摘 要:近年来，以生成式人工智能、物联网、区块链等为代表的新一代信息技术迅猛发展，显著提升治理效能与服务水平，推动基层社会治理创新不断迈向新水平、实现新突破，深刻改变基层社会治理的形态、结构与运行逻辑。同时，我们需考虑技术风险与数据安全隐患、绩效考核的短期化倾向，以及公众诉求复杂化等治理创新可能带来的挑战。数字赋能基层治理创新，要在制度设计中强化法治保障，在结构层面促进纵向联动与横向协同，在过程层面推动前瞻性治理与反馈学习，在理念层面培育共建共享的公共价值认同，共同构建共建共治共享的基层治理新格局。
关键词:数字技术 社会治理创新 基层治理 接诉即办
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的基石，是基层民众的生活映射，也是社会治理创新的主阵地。习近平总书记指出“基层治理和民生保障事关人民群众切身利益，是促进共同富裕、打造高品质生活的基础性工程”，[1]强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”。[2]这些重要论述，阐明了基层社会治理创新在化解社会矛盾、维护社会稳定中的重要性必要性。
当前，我国社会结构、利益格局与思想观念正经历着深刻变革。基层治理面临着群众诉求多样、社会矛盾复杂、各类风险叠加等新挑战，传统依赖人工巡查和经验判断的治理模式已难以为继。在这一背景下，数字技术以精准感知、智能分析、高效协同的独特优势，为破解信息不对称、响应不及时、协同不顺畅等治理顽疾提供了关键支持。
数字技术赋能基层社会治理成效显著
在数字化蓬勃发展的时代背景下，将数字技术应用于基层治理，积极提升智慧治理水平，已成为破解基层治理难题、推进基层治理现代化的迫切要求和重要路径。近年来，新一代信息技术迅猛发展，显著提升治理效能与服务水平，推动基层社会治理创新不断迈向新水平、实现新突破，基层社会治理的形态、结构与运行逻辑发生深刻改变。
从“被动反应”到“主动治理”的观念转变。数字技术为群众提供更便捷的诉求表达渠道，也为政府了解群众诉求提供了更加便利的途径，网上群众工作成为新形势下基层治理的新模式。[3]过去，基层治理往往受限于传统的经验判断。而今，数字技术能够帮助各地政府通过建立统一的数字化信息采集与管理平台，并依托算法模型对海量群众诉求进行主题归类和趋势研判，使治理决策得以摆脱经验的局限性。基于对高频、高危、高集中度等问题的系统性分析，治理主体不仅可以高效处理和总结现存难题，更能实现“主动治理、未诉先办”的前瞻性目标，这种从事后补救转向主动干预的观念转变，也推动基层治理能力的提升。
从“治理碎片化”到“平台型整合”的体系升级。长期以来，渠道多头并行、部门条块分割是基层治理的难题之一。数字技术可以通过构建以市民服务热线为统一入口的治理平台等方式，实现渠道整合、权责整合与主体整合。数字技术将过去多头化的诉求渠道统一纳入平台，大大降低群众的诉求表达成本。通过引入智能调度，将各种事项根据其性质自动匹配并分派至相应责任单位，并将任务派发机制与跨部门协同相结合，防止各自为政、各管一摊，推动治理体系从“部门分割”向“整体协同”的升级。
从“政府接单”到“反馈优化”的闭环创新。通过建立大数据考核体系，将群众满意度、工单办结率等指标纳入绩效评价，可以强化各政府部门的责任意识。通过对诉求数据的长期跟踪，不仅能解决个别问题，还能从中发现普遍性规律，评估公共政策的执行效果，并据此进行修订和完善，这种基于数据驱动的动态调整使治理更加灵活。同时，建立“全程留痕、信息公开、群众可溯”的机制，将公众意见制度化地嵌入治理过程，也大大地提升政府回应的针对性与有效性。
数字技术赋能基层社会治理潜在风险
数字技术的应用，一方面有助于显著提升政府服务水平，为基层社会治理创新提供有力抓手；另一方面，可能在实践中带来新的问题、风险和挑战。
技术自身的风险与安全隐患不容忽视。数字化平台作为制度运行的中枢系统，稳定性是关键问题，任何技术故障都可能导致治理链条中断。群众诉求涉及大量个人隐私和敏感社会数据，数据安全问题日益凸显，一旦数据泄露或被不当使用，不仅损害个人权益，也会对政府公信力造成冲击。智能派单和数据分析中的算法偏差，也可能导致问题归类不准、派单不合理。对技术的过度依赖，还可能削弱基层干部的自主判断力。
