版图中的地位持续攀升，多项关键指标表现亮眼，“人才红利”初步显现。世界知识产权组织（WIPO）发布的《全球创新指数（GII）》报告是衡量一国创新能力的重要参考。根据该报告，我国排名实现历史性跃升，从2014年的第29位上升至2025年的第10位，是十年来进步最快的国家之一。在衡量顶尖科技人才学术影响力的关键指标上，我国也取得长足进步，入选全球高被引科学家的中国内地学者数量快速增长。根据科睿唯安公布的数据，我国高被引学者数量已经从2014年的111人次激增至2024年的1405人次，数量跃升至世界第二位。此外，2018年，我国科学论文数量首次超过美国，且在前1%高被引论文中，我国份额从10%（2008—2010年）增加到31%（2018—2020年）。[3]这些数据标志着中国科技人才队伍效能正在发生质的飞跃，顶尖科技人才实现群体性崛起、国际学术影响力持续提升。
新时代我国科技人才队伍建设的战略任务
提升科技人才吸引力。近年来，逆全球化思潮涌动，单边主义、保护主义抬头。有的发达国家通过出台战略性竞争法案，加大对科技人才的培养和吸引力度。例如，美国于2022年通过的《芯片与科学法案》，除了投入巨资重振本土半导体制造业，还包含大量旨在吸引和留住全球科学、技术、工程、数学专业（STEM）领域顶尖人才的条款。同时，日益复杂的地缘政治因素给国际人才的正常流动和科技合作蒙上阴影。有的国家通过签证限制、出口管制、学术交流审查等方式，对正常的学术交流、合作研究设置障碍，试图构筑“小院高墙”，阻碍人才、技术流动。“人才脱钩”风险使得过去依靠留学深造、国际合作培养人才的传统路径面临不确定性。如何在逆全球化思潮和地缘政治博弈的复杂环境中，维持并拓展国际人才合作渠道，成为一项紧迫的课题。
为发展新质生产力夯实科技人才基础。新质生产力是技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级的全面变革。这一深刻变革，对人才的知识结构和能力模型，提出全新的甚至是颠覆性的要求。习近平总书记指出：“要统筹推进教育科技人才一体发展，筑牢新质生产力发展的基础性、战略性支撑。”[4]发展新质生产力所需要的人才，不再是单一领域的专才，而需具备多学科交叉融合能力、熟练掌握人工智能等工具、善于进行颠覆性创新，并能快速将科技成果工程化、产业化的复合型人才。这对现有人才培养体系、知识结构、评价标准，都提出革命性要求。在应对这种对跨学科背景、数字素养和系统性创新思维需求时，传统教育模式和企业用人模式显得准备不足。当前人才储备与发展新质生产力所需人才之间，存在着明显的结构性缺口，这已成为制约新质生产力发展的瓶颈之一。
优化教育、科技、人才一体化发展协同机制。“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，这一顶层设计真正落到实处，转化为高效协同的运行机制，仍面临着诸多中观和微观层面的现实障碍。例如，教育体系培养的人才与科技创新需求脱节，教育部门的学科调整、招生计划，与科技部门的科研项目布局、产业部门的人才需求预测之间，缺乏有效的联动机制；教育经费、科技经费、人才专项资金等资源分散在不同渠道，难以形成合力，进行一体化配置以支持关键人才培养；人才政策与科技、教育政策的制定和实施部门之间缺乏有效的统筹协调机制，对高校、科研院所和人才的评价导向和标准各异，有时甚至相互矛盾，削弱政策的整体效能。如何在宏观、中观、微观层面建立一体化发展的体制机制，打破部门壁垒，实现政策、资源和评价的系统集成，是确保教育、科技、人才一体化协同从理念走向现实的关键挑战。
当前科技人才队伍建设的短板弱项
