【摘要】“科学统筹有效市场和有为政府”，是习近平经济思想的重要体现，是新时代高质量发展实践的重要遵循，也是中国特色社会主义市场经济理论的重要内容。着眼“十五五”科学谋划，我们应统筹好“有效市场”与“有为政府”的关系，形成既“放得活”又“管得住”的良好局面。理论层面，应充分认识“市场”与“政府”互补共生的作用关系和有效边界；实践层面，应在科技创新和产业创新深度融合、加快发展新质生产力的过程中、建设现代化产业体系与保障产业安全的协同中、培育新动能和更新旧动能的转型中、建设全国统一大市场进程中，深入寻求统筹发挥市场与政府作用的有效路径。
【关键词】“有效市场” “有为政府” 统筹与协同 【中图分类号】F062.9 【文献标识码】A
2025年，国民经济和社会发展第十四个五年规划即将收官。“十四五”以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济社会发展取得新的开创性进展、突破性变革、历史性成就。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握发展形势新变化新要求，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。科学谋划“十五五”时期经济社会发展，需要基于三大视角深入把握“有效市场”与“有为政府”有机结合、科学引领市场与政府协同发力，奋力推动经济社会高质量发展。
历史证明，“无形之手”与“有形之手”协同发力，方能使规划效能最大化。“十五五”时期需延续这一制度优势，精确定位政府与市场协同发力点。统筹用好“看不见的手”和“看得见的手”，是我国改革进程中的一个关键命题，更是经济体制改革的核心问题。从促进多种所有制经济共同发展，到纵深推进行政审批制度改革；从完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，到加快建设全国统一大市场……改革步步深入，堵点层层打通，市场环境更加公平、更有活力，有效激发全社会内生动力和创新活力。习近平总书记强调经济工作必须统筹好几对重要关系，其中一对是“必须统筹好有效市场和有为政府的关系”：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好。”①深刻阐明科学统筹“有效市场”和“有为政府”，需要强化系统观念，防止错位缺位，形成高效协同配置资源的合力。“科学统筹有效市场和有为政府”，是习近平经济思想的重要体现，也是新时代高质量发展实践的重要遵循。
“有为政府”促进市场有效发挥作用的实践准则
中国对政府和市场关系的创新性回答，是中国为解答世界性难题作出的理论贡献，也为其他发展中国家推进现代化提供了新的选择和借鉴。作为中国特色社会主义市场经济理论的组成部分，科学统筹“有效市场”与“有为政府”，既包含现代经济运行系统中“市场”与“政府”的互补共生与有效作用边界、“市场”与“政府”的有效协同机制，又包括“市场”与“政府”作用的动态平衡、“政府”在“市场失灵”条件下的启用机制等理论命题。衡量“有为政府”的准则，应当包括以下几点。
系统效能优化准则。政府行为的有效性，源于对整个经济系统效能优化的追求，而不是政府部门或国有资产的局部利益最大化。政府的“有为”应聚焦于消除市场分割、打破行政垄断，推动经济资源包括自然资源、生产要素、商品服务等自由流动，而非直接干预微观活动。“有为政府的作用不是要弱化或取代市场，而是通过财政政策、货币政策和产业政策等手段，有效弥补市场的不足，及时识别和纠正市场失灵。”②也就是说，“市场”主导微观效率，“政府”保障宏观系统效能。
增进市场效率准则。“政府”可通过加强法治建设与体制机制创新，提供系统性制度供给，以破除经济资源流动的障碍，有效降低各类交易成本，通过逆周期调节熨平经济波动，以及通过系统监测防范系统风险的形成、累积与扩散，因此其政策工具应具有“非侵入性”。例如，通过建设法治化营商环境，最大限度消除制度性摩擦，而非直接配置资源。这一准则的逻辑在于：政府难以掌控众多微观经济主体的动态信息，但能够以法治规则，引导各个经济主体通过市场自发秩序调整其行为。