绩效考核的短期化倾向可能引发“数字形式主义”。通过设立工单办结率、群众满意度等量化指标来形成制度压力，固然能提升效率，但过度依赖可能导致有的部门过分追求“快办”“多办”，对复杂问题采取拖延或表面化解决的策略。为获得较高的满意度评价，部分单位可能采取“临时安抚”而非系统治理的方式解决矛盾。这种“头痛医头、脚痛医脚”的治理逻辑，容易使部分干部在应对现实治理难题时陷入被动的“应对逻辑”，而非着眼于长远的“发展逻辑”。
公众诉求的复杂多样考验基层治理能力。数字平台显著降低群众表达诉求的门槛，便捷的反馈途径导致涌入平台的诉求数量激增，问题纷繁多样，使基层治理的承载力面临考验。一些带有强烈个体化和情绪化色彩的诉求，往往超出政府职能范围，在处置妥当与群众满意之间实现平衡的难度加大。此外，在社交媒体时代，个别诉求处理事件一旦被曝光，其舆论放大效应可能迅速发酵，甚至演变为公共舆论事件，给基层治理带来外部压力。
数字技术赋能基层社会治理实践探索
近年来，各地积极推动数字技术与基层治理的深度融合，不断探索治理的新模式与新路径。在众多探索实践中，北京市推行的“接诉即办”改革，改革以群众诉求为城市治理的“第一信号”，有效破解长期存在的基层治理难题，推动首都治理体系和治理能力现代化迈上新台阶，为系统性运用数字技术推动基层治理创新提供经验借鉴。
“接诉即办”改革，最初起源于北京市平谷区金海湖镇的“吹哨报到”机制，其直接动因在于破解基层治理中长期存在的两类突出矛盾：一是基层政府“看得见的管不了”，即街道和乡镇虽贴近群众、了解问题，因受限于职权而缺乏有效解决手段；二是职能部门“管得了的看不见”，即拥有执法权的部门难以及时感知群众的具体诉求，存在治理供需错位。
“吹哨报到”机制通过制度设计，赋予街道乡镇“调度权”：当面临超出自身职权范围的复杂问题时，街乡可以“吹哨”发起跨部门协同申请，相关职能部门则有责任、有义务应哨“报到”，启动综合施策和联合执法程序，从而将治理资源精准下沉到问题发生地。在此基础上，北京市于2019年全面推行“接诉即办”改革，以12345市民服务热线为总抓手，将“吹哨权”真正交到群众手中，构建起“群众点单、政府接单”的闭环响应机制。
为确保改革落地见效，北京建立起科学的考评体系和“每月点评”调度机制，形成一级抓一级、层层抓落实的强大工作推力。2021年《北京市接诉即办工作条例》出台，推动这项改革从行政探索全面跃升为法治实践，为其常态化、长效化运行提供坚实保障。2024年，北京“接诉即办”共受理2419.5万件市民反映，诉求派单共1108万件，占比45.8%；直接答复1311.5万件，占比54.2%；诉求解决率和满意率分别达96.7%和97.0%。[4]
数据赋能，让决策更精准、治理更主动。北京市依托12345市民服务热线，建立涵盖市、区、街道和社区四级的统一信息采集与管理平台，通过算法模型对市民诉求进行主题归类和趋势研判。在数据分析过程中，“四首”即首次发生、首先创造、首要问题、排名首位和“四高”即高频出现、高度集中、高度危险、数量高企问题，成为重点研究对象。基于大数据的收集与分析，相关部门能够快速掌握群众诉求集中分布的重点领域难题，杜绝以往依赖经验判断的局限，既能及时处理和总结治理问题，又能实现“主动治理、未诉先办”的前瞻性治理目标。此外，依托海量诉求信息，并借助第三方智库机构，对诉求数据进行统一清理并构建数据库，形成阶段性报告，为科学化政策制定提供客观依据。
智能调度，让协同更高效、响应更有力。面对海量诉求，如何实现高效派单与部门协同成为改革的关键。北京市在机制中引入智能调度系统，工单生成后，会根据问题性质自动匹配相应责任单位，实现诉求工单的快速分流和精准派单。“接诉即办”将工单派发机制与跨部门协同相结合，有力地突破了以往各自为政的管理格局。[5]此外，智能调度与党政统合能够促进治理资源的均衡分配，平台可基于数据分析，识别出工单复杂度高、数量大的地区，并根据轻重缓急划分处理优先度，动态调配和优化治理资源。这种基于数据和平台的调度方式，实质上推动了治理体系从“部门分割”向“整体协同”的转变。
过程透明，让监督更阳光、服务更贴心。透明性是“接诉即办”改革的一项重要原则。北京市建立“全程留痕、信息公开、群众可溯”的机制，确保群众诉求在受理、派单、办理和反馈的各个环节都能实现可视化监督。市民通过手机APP或网络平台，可以随时查询诉求工单的处理进度，所有工单均有处理时限和反馈要求，超期未办结将追责责任单位。过程透明将公众意见制度化地嵌入治理过程，群众的满意度评价直接纳入考核体系，成为衡量部门绩效的重要依据，显著提升政府回应的针对性与有效性。