科技人才引进存在“引力赤字”。与世界第二大经济体的地位相比，我国面向全球顶尖科学家的“磁吸力”依然不足。一是对顶尖人才的吸引力有待提升。国际权威报告直观地反映了这一短板。例如，欧洲工商管理学院（INSEAD）发布的《全球人才竞争力指数（GTCI）》报告中，我国总体排名稳步上升，但在“吸引人才”和“保留人才”两个关键分项指标上，排名长期处于全球134个国家和地区的中后段位置。《全球人才竞争力指数2023》显示：我国总体排名在第40位，“吸引人才”和“保留人才”的指标得分分别排在第91位和第74位。[5]此外，北京、上海等国际科技创新中心的外籍科技人才占比，远低于纽约、伦敦等城市。二是人才外流与“二次流出”的风险并存。近年来，我国人才回流趋势向好，但顶尖人才的净流出状况仍未得到根本扭转。部分海归高层次人才在回国工作一段时间后，存在“二次流出”的风险。这揭示了更深层次的“留人”难题，即国内的科研生态、评价体系、发展空间和文化环境等，可能未能满足这些人才的期望，导致“水土不服”。“软环境”差距成为阻碍顶尖人才“引得进、留得住”的关键因素，外籍人才在国内工作和生活面临一系列障碍。例如，复杂的签证和永久居留申请程序、子女入学困难、医疗保险衔接不畅、国际社区配套不足等。
科技人才培育的结构不够平衡。目前，国内高等教育体系的学科设置和专业调整机制相对滞后，未能及时响应技术变革和产业升级的动态需求，人才培养存在“时间差”和“结构差”。一是国内高等教育体系的人才培养仍集中在传统学科和专业，面向人工智能、集成电路、生物医药、高端制造等前沿领域的复合型、工程型人才供给严重不足。国家战略急需的“高精尖缺”人才存在巨大缺口，直接影响我国产业链、创新链的安全与韧性。二是产教融合不够深入。工程技术人才培养，同生产和创新实践脱节的问题比较突出。当前，我国校企合作流于“挂牌子”“签协议”等形式，未能真正实现课程共建、师资互聘、项目共研、基地共享。企业“出题”、高校“答题”的协同育人模式尚未有效建立，学生所学知识与产业实际需求脱节，动手能力和工程实践能力培养不足，难以适应新质生产力发展对高素质应用型、技能型人才的要求。[6]三是拔尖创新人才培养能力不足。我国教育体系在培养学生原始创新能力、批判性思维和解决复杂问题能力等方面，仍存在短板。
科技人才使用机制有待完善。我国人才使用与评价机制中存在的堵点断点，束缚了科技人员干事创业的手脚，抑制了创新活力的释放。一是以创新质量、实际贡献和绩效为导向的分类评价体系尚未完全建立。“五唯”的顽疾影响难以根除，科研人员不得不追逐短平快的“帽子”和论文数量，难以安心从事那些高风险、长周期、可能颠覆现有范式的原始创新。二是科研人员和用人单位的自主权未能充分落实。调研发现，目前高校、科研院所等事业单位的行政化色彩依然较浓，在人事管理、薪酬分配、经费使用等方面的自主权受到诸多限制。例如，在薪酬方面，工资总额管理制度限制了单位对高层次人才和优秀青年人才的激励力度；在经费使用上，事务性的预算和报销流程占用了科研人员大量精力。“管得过死”使得用人单位难以根据人才的实际贡献和市场价值进行灵活高效的管理和激励，挫伤人才的积极性、主动性、创造性。三是创新文化氛围还不够开放和包容。学术生态中习惯性地将科研活动失败视为个人能力不足，而非创新探索的正常过程。这种对失败低容忍度的文化氛围，使得科研人员倾向于选择更保守、更安全的研究方向，不敢挑战真正的“无人区”。此外，学术浮躁、科研不端等问题时有发生，破坏公平竞争的学术环境，作风和学风建设有待加强。
科技人才流动区域均衡性有待提升。科技人才持续向东部沿海经济发达地区，尤其是京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群高度集聚，为优势区域经济发展注入强大动能，这导致人才区域分布失衡，不利于国家区域协调发展战略的整体推进。经济欠发达地区面临着科技人才流失问题，本地培养的人才“留不住”，外部高端人才“引不来”，反过来又制约当地的产业升级和经济发展。近年来，面对人才竞争压力，地方政府纷纷出台引才政策，但政策内容存在短视和同质化倾向。有的政策简单地聚焦于提供高额的安家费、项目启动金等直接经济补贴，追求人才引进的数量而未能结合地方的产业特色和发展战略。这种“撒胡椒面”式的引才，不仅效率较低，还会引发地区间的“抢人大战”，导致人才薪酬泡沫化和无序流动，扰乱正常的人才市场秩序，造成政策资源的浪费，制约人才潜能的发挥。
加强科技人才队伍建设的思路对策
2024年6月，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上指出：“坚持推动教育科技人才良性循环，统筹实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，一体推进教育发展、科技创新、人才培养。”[7]应对挑战，补齐短板，科技人才队伍建设须摒弃零敲碎打的政策思维，全链条优化“引育用留”体系。
