摘 要:如何通过治理模式的创新，将生态文明建设的理念、原则、方法和目标深度融入基层治理的全领域和全过程，实现生态效益、经济效益与社会效益的协调和统一，成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要课题。生态文明建设融入基层治理，是新时代基层治理创新的一场深刻变革，其并非简单地在基层治理中增加一项生态建设或环境保护工作，而是要求对治理理念、治理目标、治理主体、治理方法、评价体系和推进机制等进行全面统筹协调，以实现生态文明建设与基层治理的一体推进。
关键词:生态文明建设 基层治理 模式创新 浙江案例
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，其并非仅是环境保护的简单升级，而是一场涉及价值观念、生产方式、生活方式，以及治理体系的深刻变革。基层治理是国家治理的重要基石，其效能直接关系到国家政策的落地生根与整个社会的和谐稳定。党的二十大报告中提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，强调“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”。[1]过去的基层治理模式往往侧重于经济增长与社会管控，在一定程度上忽视了生态环境这一基础性要素，导致经济发展与环境保护不同程度的割裂。如何通过治理模式创新，将生态文明建设的理念、原则、方法和目标深度融入基层治理的全领域和全过程，实现生态效益、经济效益与社会效益的协调和统一，成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要课题。
生态文明建设与基层治理的内在联系
生态文明建设与基层治理创新并非简单的机械叠加，而是存在着深刻的内在联系和耦合机制。这种内在联系和耦合机制，是促进生态文明建设和基层治理创新发展的依据所在和基础条件。
生态文明建设为基层治理提供价值导向。以往的基层治理以经济增速为中心，这在一定程度上容易导致短期行为和对资源的掠夺性开发。生态文明建设则强调以“尊重自然、顺应自然、保护自然”为基础的生态价值观，追求的是人与自然和谐共生的现代化。这将基层治理的目标从单一的经济增长，转为包括经济发展、生态健康、环境友好、生活富裕、乡风文明等在内的综合性、可持续性目标。它要求基层政府在决策时必须进行生态优先、保护第一的考量，将生态环境容量和资源承载能力作为基层治理的目标之一和高质量发展的刚性约束。
基层治理为生态文明建设提供行动保障。生态文明建设理念和宏观政策实施，最终要在基层空间（社区、乡村、乡镇等层级）中落地转化和变成现实。基层治理体系是连接国家政策与百姓民生的“最后一公里”，高效的基层治理能够有效动员和组织群众，整合各类资源，将生态文明的顶层设计转化为具体的生态建设项目、环境整治课题、生态产业发展、环保乡规民约等，确保生态文明建设不是空中楼阁，而是有着坚实的实践基础。
生态文明建设与基层治理融合催生治理模式的系统变革。生态文明建设与基层治理的结合点，在于“人”与“空间”。基层是具体的生态—生活—生产空间，而治理的核心是“人”。生态文明建设要求对这片具体的空间进行整体保护、系统修复和综合治理，这要求打破过去“条块分割、政出多门”和“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化模式，转向一种更加注重系统性、整体性、协同性的基层治理模式，涉及治理主体、治理手段、治理流程和治理评价的全方位创新。因此，生态文明建设推动基层治理进行系统变革。
生态文明建设融入基层治理的具体实践
浙江省作为“绿水青山就是金山银山”理念（以下简称“两山”理念）的发源地和先行实践地，自2003年实施“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）以来，通过持续迭代“美丽乡村—数字乡村—未来乡村—共富乡村”建设，推动绿色低碳转型、创造美好生活环境，促进城乡融合与高质量发展，有效缩小三大差距，实现富民与安民的有机统一。这一跨越20多年的实践，为探索生态文明建设引领下的基层治理模式创新提供了丰富的观察样本，有很多可资学习和借鉴的经验与启示。