反馈优化，让改进更持续、成效更长远。持续性的反馈循环，是公共治理实现创新与学习的关键动力。“接诉即办”机制中的反馈，不仅意味着向群众答复结果，更是通过数据驱动实现持续优化的关键环节。改革建立大数据考核体系，将群众满意度、工单办结率等指标纳入部门绩效评价，并定期通报和总结。更为深刻的变化在于，“接诉即办”通过反馈优化形成“未诉先办”的治理逻辑，在分析工单数据后，不仅解决个别问题，还能从中发现普遍性规律，进而开展专项治理。同时，通过对诉求数据的长期跟踪，能够评估公共政策或服务措施的执行效果并据此完善，这种基于数据驱动的动态调整让治理更加灵活。
数字技术赋能基层社会治理的几点思考
数字技术正以前所未有的速度，深刻塑造基层社会治理的制度逻辑与实践路径。基于对北京市“接诉即办”改革的观察，认为数字技术赋能基层社会治理创新应在治理制度、治理结构、治理过程和治理理念方面持续探索，为构建共建共治共享的社会治理格局提供坚实支撑。
治理制度重塑。数字技术有效嵌入基层社会治理，关键是治理制度的革新、强化与执行。数字化为民主制度的落地提供技术场域，打破传统制度中信息不对称的格局，使群众诉求能够更直接地嵌入治理体系，有效避免制度惯性可能造成的迟滞。数字化平台以程序性、规范性、透明性特征强化制度的刚性执行力，即通过平台预设的规则与程序，工单流转、办理时限、考核依据等均实现自动化，减少人为干预可能造成的寻租空间。数字技术的应用“倒逼”治理制度革新，以绩效评价制度为例，群众满意度评价、数据化考核指标和透明化绩效等逐渐取代传统的单一行政考核方式，使制度的运行逻辑更加贴近公共服务价值导向。[6]
治理结构优化。治理结构关系着基层社会治理能否高效运转，是提高治理绩效的重要前提。传统基层治理结构往往依循科层制，可能存在条块分割、纵向权责固化、横向协同不足等弊端，数字技术的应用为治理结构优化提供新的支撑。以大数据的平台化载体为承接机制，不同部门和层级的行政数据通过平台整合实现信息资源的共享，推动治理趋向整体性布局，显著提高部门间的协同效率。基于数字化平台，党的全面领导得以贯穿治理结构的中枢系统，充分发挥党全面领导的制度优势。数字平台将党的组织体系与治理网络相连接，使党的全面领导能够从市、区、街道不断下沉至社区、网格直至楼宇单元，真正实现治理末梢的覆盖。治理结构优化更加表现在纵向联动与横向协同能力的提升上，一方面通过统一的治理平台，上级政府能够实时掌握下级单位的工作进度和问题动态，形成更为顺畅的上下互动关系；另一方面跨部门联合治理借助数字平台实现资源整合与任务分配，尤其在涉及环境保护、公共卫生、城市管理等跨领域问题上，平台可以提供机制化的协调工具。
治理过程再造。治理过程是制度与结构在运行层面的具体体现，数字技术不仅提升治理效能，还使治理流程完成重构，让治理从线性和封闭走向循环与透明。基层治理中的各类诉求处理、审批流转和政策执行，都通过平台设定统一标准与时限，减少流程不确定性与行政随意性，有助于降低行政成本。过程透明化是公共信任生成的重要前提，数字平台实现工单留痕、进度跟踪与结果公开可追溯，这种“可视化治理”使问责有据可依，有助于增强公共信任与治理合法性。数字技术拓展治理过程的两个终端，实现前瞻性预防与回馈性学习程序的延伸。具体来说，借助大数据分析技术，政府基于居民诉求和问题构建结构化数据库，联合第三方进行数据分析与研究，对潜在的治理问题和可能发生的社会隐患进行趋势性研判，实现“未诉先办”的主动治理。这种前置标志着治理流程从“事后反应”向“事前预防”的转型，使治理过程具备制度学习与动态调整的重要能力。
治理理念转型。治理理念是制度有效运行的源头活水，相比制度、结构和流程的硬性变革，数字技术对治理理念的影响是循序渐进、颇具柔性的。数字技术强化以人民为中心的服务取向，带来治理理念的转型。也就是说，治理不再是单纯的政府行政行为，而是以满足群众需求为目标的公共服务过程。随之而来的是政民互动关系的距离缩短和频次增多，群众能够更便捷地表达诉求并参与监督，政府也能更及时地回应，形成治理互动的良性格局。在此基础上，通过价值认同的强化与公共价值的渗透，数字技术以透明、便捷和规范的运行特征在治理过程中创造出公共价值，即人民至上、善良友好等，同时以反馈学习机制强化公共价值的治理渗透，实现治理结果的公共价值产出。[7]
【本文作者为中央民族大学管理学院教授；本文系北京市社会科学基金项目“数字赋能北京市社会治理创新的经验和路径研究”（项目编号：24ZGB005）的阶段性成果。中央民族大学管理学院硕士研究生王若彤，对本文亦有贡献】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