加快战略落地，畅通教育科技人才良性循环。建立国家层面统筹协调机制，制定全面、系统的教育科技人才一体化发展战略和规划，明确人才培养、引进、使用等各环节的目标和任务，加强部门之间的协调与配合，形成人才工作的强大合力。适时成立“教育－科技－人才”一体化发展领导小组或议事协调机构，负责统筹国家中长期人才发展规划、重大科技专项布局和高等教育改革方向，确保三者在战略目标、政策工具和资源配置上的一致性。通过定期会商、联合发文、协同督导等方式，推动教育、科技、人社、发改、工信等相关部门形成政策合力。
创新培养模式，提升科技人才质量。一是深化基础学科与工程教育改革。在高水平研究型大学设立“基础研究特区”，对基础学科拔尖人才实行“一生一策”的个性化、长周期培养模式，鼓励自由探索。二是大力实施卓越工程师培养计划，推动企业深度参与课程设计、教学过程和毕业设计，订单式培养产业急需的“高精尖缺”工程技术人才。三是赋予高校更大的学科专业设置自主权，引导高校主动对接国家战略需求，超前布局人工智能、量子科技、生物技术等急需学科专业，并动态淘汰不适应社会发展需要的专业。
优化科研环境，提升国际人才吸引力。其一，建设高能级引才平台。集中力量建设一批世界一流的国家实验室、新型研发机构和高水平研究型大学，依托大科学装置集群和发起大科学计划，打造吸引全球相关领域科学家的“强磁场”，让平台成为引才聚才的“梧桐树”。其二，创新引才政策与模式。在自贸区、科创园区等区域，率先试点与国际接轨的税收优惠和数据跨境流动安全管理制度，探索更具竞争力的技术移民制度，简化永久居留申请流程。同时，大力发展项目引才、柔性引才等灵活模式，通过国际合作项目、短期访学、海外工作站等方式，聚合全球智力资源。其三，系统优化“软环境”。建立由科技、公安、教育、卫健、人社等多部门联动的，覆盖工作、生活、子女教育、医疗“一站式”国际人才服务中心，为海外人才提供从签证居留、子女教育、医疗保障到创新创业的全链条、国际化、便利化服务，为国际人才切实消除后顾之忧，增强其归属感和融入感。
完善评价机制，激发科技人才创新活力。一方面，加快建立以创新价值、能力、贡献为关键指标的人才评价体系。坚决破除“五唯”惯性，对从事基础研究、应用研究、技术开发、成果转化等不同类型的人才，设立不同的评价标准和周期，全面推行分类评价。[8]同时，赋予用人单位，尤其是高校、科研院所和领军企业更大的评价自主权。另一方面，支持青年人才挑大梁。改革科研项目资助方式，提高面向45岁以下青年科学家的基金项目比例，设立更多无需预设具体目标的探索性基金。在国家重大科技任务中，要求有一定比例的青年人才担任项目负责人或核心骨干，让他们在科研攻坚主战场上“挑大梁”，快速成长。同时，大力营造鼓励创新、宽容失败的科研氛围。建立健全科研容错免责机制，对于探索性强、风险高的项目，只要履行了勤勉尽责义务，未达到预期目标可不作为负面评价依据。倡导追求真理、严谨治学、淡泊名利、潜心研究的学术风气，为科学家潜心研究创造良好环境，让科研人员敢于挑战学术前沿，勇闯“无人区”。
强化政策引导，促进人才良性有序流动。一是引导科技人才区域均衡布局。国家层面加强顶层规划，制定差异化的人才区域布局战略，避免同质化竞争。通过国家重大生产力布局、产业梯度转移、对口支援等方式，引导人才随项目和产业向中西部和东北地区流动。二是打破人才流动的隐性壁垒。深化户籍、档案、社会保障制度改革，破除身份限制，促进人才在党政机关、高校院所、国有企业、民营企业之间自由流动。鼓励科技人才通过兼职、挂职、项目合作等方式柔性流动，促进知识溢出与跨界融合。三是完善激励与保障机制。推动高校、科研院所建立符合人才市场规律的薪酬决定机制，对顶尖人才实行“一人一议”的协议薪酬；对青年骨干人才，提供具有市场竞争力的起始薪酬和稳定的生活保障。强化科技成果转化激励，打通职务科技成果所有权、处置权和收益权的政策堵点，让科研人员能够共享创新带来的价值，实现“名利双收”，从而安心、稳定地工作。
【本文作者为北京市科学技术研究院国际与区域合作中心主任、研究员；北京市科学技术研究院国际与区域合作中心副研究员高菲，对本文有重要贡献】
注释略
责编：董惠敏／美编：石 玉