动态适配差异化准则。“政府”制定产业支持政策，应基于经济主体共识，以及基于区域发展禀赋和发展梯度的差异性，制定区域差异化发展政策。产业发展方向应由经济主体试错与市场选择内生决定，但政府可通过公共品供给、风险分担机制等方式产生积极影响。区域禀赋差异导致要素回报率不同，均质化政策（“一刀切”政策）将引发资源错配。差异化政策可通过“激励相容”释放地方发展潜力，但应以避免人为扭曲而引致资源错配为前提。
政策可预期和一致性准则。“政府”需明确政策目标与经济主体作用的协同关系，确保经济政策的长期稳定性与调整透明度，通过法治化手段固化核心政策框架（如产权保护、市场准入），增强经济主体信心。跨部门政策应形成协同机制，整合财政、货币、产业等政策工具，避免部门间政策目标冲突。通过“宏观政策取向一致性评估”机制，将非经济性政策（如环保、安全政策）纳入协同框架。政策协同发力是优化经济环境的关键。政策可预期性能够稳定经济主体心理预期，引导其减少非理性决策（如过度风险规避），并通过降低不确定性来减少制度性交易成本，避免政策目标碎片化影响整体经济治理效能，遵循“整体最优而非局部最优”的系统优化逻辑。
规制适度与市场友好准则。规制应遵循“法无禁止即可为”的创新包容性，对新业态、新技术采取“包容审慎”监管，减少非必要限制性措施。应避免过度监管，减少不当监管对经济主体的额外负担，有效降低合规成本。明确划定监管边界，使非必要制度成本最小化，避免僵化规则阻碍市场动态调整。
统筹发挥“有效市场”与“有为政府”作用，可将“有为政府”实践准则，运用于科技创新和产业创新深度融合、加快发展新质生产力的过程中、建设现代化产业体系与保障产业安全的协同中、培育新动能和更新旧动能的转型中，以及建设全国统一大市场进程中，从而探寻更加有效的实施路径。
“有效市场”与“有为政府”在创新领域的协同
科学统筹“有效市场”与“有为政府”的关系，重点在于形成既“放得活”又“管得住”的动态平衡。“十五五”时期，无论是应对外部环境的新变化新挑战，还是顺应加快发展新质生产力的时代要求，以科技创新引领产业创新都显得尤为迫切。为此，需要在创新治理中构建动态平衡的框架，实现“有效市场”与“有为政府”的有机结合。在推动科技创新和产业创新深度融合、加快发展新质生产力的过程中，统筹好“有效市场”和“有为政府”，通过两者在创新领域的协同，重构传统生产函数并实现其市场价值。“有为政府”的作用主要体现在：政府以“整体系统优化”为目标，在基础研究、共性技术开发等市场失灵领域主动补位，同时避免干预微观技术路线选择；通过法治化制度，减少创新要素流动壁垒，如数据确权、知识产权质押融资，激活市场自组织的创新生态；创新支持政策、产业支持政策，需随技术成熟度动态调整干预强度。
“有效市场”与“有为政府”在创新领域的协同机制，可分阶段来把握。“有为政府”体现为：在技术萌芽期的“活力激发者”、在产业转化期的“风险共担者”、在产业范式变革期的“规则完善者”。“有效市场”则展现出，从一般性的“要素配置效率提升”功能转向“创新策源能力培育”功能。
在基础研究推进阶段，以政府主导为主。在基础研究领域，政府部门是核心科研设施的主要供给方。科研机构与企业等经济主体通过协同合作机制，共同高效利用这些资源，以提升整体创新效率。例如，建立“国家战略科技力量协同网络”，整合大科学装置、高校实验室资源，建立“基础研究特区”。政府承担较大比例的基础研究设备运营维护成本，而结合经济主体的科研机构按需购买服务。在制度执行方面，推行“逆向税收激励”机制。例如，经济主体的基础研发投入可按较高比例加计扣除，激励经济主体提高研发强度。
