摘 要:基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础环节。当前，面对基层治理实践中存在的渠道分散、被动应对、规则刚性不足、数字治理碎片化等挑战，各地围绕热线整合、协商民主、数字平台建设和社会协同等方面，开展了多样化的经验探索和路径创新。面向未来，建设现代化社会治理体系，需着力构建统一高效的诉求响应机制，健全多方协商和群众参与渠道、强化数字治理的技术支撑、拓展社会协同共治空间、完善法治保障与考核评估体系，推动群众从被动反映诉求向积极参与共治转变，实现制度供给、技术赋能与社会动员有机结合，为构建共建共治共享的社会治理格局提供坚实支撑。
关键词:基层治理 诉求表达 数字治理 社会协同
【中图分类号】C31 【文献标识码】A
基层治理是国家治理体系的“压舱石”与“最后一公里”。习近平总书记反复强调，“基层是党的执政之基、力量之源”，只有夯实基层基础，才能增强国家治理根基。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石”“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。
习近平总书记指出，要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用”。[1]党中央要求实现党组织统一领导、政府依法履责、社会力量协同、群众广泛参与的基层治理体系；以街道、社区为治理主阵地，推动协商民主与参与式治理全面深化。这不仅是社会治理理念的升级，也为基层治理协同参与提供了政策基础和制度保障。与此同时，随着社会结构与利益诉求日益复杂，基层治理实践面临新的挑战。例如，传统沟通渠道与决策机制常常难以快速响应群众诉求、形成有效协商机制。如何顺畅地将群众诉求纳入治理机制，实现诉求表达与参与共治的有效联动，成为基层治理路径创新的关键所在[2]。
基层治理群众参与现状
在基层治理实践中，群众诉求表达、参与共治机制虽已初步建立，但在现实中仍面临渠道分散、反馈滞后、机制不配套等挑战。
多样化的表达渠道已建，但表达与回应稍显不足。近年来，“12345接诉即办”政务热线已经成为基层诉求表达的重要渠道。据北京市数据，2024年该热线受理总量超2400万件，截至2024年11月底，受理事项解决率和群众满意率均超过97%，电话投诉仍是主要渠道，占86.7%，线上渠道占13.3%。但渠道便捷不等于治理高效。在部分地区，诉求反馈未形成闭环，“热点优先、常规沉默”问题仍然存在。对高频、易引发舆情的诉求响应快速，如停水停电等突发性问题，而对零散诉求，如电梯维修、水压调节等，响应速度则显不足。许多基层工作者因资源有限、压力偏重，难以建立起有效处置机制[3]。
信访工作制度完善，但法治化与科学化标准尚待深化。自2022年《信访工作条例》施行以来，新时代信访工作的法治化格局持续深化。2024年，全国累计有57.4万人次的领导干部接访下访，共接待群众108.8万批次，制度覆盖已达省、市、县、乡四级。地方也涌现诸多实践，如山西创新“一办五组”协调机制；上海建立涉法涉诉信访协调机制，协同效果显著优化。但在一些地区仍存在治理困境。如基层信访责任认识不足，把信访工作视为“麻烦事”，导致问题积压、消极应对；个别部门间转办机制不明晰，存在部分推诿问题。此类问题反映出信访治理从“经验治理”向“法治治理”转变过程尚未完成，制度运行中缺乏分类处理、终结机制和法治标准支撑[4]，有效治理的长效机制仍待完善。
治理理念持续更新，但技术支撑与协同机制方面仍存在不足。在推动群众诉求表达与共治参与方面，已经涌现出一些典型尝试。例如，贵州部分地区构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局，通过社区议事会、网格员驻点等方式，强化倾听民意和化解矛盾功能，将问题化解在基层。在技术赋能层面，多个城市开始探索数字治理，如热线中心试点“智能回访机器人”，通过预设任务自动回访响应率、解决率、满意度；同时引入语义分析与地址标准化技术以提升响应效率。然而，尽管已有诸多探索，但全国范围内仍缺乏统一、标准化的数字赋能系统，跨部门数据信息整合不畅、智能预警机制尚未普及，基层治理仍主要依赖人工响应，难以满足日益复杂的诉求和协商共治的需求。