“千万工程”是习近平同志在浙江工作时亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项重大决策，2003年6月5日在浙江启动。[2]20多年来，通过对“千万工程”内涵和外延的不断深化拓展，“千万工程”不仅拉开了浙江农村人居环境整治的序幕，同时也造就了浙江的万千美丽乡村，造福了浙江的万千农民群众，促进了美丽生态、美丽经济、美好生活的有机融合，绘就了“千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美”的浙江现代版“富春山居图”，使浙江逐渐探索出一条全面改善农村环境、推进乡村全面振兴、实现共同富裕的科学路径。[3]
“千万工程”的时代价值，一方面在于其并非一成不变，而是始终与时俱进、迭代升级，历经从“千村示范、万村整治”到“千村精品、万村美丽”，再到“千村未来、万村共富”的持续深化；另一方面，这项工程从最初整治农村“脏、乱、差”问题入手，却不止步于生态环境修复，而是逐步扩展到营商环境、产业发展、城乡统筹、乡村治理和生态文明建设等诸多领域，最终发展成为一个系统工程和长期工程。“千万工程”是浙江生态文明建设在基层治理的肇始与典范，其发展历程清晰地展现基层治理模式伴随生态文明理念深化而不断演进的过程。
2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志考察湖州市安吉县，在余村首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。[4]“两山”理念正通过其日益深入的实践与生态产品价值实现机制的落实，深刻重塑浙江干部群众的发展观念，促进基层治理由以人、社会和经济为主，转向人、社会、经济、空间、生态、环境、资源综合考量的蝶变。浙江作为经济大省，人多地少，资源先天不足，面临的生态、环境、资源压力巨大。20余年来，全省通过自上而下的环境保护、生态建设的政策引导，与自下而上的基层治理创新相结合，全面推动绿色低碳发展，使浙江的美丽乡村、美丽中国、生态文明建设走在全国前列，实现生态产业化和产业生态化的成功转型。同时催生出基层治理体系顺应绿色低碳发展的重构和变革，如长兴县曾因蓄电池产业污染备受关注，通过壮士断腕的整治，淘汰落后产能，引进和培育绿色高端电池产业，实现从“污染重镇”到“绿色动力能源中心”的蜕变。这一基层治理模式，从被动应对转向主动规划引领。
以生态文明建设促进基层治理创新，不仅需要理念引领，更依赖于扎实的实践探索与有效的实现路径。浙江省在持续推进“千万工程”过程中，涌现出一批具有代表性的地方实践，从不同维度提供将生态优势转化为治理效能的实践方案。
宁波奉化区的“生态环境议事厅”
宁波奉化区的“生态环境议事厅”，是基层治理创新中一个很有代表性的实践。通过搭建政府、企业、社会组织和公众多方共议的平台，解决传统环境治理中“群众投诉、政府执法、企业受罚”的单向、被动模式带来的问题，探索出一条共建共治共享的基层环境治理新路径。其具体做法是：在党委领导、政府负责、人大监督、政协参政、公众参与、专家论证的组织架构下，通过议题众筹、圆桌协商、部门领办、过程监督、成效评估五个环节形成治理闭环。2019年，奉化区环境信访投诉671件，环境行政处罚85起，分别比2017年减少743件和下降三分之二以上，重复执法问题基本消除。[5]2020年至2024年间，累计协商生态环境类议题312项，解决率达到93.8%，群众满意度由81%提升至97%，生态环境信访量下降46%，治理成效显著。
奉化区的“生态环境议事厅”，不仅是一个解决环境问题的平台，而且通过机制创新促进权力运行透明化、多方主体协同化、基层治理民主化，有效提升治理效能，增强政府公信力，激发社会活力。“生态环境议事厅”，是基层治理现代化的一次生动实践和成功探索，体现出基层治理的深刻理念变革和制度创新。
湖州安吉县余村“两山”转化的智慧
作为“两山”理念发源地和率先实践地，余村在发展过程中始终坚持以“两山”理念指引村庄发展，形成支部带村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村、清廉正村“七村共建”的制度矩阵，通过村级“智慧大脑”接入26个部门46类数据，实现“一屏观余村、一网管全域”的技术支撑。结合以“两山”转化为主体的基层治理模式，建设“青来集”，招引“全球合伙人”，引进“数字游民公社”等业态，使原来一个以开矿山、生产水泥的破坏生态、污染环境的村变成一个生态文明村和经济发达村。[6]