在创新技术转化阶段，应建立政府与企业协同治理机制（政企共治）。具体到资源配置层面，政府需采取适度补贴政策降低市场风险，同时构建科学的风险共担与利益分配机制，确保各方权责对等、激励相容。例如，创建“中试产业特区”，政府提供首台（套）设备购置补贴，经济主体产业化成功后按销售额一定比例返还补贴资金，以共担风险共享收益方式有效孵化新技术产业。再如，设立国家级“创新宽容基金”，对符合国家战略方向但因市场风险导致商业失败的项目，按比例补偿其研发投入成本，从而提升经济主体的长期研发积极性。在制度方面，推行技术转化激励机制。例如，实行“技术经理人合伙人”制度，科技成果作价入股时，技术经理人可持有一定比例期权并参与决策，通过激励机制提升成果转化率。
在产业扩散阶段，应充分发挥市场的主导作用。例如，设定政策退坡及退出阈值，明确某技术市场占有率达到一定份额后，所有支持政策退出，政府部门转向规则完善及有效监管。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称为《决定》）中提出：“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。”③对于战略性新兴产业的发展，“有为政府”可采取“梯度支持与退出机制”的动态协同实施路径。例如，设立“风险共担—收益共享”机制的产业引导基金，政府通过国有资本参与早期投资，降低社会资本进入门槛，社会资本优先享受收益。待技术成熟后逐步退出，交由市场主导，项目成功后国有资本溢价退出反哺新项目。根据技术成熟度动态适配政策，例如，“0—1”阶段，全额补贴基础研究；“1—10”阶段，采取“税收优惠+政府采购支持”政策；“10—N”阶段，则对头部企业进行合规监管，防止其垄断行为对市场作用的滥用。
在建设现代化产业体系与保障产业安全协同中，统筹发挥市场与政府作用
在推动现代化产业体系建设与保障产业安全的过程中，如何科学统筹“有效市场”和“有为政府”？这要求市场效率活力、国家经济安全及战略形成动态均衡，塑造“有效市场”与“有为政府”共生治理的协同模式，在关键领域构建“政府引导—市场主导—链式协同”的体系，在制度层面，如竞争政策、安全审查等，实现“统一规则—弹性监管—动态适配”的治理结构，既要避免“绝对安全”导致的效率损失，又要防范“效率至上”潜在的系统性风险。“有效市场”体现在：通过产业链的竞争合作关系，形成完备的产业体系和高效率的产业关联路径，优化资源的流动与配置。“有为政府”体现在：通过制度设计，筑牢安全底线、弥补市场失灵。政府应以提升整体经济系统效能（效率与安全的协同组合）为目标，在基础技术研发、产业链韧性建设等市场失灵领域主动作为，发挥政府在风险缓冲中的不可替代性作用。
以全产业链的效率与韧性为核心，规避短期利益和局部利益主导，着力构建“市场主导+政府护航”的产业链协同机制。现代化产业体系的完善与发展，关键在于依靠市场力量驱动全产业链不断的技术迭代，即产业的“预期收益”和“早期收获”驱动企业稳定的研发投入，与政府保障基础支撑如共性技术平台的双重作用。政府资源，应聚焦于提升产业长期竞争力的基础领域，如基础材料、核心装备研发、关键环节技术攻关等，补足经济主体的投入不足。在制度层面，可形成“揭榜挂帅”等激励攻关机制，政府牵头关联企业建立“产业安全图谱”，发布涉及产业安全和长期竞争力的核心技术攻关清单，科研机构联合经济主体竞标研发，按成果兑付“激励”（资金或其他优惠）。
建立动态适配的产业支持政策，根据产业技术迭代与产业安全风险的动态变化，形成“产业安全阈值触发”弹性干预机制。政府部门与产业链相关企业联盟，共同搭建产业链安全监测和预警平台，实时监测产业链供应链断裂风险，动态评估地缘政治、自然灾害等产业安全风险，实时模拟“断供”影响并生成替代方案。科学构建产业链关键节点风险评判指标体系，精准识别如核心原材料、关键设备等领域的进口依赖风险，并以此为基础，建立能够自动触发备份产能建设的政策扶持机制。
政府与市场应协同实现全产业链“效率—冗余”平衡，通过市场化机制提高“冗余”的效率。“冗余”即备份体系，是抵御风险的必要成本，政府部门可牵头产业链关联企业，通过战略储备与备份体系提升产业抗风险能力，市场通过竞争优化其效率。例如，政府通过推行“区域产业链备份”、培育地理分散的次级集群及建立战略资源储备等方式，进行多样化布局，以防范产业链断链风险；而供应链的效率提升，则主要依靠市场竞争来实现。