基层治理社会协同机制的创新探索
推进法治化建设，完善群众诉求分类治理与终结机制。基层治理有效运行，先要明确规则边界，提升法治化水平。《信访工作条例》强调“依法分类处理信访事项”，为基层治理提供了制度依据。但在实践中，分类处理仍存在操作性不足、流程不完善等问题。针对这些问题，一些地区探索建立“分类终结+司法确认”机制，将群众诉求划分为日常民生问题、复杂积案和非理性重复诉求三类，分别建立快速办结、联席统筹、依法终结的差异化路径。例如，河北石家庄在信访改革试点中引入该机制，对于依法不予支持或已处理完毕的事项，由法院出具司法确认意见，赋予终结决定法律效力。此举不仅减少了重复上访现象，也增强了治理规则的权威性，从制度上抑制“无理缠访”的反复发生，使有限的基层治理资源更多集中在对合理诉求的回应和治理上。与此同时，基层治理的考核指标也在逐步优化。过去单纯以“上访率”作为评价指标，容易导致基层为追求“数字漂亮”而采取息事宁人、应付了事的做法。部分试点地区将考核指标调整为“依法终结率”“矛盾复发率”等，更加突出问题解决的实效性和合法性。
构建科学评估体系，推动基层诉求治理从“重数量”向“重质量”转变。在基层诉求治理实践中，单一依靠办结数量或响应速度进行考核，容易造成基层“重数量、轻质量”的倾向。近年来，多地探索建立综合效能评估体系，从“群众满意度、问题根治率、跨部门协同效率、矛盾复发率”等维度进行综合考核。例如，山东青岛的“青诉即办”诉求解决平台，将诉求分为民生、发展和执法三类，由诉求人对诉求办理结果进行满意度评价和解决情况评价。对办理结果评价“不满意”“未解决”的，启动二次办理，二次办理结果仍评价“不满意”或者“未解决”的，对承办单位进行履职评估，连续两次评估未通过的，移交纪检监察机关和组织部门依规依纪依法问责，这一机制倒逼基层从根本上提升治理效能。例如，浙江“民情直通车”推动80%以上问题在基层解决，形成“早发现、早研判、早化解”的治理闭环，使基层治理逐步摆脱“数字政绩”倾向。
发挥数字化赋能，提升诉求处理的精细化与智能化。随着互联网和人工智能的发展，数字化手段正在成为基层治理的重要支撑。以“12345”政务热线为例，面对海量数据，北京政务服务热线引入“智能回访机器人”，通过语音识别和语义分析，对办结事项进行自动回访与满意度评估；同时借助地址标准化与数据画像技术，快速锁定问题位置、识别重复投诉，显著提升了响应效率和治理精准度。在浙江，数字政府推动网格化治理模式得到广泛应用。通过大数据平台，将热线、信访、舆情、社区网格信息统一整合，借助人工智能算法提前识别潜在群体性事件，实现风险预警。例如，在舟山，当平台检测到同一小区出现多起电梯维修投诉时，系统会自动推送预警信息至街道，督促物业和社区第一时间解决，防止小问题扩大为群体性事件。数字化治理不仅能提高诉求处理效率，还能推动基层治理前移，提升预防性效果。
激励社会协同共治，拓展群众参与平台。基层治理的实践性和参与性，决定了其必须依赖多方主体协同。近年来，多地积极探索“社区协商议事厅”“居民点单、政府派单”的共治模式。例如，四川成都金牛区推行党建引领下的社区发展治理与社会综合治理双线融合模式，探索线上线下协同治理路径。一些街道依托数字化平台，形成了“群众线上点单—社区平台派单—部门线下处置”的闭环机制，推动居民从“诉求提出者”向“治理参与者”逐步转变。江苏无锡在多个社区设立“社区议事厅”，由居民代表、业委会、物业公司、法律顾问和街道干部共同组成议事小组，围绕停车管理、物业收费、绿地保护等具体问题进行协商决策，有效提升基层治理的透明度和共识度，增强了居民的信任感与参与感。内蒙古鄂尔多斯市创新推出“群众参与治理积分制”，居民可因参与社区议事、环境整治、志愿服务、公共事务监督等行为而获得积分，并可在积分商城兑换生活用品或服务，有效增强了治理中的激励性与持续性[5]。此外，一些地区探索设立“基层法治专员”，聘请退休法官、律师驻点社区，为群众提供法律咨询和调解服务。在福建福州，部分街道依托司法所建立“云端调解室”，构建“事前预防—事中调解—事后回访”的全链条机制，邻里矛盾、物业纠纷的调解成功率显著提升，有效分流了部分信访压力，显著增强群众满意度。
完善基层协同共治的制度体系建设