余村的“两山”转化工作，不仅是生态和经济层面的成功转型，更在基层治理方面积累了宝贵的经验。通过民主协商、协同共治和制度创新，探索出一条生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，实现经济、生态与社会效益的统一。其启示在于：党的领导是根本保证，民主协商是重要方法，法治规范是基本保障，绿色发展是必然路径，共建共享是目标追求。
湖州德清县的“数字乡村一张图”
德清的“数字一张图”（通常指“数字乡村一张图”或“数字治理一张图”），是依托地理信息技术、大数据、物联网等手段，构建的全域数字化、可视化、智能化的基层治理综合平台。“数字一张图”，可以理解为基层治理的“智慧大脑”和“数字孪生”平台。打通部门数据壁垒，集成多源信息，将乡村的人、地、事、物、组织等各项要素，以及规划、管理、服务、监督等各类功能，整合到一张可视化的三维电子地图上，从而实现基层治理的一图感知、一图指挥、一图预警、一图响应。
“数字乡村一张图”汇聚德清58个部门282类数据，形成覆盖137个行政村的“数字孪生乡村”，功能模块包括农村环境整治、建筑物动态变化、水土保持监测智能发现、自动派单、联动处置等，并形成环保基层治理的制度外溢，即与“基层治理四平台”贯通，网格员日均上报事件由1.7件提升至3.9件，办结时长缩短42%。通过数字基层治理，大大提高了工作效率。从数字产业，到数字生活，再到数字治理，数字乡村的模样日渐清晰。截至目前，全县共迭代升级120余项乡村场景应用，农业信息化覆盖率达100%。[7]
德清的“数字一张图”，是当地以数字化改革赋能基层治理现代化的重要探索。“数字一张图”与基层治理的关系，是工具理性与价值理性的统一。通过数字化手段，将长期困扰基层治理的“看不见、管不了、调不动”等难题进行有效破解，推动治理体系向更精准、更高效、更透明、更具韧性的方向演进，为实现基层治理现代化提供经验。
丽水生态产品价值实现机制的实践
丽水市作为全国首个生态产品价值实现机制试点市，其探索实践让绿水青山有“价”可循，转化为实实在在的“金饭碗”，同时深刻地重塑和创新当地的基层治理模式。丽水市生态产品价值实现机制的成功关键在于：在转化过程中，并不局限于“开发”生态，而是通过一套精致的制度设计，将生态价值与基层政府的考核、村集体和农民的收入以及金融资本的流向直接挂钩，重塑基层政府的行为逻辑，使其成为生态保护的利益相关者和推动者。激活农村沉睡的生态资产，使其成为可抵押、可交易、可融资的资本。创新乡村治理的模式，使治理目标从“维稳”转向“发展”，治理过程成为增值过程，最终生态产品价值实现机制与基层治理在丽水实现同频共振、相互促进。良好的基层治理是生态价值实现的前提和保障，而生态价值实现带来的经济效益又反过来巩固和提升基层治理的水平。
丽水生态产品价值实现机制与基层治理的关系，是深度融合、相互赋能、协同演进的。一方面，生态产品价值实现迫切需要基层治理作为支撑。它要求基层政府转变职能、明晰产权、搭建平台、创新制度，没有一个有效的基层治理体系，生态产品的价值就难以顺利实现。另一方面，生态产品价值实现过程大大地反哺和提升基层治理。它通过引入科学核算、市场机制、数字工具和多样化主体，重构权责利关系，优化决策考核，丰富治理手段，并使治理成果更加普惠共享，增强基层组织的凝聚力、号召力和治理能力。打通“绿水青山”向“金山银山”的转化通道，不仅是发展方式的变革，也是治理体系的一场深刻变革。其为解决生态保护与经济发展的矛盾、推动乡村全面振兴和共同富裕，提供智慧和方案。
生态文明建设融入基层治理的探索创新
生态文明建设要有效嵌入基层治理，需实现从理念到行动的系统性转化。这一过程具体体现在目标导向、主体协同、工具应用与制度保障四个维度的深度融合，共同构成一个闭环的创新体系。浙江的“千万工程”实践，为观察这一体系如何有效运转提供完整范本。
路径探索
目标嵌入：从“环境美”到“发展美”再到“治理美”。“千万工程”以乡村生态环境修复和人居环境整治为切入口，通过“生态+产业”激活集体经济，再以持续收益反哺基层治理，形成“整治—经营—共治”螺旋式发展。从“环境美”到“发展美”再到“治理美”，这是一个从基础到动力，再到保障和升华的辩证发展过程，三者环环相扣，层层递进，又相互促进。“环境美”到“发展美”再到“治理美”的转化，是一场涉及生态、环境、资源、经济、社会、文化、治理全面深刻的系统性变革。“环境美”回答“乡村有什么”的问题，是资源禀赋；“发展美”回答“乡村怎么富”的问题，是动力引擎；“治理美”回答“乡村如何稳”和“如何共享”的问题，是操作系统和稳定器。一个理想的现代化乡村，必然是生态环境吸引人、绿色产业养活人、有效治理凝聚人的有机生命体，实现生态、生产、生活的共赢。