在关系到国计民生的绝对重要产业领域，政府部门保留特殊管理权限，对重大决策拥有否决权和最终决定权。日常业务则交由市场化企业，按照市场准则经营。
在培育新动能和更新旧动能转型中，充分发挥“有效市场”与“有为政府”协同作用
习近平总书记指出：“必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。善于通过盘活存量来带动增量，统筹做优增量和盘活存量、管好资产和调整负债，拓展新的发展空间。”④在新旧动能转换中，如何科学统筹“有效市场”和“有为政府”？这要求我们通过市场机制激发创新活力与更新动力，“政府”通过制度协同经济主体平衡新旧动能转型风险，共同推动经济结构的动态优化。“有效市场”体现在：通过价格信号引导增量资源向高生产率领域如新技术、新产业流动，通过破产清算、并购重组等机制实现存量资源如传统产业、低效资产的转型或退出。“有为政府”体现为，在增量领域提供基础科研支持与制度创新，在存量领域通过产权改革降低交易成本、完善保障制度以缓解转型摩擦，通过制度创新激活闲置资产，避免“僵尸企业”对市场信号的扭曲。在这一过程中，市场与政府的功能分别是：“市场主导效率”，即新动能培育依赖市场对技术路线和商业模式的筛选机制，旧动能更新需借助价格信号的倒逼机制，淘汰低效过剩产能；“政府缓冲风险”，即政府需通过制度供给降低转型摩擦成本，化解旧动能退出引发的失业、债务等系统性风险；产业政策“动态适配”，新兴产业侧重“非对称支持”，传统产业聚焦“有序退出和有序转型的引导”。
通过“通用性”基础设施赋能新旧产能更替。政府提供兼容新旧产能的跨技术代际的公共基础设施，既有助于促进新产能的发展壮大，又有助于旧产能的转型升级。例如，建设算力网络、特高压输电等数字与绿色能源基础设施，能够为全产业升级提供强大支撑。这些通用技术平台不仅直接降低了新旧动能转换的成本，其显著的跨行业外溢效应还能加速技术扩散，从而全面赋能产业转型升级。
经济系统应通过多样性（新旧动能并存、多技术路线并存）与模块化（区域分工），提升新旧产能更替过程中的抗冲击能力。政府部门与经济主体，应协同推进新旧产能时序上渐进式更替（旧动能退出与新动能成长预留缓冲期）、区域间梯度式转型（区域专业化分工形成“功能模块”，模块间通过产业协作协议和标准化接口，实现松散耦合）、技术层面多技术路线并存（维护不同产业间的技术互补性）。避免“一刀切”同步更替、区域结构同质化转型、单一技术路线依赖，引发系统性危机和社会风险。
新旧动能转换需平衡经济效率与社会公平，避免社会成本外部化。通过制度创新，政府与市场协同降低新旧产能更替过程中的社会成本，即在新产能培育中嵌入社会包容行为，如推动失业人员职业技能升级培训；在产能更新升级中激活传统禀赋，如传统矿区的文旅开发转型，推动传统产业区域从“基础禀赋依赖”向“创新创业驱动”转型。例如，在资源枯竭城市设立“转型特区”，有助于下岗职工再就业的创业企业可享较长年限的相关税费豁免，吸纳一定规模就业的更新企业，在获得税费豁免的同时，还可获得一定比例的补贴。
在建设全国统一大市场进程中，“有为政府”改善“有效市场”作用的有效路径
习近平总书记指出：“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。”⑤在建设全国统一大市场进程中，如何科学统筹“有效市场”和“有为政府”？建设全国统一大市场的深层逻辑是重构市场、政府与区域（或行业、企业性质）之间的良性互动关系，以整体经济系统循环效率为目标，打破行政壁垒与制度性交易成本，突破局域“范围经济”的路径依赖，消除地域等歧视，实现规则平等、权利平等、机会平等，激发市场自组织的资源配置效率。通过资源、商品服务以及要素（土地、劳动力、资本、技术、数据等）的自由流动，最大可能地释放超大规模市场的规模经济效应与范围经济效应潜能。破除影响市场规模有效扩大的障碍，最大限度地削减不同区域间、行业间非市场因素的流通障碍与交易成本，通过全国范围内的资源优化配置，最大化地提高各层级主体的效率水平；通过全国范围内的资源、要素、商品自由流通，“倒逼”各经济主体进行创新和转型升级，并促使经济主体之间形成良性的竞争合作关系，最大限度地避免因内卷式竞争而造成整体效率和整体利益的损失。同时，建设全国统一大市场进程中政府与市场的协同关系，还需要注重以下几个方面。