整合多方渠道，构建统一高效的诉求表达体系。健全群众诉求表达渠道，首先要做到入口统一与规则统一。应以“一个号码、一个平台、一个标准”为目标，推动热线、信访、网格走访、人大代表联络、社会组织接诉等渠道的制度化整合，建立统一身份识别、统一事项编码、统一办理时限与统一反馈口径的“四统一”机制。通过数据中台打通前端受理与后端办理系统，形成前台一口受理、中台智能分流、后台分类办理的运行架构，避免重复受理、循环转办和信息孤岛。对群众而言，任何渠道进入均能获得同等服务体验；对政府而言，各部门依同一标准承接，可实现职责清晰、权责闭环。
在此基础上，完善诉求分级分类与响应梯度。依据紧急性、公共风险、政策明确度与办理难度设定四级响应。极急类即时受理、限时处置；急办类当日分派、限定时效；常规类按职能流转、限期办结；争议类进入协商或法治程序。配套建立跨部门首接负责制结合承诺时限制，明确首接单位兜底责任和超时自动预警、督办与问责链条。为降低群众表达成本，强化就近可达、线上可达、随手可达的便捷入口布局，在社区服务站、便民点设置自助终端和帮办代办岗，同时优化移动端提报流程与无障碍设计，保障老年人、残障群体与新市民的可及性与平等性。
渠道整合还需与数据治理同步推进。围绕个人隐私、敏感信息与办件轨迹，确立最小必要、授权可追、用途限定、定期脱敏的数据治理原则，形成跨部门共享清单和接口标准。对跨域流转的诉求，建立源数据溯源与版本管理，确保事实口径一致；对涉及商业秘密与个人隐私的事项，实行差异化可视范围与访问审计，防止信息过度透明导致二次伤害。
完善协商参与机制，提升群众有序参与的制度化水平。从诉求到共识的关键在于协商的制度供给。应在街道（乡镇）与社区层面建立常态化、多层级的协商体系：基层议事规则明确议题进入门槛、参与资格、主持程序、表决方式与异议处理；协商类型区分公共性事务、邻里性事务与专业性事务，匹配不同的主持人选与专家支持；对涉及重大公共利益的议题，设置二次协商或冷静期复议的程序性安排，防止情绪化决策。
为避免“开会式参与”“表态式参与”，应确立议题来源、证据准备、利益澄清、方案选拔、结果采纳、执行监督、效果评估的全过程协商流程。议题来源既包括群众诉求清单，也包括部门治理难题与第三方研究报告；证据准备侧重事实核验、成本收益与政策边界说明；利益澄清通过利益相关者地图识别直接与间接影响群体；方案选拔强调多方案并列与影响评估；结果采纳以书面纪要形式固化，并明确采纳比例，说明未采纳理由；执行监督由参与各方共同跟踪；效果评估在既定周期进行复盘，必要时触发再协商。
协商参与的质量离不开代表性与包容性。应建立代表性抽样和功能性席位并行机制，一方面，通过随机抽选、轮值制确保对居民群体的广泛代表；另一方面，为青年、老年、租户、残障人士、新业态从业者等群体设置功能席位，确保困难群众与新兴群体的制度性发声。将协商结果采纳率、协商建议转化率、参与覆盖率、困难群众参与占比等指标，纳入基层治理绩效，使协商真正成为公共决策的前置环节与合法性来源。
强化数字治理支撑，打造智能化互动平台。数字平台是协商治理的基础设施。应建设诉求、议事、决策、执行、反馈、评价的一体化平台：前端实现统一身份认证、一次登录全流程办理；中台提供文本语义识别、主题聚类、风险研判、相似案件检索与办理路径推荐；后端连接各业务系统与公共数据资源，支持跨部门协同流转和在线协同审批。平台对每一件诉求生成唯一案件编码，自动记录节点、时效、责任人、证据材料与反馈轨迹，为监督问责与政策复盘提供可计算依据。
为提升治理的前移性与精准性，应在平台侧构建问题发现、趋势研判、风险预警、前置干预的智能引擎。通过对政务热线、网格信息、线上留言、公共服务感知、舆情信息等多源数据的融合，使用时序分析与异常检测，识别“异常上升、空间聚集、情绪高涨、政策敏感”的信号，按预设阈值触发预警，早发现、早协商、早处置。在算法治理方面，建立模型备案、数据来源说明、偏差评估与人工复核机制，防止技术黑箱影响程序正当性。
数字平台亦是公众互动与共同监督的场景。应提供面向公众的议题征集、投票表决、办理进度查询与结果评价功能，对可公开的事项按规则进行展示；同时设置受理回执、阶段反馈、结果公示、满意度回访，允许群众对办理质量进行二次评价并触发复核。对不会使用智能设备的群体，提供线下代办、电话填报与上门帮办，确保数字化不以牺牲服务公平为代价。