主体嵌入：形成多方协同和相互耦合的基层治理共同体。这是指打破过去政府“单打独斗”的局面，将基层党组织、政府、村民自治组织、社会组织、经营主体、新乡贤、村民等各方力量有机整合起来，通过制度化的协商平台和耦合机制，形成责任共担、利益共享、协同行动的“治理共同体”。政府由“划桨者”转为“掌舵者”，村集体从“被管理”转为“资源发包方”，社会组织与市场力量以F+EPC+O（Finance+Engineering Procurement Construction+Operation，投资+设计施工总承包+运营）、PPP（政府和社会资本合作模式）、社会企业等形式进入，村民通过“积分制”“清单制”成为主动监督者，形成“政府—企业—村民”基层治理共同体和利益分享共同体。通过建立多方协同和相互耦合的基层治理共同体，使乡村治理从“一元管理”走向“多方共治”，从“被动响应”走向“主动作为”，从“简单粗放”走向“精细精准”，为实现乡村全面振兴提供牢固的治理根基。
工具嵌入：绿色低碳成为基层治理的新抓手和赋能要素。工具嵌入的具体体现，是将绿色低碳理念转化为可操作的治理手段。在碳账户工具嵌入方面，安吉县通过构建碳账户机制，截至2025年4月已推动全县167个行政村、5.1万户林农以及84万余亩竹林资源入股合作社，全面推进22万亩退化竹林修复工作，累计吸引各类投资16.9亿元，村集体收益达2300万元[8]。在生态积分工具嵌入方面，德清县自2015年率先在全省创建“护水e站”，并于2022年全面升级为公众“乐水护水”平台，创新实施“绿水币”机制，构建起“河湖有巡查、巡查有积分、积分有奖励”的公众护水制度，有效动员社会力量参与河湖治理，推动河湖长制实现提质升级[9]。在碳汇交易工具嵌入方面，2021年12月，安吉县大里村与两山生态资源资产经营有限公司签约，成功收储村集体5200余亩竹林碳汇，村集体一次性获得三年期碳汇收储资金27.54万元[10]。理解“绿色低碳”如何成为基层治理的“新抓手”和“赋能要素”，需要跳出其作为“环保要求”的单一视角，转而从治理哲学、治理工具和治理效能的综合角度来审视。绿色低碳不是单纯的成本和负担，而是推动基层治理现代化的一把“金钥匙”，使地方治理从过去的被动应对型、单一管理型，向主动预见型、综合服务型、智慧共生型转变，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化奠定坚实的基层基础。
模式创新
GEP—GDP双考核。将生态系统生产总值（GEP）和国内生产总值（GDP），同时纳入县市区、乡镇、村社干部绩效考核，实现“生态账”与“经济账”同责同考。对于重点生态功能县市区，浙江省实行“重GEP轻GDP”制度，即降低GDP在政绩考核中的权重和指挥棒作用，同时提高GEP及相关绿色指标的权重，代表如杭州市淳安县。
实行生态产权制度。以“三权分置”为核心，探索林地、湿地、水域等自然资源经营权抵押贷款，激活沉睡资产。这种基层治理模式大大地激发自然保护区、湿地公园、饮用水源保护地、森林公园等地干部群众的积极性。浙江全省范围内都在不同层面推进生态产权制度，丽水和衢州是制度创新的先进代表。
设立“生态环境共享法庭”。整合行政调解、人民调解、司法确认、公益诉讼，实现环境纠纷“一站式”解决。浙江省内设有环境资源审判庭的法院，如湖州南太湖法院，遍布全省重点生态区域的“共享法庭”生态服务点已经比较普及。其中，湖州、丽水、衢州、杭州淳安等地的实践尤为典型。
生态文明建设融入基层治理的对策建议
为系统推进生态文明建设与基层治理创新深度融合，结合浙江省“千万工程”的实践经验，本文从国家、省、县乡、村四个层级提出如下政策建议。
国家层面
生态文明建设和基层治理创新是长期而艰巨的系统工程，从国家层面来考虑，需制定切实可行的政策和法规，同时通过不断的制度创新、政策完善和社会动员，持之以恒、久久为功，逐步形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。