合理划分“有效市场”与“有为政府”的作用边界。政府部门为“全国统一大市场”中的经济主体提供最大可能的、机会均等的发展空间，最大限度地消除各类要素扩张的制约因素，而不是直接参与要素配置。政府部门最大限度地降低“全国统一大市场”中的经济主体，在各个区域、各个领域、各个环节经济活动中承受的交易成本和差异化待遇。切实落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》《有效降低全社会物流成本行动方案》等政策。
政府部门为“全国统一大市场”构建各类要素交易平台，打造全国统一的要素市场，避免各区域、各领域、各主体之间各自为政、互设障碍。《决定》提出“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”“培育全国一体化技术和数据市场”等要求，旨在“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。针对不同要素特性，需要从不同方向切入。对于土地要素而言，“有为政府”需通过设计合理的制度机制，使得各类土地的权益人（所有者或使用者）获得同等水平的收益。例如，《决定》中提出的“加快健全种粮农民收益保障机制”“健全生态产品价值实现机制”。对于劳动力要素而言，切实落实《决定》提出的“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度”。对于数据要素而言，合理对数据“确权”，以确定数据要素的权益人，以利于数据要素市场规模的扩大、利于数据要素的市场交易、利于最大限度地发挥数据要素对经济增长的驱动作用。
有效平衡区域间的发展利益。“‘有为政府’为实现整体经济发展最大效能而统筹用好政府资源，而不是追求政府资源的直接收益。”⑥针对不同地区发展水平不同的现实状况，“有差别的区域发展政策”与“全国统一大市场”之间如何权衡？政府部门可根据不平衡发展特征协调区域利益关系，采取类似于收入分配领域的初次分配、二次分配、三次分配的思路。在区域间的发展利益权衡过程中，应以要素和资源的效率配置为主要考量，但在这一过程中，应将以往未充分考量的特殊要素纳入到“市场”中。例如，经济欠发达地区承担的生态维护、耕地维护、劳动力育成等。此外，还可以通过财政支持政策等方式，进行国家层面的区域利益协调，或通过横向转移支付或补偿机制等方式，进行区域与区域之间的利益协调。切实落实《决定》中提出的“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”“健全横向生态保护补偿机制”等政策。
【注释】
①习近平：《正确发挥市场作用和政府作用 推动经济社会持续健康发展》，《人民日报》，2014年5月28日。
②李晓嘉：《推动有效市场和有为政府更好结合》，《人民论坛·学术前沿》，2024年第23期。
③《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，北京：人民出版社，2024年。
④《经济工作必须统筹好几对重要关系》，《人民日报》，2025年3月1日。
⑤《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议强调 加快建设全国统一大市场提高政府监管效能 深入推进世界一流大学和一流学科建设》，《人民日报》，2021年12月18日。
⑥钟茂初：《“有为政府”在市场经济发展中的作用机理》，《人民论坛》，2021年第24期。
责编/贾娜 美编/李祥峰
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