完善社会协同机制，拓展多方主体的治理空间。使群众从“诉求者”转变为“共治者”，需要让社会力量“进得来、坐得住、干得好、退得出”。应构建政府主导、社会协同、公众参与、专业支撑的治理共同体。政府负责制定规则、标准，统筹资源；社会组织承担社区动员、议题组织、纠纷调解和公共服务供给；专业机构提供法律、规划、工程、心理、评估等专业支持；社区居民通过议事、监督参与全过程。对社会力量参与应建立清晰的准入标准、信用评估与动态退出机制，并以政府购买服务、项目制合作与绩效拨付为主要资金安排，避免治理断档。
社会协同的有效性依赖清晰的权责分配与协作流程。对于涉及多部门的复杂事项，牵头单位统筹目标与资源，会商阶段明确分工与时限，协同阶段联合办理，验收阶段邀请第三方与公众监督，按结果进行绩效评价与经验沉淀。为降低社会组织与志愿者的安全与伦理风险，应建立配套的培训、保险、保密与冲突界限的制度安排。为增强群众持续参与，应合理设计激励体系，使参与者在公共价值实现、能力提升与社会认可上获得正向回报。
加强制度供给，形成诉求到共治的闭环保障。在法治层面，应完善诉求分级分类、依法终结、复议复核与司法衔接等配套制度，明确“合理诉求与无理诉求”的边界与处理程序，保障权利救济渠道畅通的同时，维护规则刚性。对办理过程中的关键节点明确法律依据与文书样式，形成可追溯、可审计、可复制的标准化流程。
在考核与激励层面，应将“群众参与覆盖率、协商建议采纳率、矛盾复发率、按期办结率、公开透明度、困难群体可及性、数字服务可用性”等质量指标纳入绩效评价，合理设置权重，弱化单一速度与数量导向。将跨部门协同绩效与资源配置、干部选拔、表彰激励挂钩，建立“说了算、定了干、干必成、成必奖”的正向激励链条，对久拖不决、推诿扯皮等情况实行通报与问责。
在监督与反馈层面，应完善多方监督体系。加强党内监督、人大监督、纪检监察、舆论监督与群众监督相互衔接，强化对关键环节与重点领域的过程性监督。建立持续改进机制，定期发布治理年报与数据开放集，接受社会检验。对因政策边界或资源约束暂无法满足的诉求，应提供充分释法说理与替代方案，减少其沉没成本与期待落差。
在能力与资源层面，应系统提升基层队伍的法治素养、社会工作能力、协商沟通技巧与数据应用能力。完善分层分类培训与专业支持网络，推动复合型人才在基层沉淀与成长。健全财政保障与多方筹资机制，明确基本公共服务由财政兜底、协同治理由项目制与社会资金补充，形成稳定可持续的资源结构，建立起群众能表达、问题能进入、意见能协商、决定能执行、过程能监督、成效能评估的良性机制，使基层治理在规则化、数字化与协同化中实现质量跃升。
综上所述，基层作为国家治理的最前沿，既直面群众最直接的利益诉求，又肩负着矛盾化解与社会动员的重要责任。实践表明，唯有持续推动法治化建设，完善诉求分类终结和考核机制；强化数字化赋能，提升响应效率与风险预警能力；构建多方协商与社会协同机制，拓展公众有序参与渠道，才能切实推进基层治理从“单向表达”向“共治参与”的转型。换言之，基层治理的现代化不仅是“政府善治”的体现，更是“公众共治”的过程。从诉求到共治的转变，实质上是通过制度创新、技术支撑与社会动员，将群众从“被动对象”转变为“积极主体”，从而实现治理体系的良性循环与可持续发展。基层治理需要在制度、技术与社会动员三个层面同步发力，才能真正建立起基层共治的基础。既要通过制度设计不断完善规则，确保治理的规范性与权威性；又要借助数字化手段提升治理的预见性和精准度；还要依靠社会协同拓展参与的广度和深度。
基层治理从群众单向的诉求表达到共建共治共享机制的创新完善，不仅为解决群众个案矛盾提供政策工具，更为推进国家治理现代化提供路径参考。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，基层治理应当更加注重制度供给、技术赋能和社会协同，通过多方主体的互动与合作，形成具有韧性、包容性和前瞻性的基层治理体系，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁提供有力保障。
【本文作者为清华大学社会学系教授、社会治理与发展研究院院长；本文系国家社科基金重大项目“技术创新哲学与中国自主创新的实践逻辑研究”（项目编号：19ZDA040）；鄂尔多斯国家智能社会治理实验综合基地课题和场景研究项目（项目编号：20242001579）阶段性研究】
注释略
责编：谷 漩／美编：石 玉