建议制定生态文明建设与基层治理促进法，赋予乡镇人民政府在生态执法、生态补偿、碳汇登记方面的综合权限；设立“美丽中国基层治理基金”，重点支持中西部地区农村人居环境整治与数字治理基础设施。同时，从战略指引、法治保障、技术赋能、示范带动和机制创新，系统性地推动生态文明理念融入基层治理的方方面面，引导基层探索出一条经济社会发展与生态环境保护协同共进的新路，让“绿水青山”的守护者能得到更多实惠，让高质量发展的成果更多地惠及全体人民，将国家的宏观蓝图转化为富有活力和创造性的地方实践。
省级层面
在省级层面促进生态文明建设融入基层治理，要求省级政府扮演好“设计师”“助推器”和“裁判员”的角色。做好“设计师”，是指进行顶层设计和系统规划，提供清晰的路线图。当好“助推器”，通过政策、资金、技术、标准等各类工具，为基层创新提供坚实支撑和持续动力。扮好“裁判员”，建立科学的考核评价体系，强化督查问效，确保各项举措落地生根。目的是构建起纵向联动、横向协同的治理机制，强化基层责权匹配，引导社会力量参与的现代化基层治理体系，让生态文明理念真正在基层落地生根、开花结果，形成一批具有地方特色且可复制推广的“绿色治理”新模式。
可以推广应用浙江省“区域环评+环境标准”改革的经验，对符合条件的乡村实施“一表审批”，建立“GEP收益权”质押融资风险补偿资金池等制度，进一步推动生态文明建设与基层治理的创新和无缝对接。必须坚持系统观念，注重改革协同，突出因地制宜，并真正让基层组织和农民群众从保护生态中获得实实在在的好处。
县乡层面
在县乡层面促进生态文明建设融入基层治理，需要将宏大的生态文明理念转化为贴近群众、可操作、能落地的具体实践。从各地的探索来看，这种创新往往体现在治理责任具体化、参与主体协同化、治理手段精细化、技术应用实用化，以及与本土文化相结合等方面。例如，在浙江、福建等地正在推行的“生态网格+党员联户”制度，将生态巡查、矛盾调解、应急处突纳入网格员职责，建立“积分+考核+薪酬”激励机制，调动广大农民群众保护生态的积极性和主观能动性，将基层治理与改善生活环境和绿色低碳发展有机结合，从体制机制上保证生态建设和生态文明建设有效开展。
县乡层面的创新，就是将生态文明的“大理念”转化为基层实践的“小切口”，通过一系列接地气、有生气、聚人气的机制和手段，最终实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一。
村级层面
在村级层面推动生态文明建设融入基层治理，要求村一级组织将“绿水青山就是金山银山”理念，融入村庄发展的血液中，实现生态宜居、生产发展、生活富裕的良性循环。例如，安吉通过组建生态共富合作社，搭建一座将“生态资源”转化为“经济资本”的桥梁，并设计一套让农民、村集体和社会资本都能公平受益的机制，整合土地、碳汇、农房、旅游、林业、水体等资源，将生态文明建设纳入基层治理范围，在保护生态环境资源的同时，引入职业经理人（乡村CEO）或乡村运营师，通过“强村公司”统一品牌、统一标准、统一运营，做好“两山”转化的文章，将生态优势和资源优势转化为经济优势。
在村级层面促进生态文明建设融入基层治理，成功的关键在于：有一个坚强有力、理念先进的党支部，有一套能让村民公平受益的利益联结机制，有一个开放包容、规则清晰的民主议事平台，有一条能将生态优势转化为经济优势的可行路径，有一种崇尚绿色、向善向上的乡村文化。最终让村民真正成为生态文明建设的参与者、受益者和评判者，从而实现村庄的可持续发展与和谐稳定。
结语
将生态文明建设融入基层治理，是新时代基层治理模式创新的一场深刻变革。它并非简单地在基层治理中增加一项生态建设或环境保护工作，而是要求对治理理念、治理目标、治理主体、治理方法、评价体系和推进机制等进行全面的统筹协调，以实现生态文明建设与基层治理的一体推进。
浙江省通过“两山”的有效转化、深化“千万工程”、绿色低碳发展和创造美好生活环境的长期实践，证明了生态文明建设，完全能够走出一条经济发展与环境保护相辅相成、相得益彰的新路，同时能够有效提升基层治理的整体效能和现代化水平。未来的基层治理创新，必须更加自觉地以生态文明理念为灵魂，将其全面、深度、系统地融入基层治理的方方面面，通过空间规划、数字赋能、文化培育，创造美好生活环境，创新生态产品价值实现机制，不断构建和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代化基层治理体系，夯实中国式现代化的基层基础。
【本文作者为浙江大学生态规划与景观设计研究所所长、教授，浙江省新时代乡村研究院常务副理事长兼首席专家】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