摘 要:农业现代化的难点在山区农业，防止规模性返贫的关键在山区农村，过渡期结束后健全常态化帮扶机制重点在山区农民。随着新质生产力加快应用、特色农产品品牌价值释放、农文旅融合发展、集体经济组织改革与生态补偿等政策机制优化，山区资源优势正逐步转化为农民持续增收的现实保障。构建以山区为精准靶向的农民增收政策体系，需围绕山地特征健全调查识别、动态预警、差异化增收、要素保障四大政策机制。通过制度设计、资源统筹与机制创新，强化山区资源优势转化能力，夯实农民增收的系统支撑与长效保障。
关键词:山区农民 持续增收 政策设计 贫困治理
【中图分类号】F323 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“拓宽农民增收渠道，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决守住不发生规模性返贫致贫底线。”[1]农业现代化的难点在山区农业，防止规模性返贫的关键底线在山区农村，过渡期结束后健全常态化帮扶机制重点在山区农民。山区面临资源禀赋弱、产业链条短、基础设施薄、抗风险能力差等现实问题，农民收入增长基础不牢、路径有限，仍存在返贫风险。在此背景下，需聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点区域、关键群体与薄弱环节，精准画像、靶向识别、分类施策、统筹增效切实建立健全山区防止规模性返贫与农民增收政策体系。
防止规模性返贫的重点难点在山区
作为脱贫攻坚的主战场和乡村全面振兴的薄弱环节，山区在空间分布、人口结构与发展基础上具有特殊性，必须作为完善政策体系的考量重点。
“山区”指以山地为主的综合性地域空间，包含山地本身及其间的谷地、盆地、阶地、台地等可供人类生产生活的活动场域。据中国科学院山地所资料，2019年，山区行政县占全国50%；山区户籍居民占全国21%，GDP占全国的26%。国务院划定的14个原集中连片特困地区中有10个是山区，原国家级贫困县70%以上分布在地面平均坡度超过10°的地区[2]。在完成脱贫任务后，山区整体收入水平依然低于平原地区，农民收入增长可持续性、抗风险能力偏弱。随着脱贫攻坚战取得全面胜利、乡村全面振兴深入推进，防止规模性返贫的战略重心更加聚焦于山区。
我国农业政策的演进历程受到国家战略转型的驱动，注重保障国家粮食安全和支撑工业化发展，以粮食增产、农民增收为目标。现阶段，农民增收政策已从脱贫攻坚时期的“特惠型”，逐步升级为“普惠+特惠”并行，包括筑牢基本收入底线的保障性政策，以产业发展、乡村就业、资产收益项目为中心的市场型政策，促进资产性和经营性收入增长，强化人力资本和社会资本积累的赋能型政策。山区作为生态屏障、民族聚居地和脱贫重点区域的复合性角色，政策设计上，应重点考量地形差异对农业生产成本、经营模式和发展路径影响深刻，以及山区农业对农民增收、区域发展乃至生态保护等多重功能作用。已有政策在山区实施过程中出现一定的适配性不强、统筹性不足、操作性偏弱等问题，对多样化收入结构的支持尚且不足，对山区特色产业发展和链条构建的制度供给略有滞后。当前正是由“普惠—特惠”走向“靶向—长效”的关键窗口期，迫切需要科学设计以山区为单元的政策体系。
山区农民持续增收的结构性影响因素
相较于平原地区，山区在要素禀赋、产业基础与社会资源等方面，存在一定的结构性劣势，农民收入增长面临更为复杂和深层的影响因素。
就业承载不足影响工资性收入。一是山区城镇化进程较缓慢，存在“外流常态化、本地就业缺位”现象。山区受制于地形破碎、交通不畅，基础设施建设成本较高、推进较慢，城镇化水平普遍低于全国平均，对农村劳动力的吸纳能力偏低。二是山区县域第二、第三产业比重偏低，产业链条较短、企业分布零散，就业岗位数量有限，岗位类型也集中在低附加值领域。三是用工需求碎片化，就业岗位稳定性相对较差。企业多以临时、季节性岗位为主，缺乏长期稳定用工机制。在缺乏大中型骨干企业的情况下，农村劳动力即使留在本地，也往往难以获得稳定的工作岗位和持续的工资性收入。
产业发展瓶颈影响经营性收入。一是自然资源配置较分散，导致农业生产的边际收益偏低。坡地农业受限于土层薄、水源不稳、易受灾害影响，农产品产量波动性强、商品率低，难以稳定形成持续的市场供应能力。二是农业产业结构单一，缺乏链条嵌合和空间支撑。有的山区县域农业长期依赖初级种植业，原料收购、加工、销售环节往往由外地企业主导，当地农民难以分享加工与品牌环节的溢价空间。三是市场获取渠道狭窄，交易不对称削弱农民收益能力。受地形、交通与信息条件限制，山区农产品依赖中间商收购，缺乏与终端市场的直接连接机制。
资源变现困难影响财产性收入。一是资源确权不清、规则不完善，存在“有而不活”“存而难用”现象。山区地权有历史遗留问题，林地、宅基地等资源确权率偏低，农户对其拥有资产的权属边界不明确。缺乏稳定的制度支撑和交易规则，致使大量资源无法通过抵押、租赁、入股等形式合法转入市场。二是资源运营组织薄弱，难以形成有效的转化机制。山区集体经济组织存在人才缺乏、统筹能力不足等问题，难以实现对林地、生态资源、乡村建设用地等资产的集中整合与市场化运营。三是社会资本进入门槛高、意愿弱，外部开发带动能力不足。山区资源开发周期长、运营成本高、基础设施投入大，加之市场预期不稳定、退出机制不明晰，导致社会资本持观望态度。
集体经济薄弱影响转移性收入。一是村级集体经济组织自身统筹服务能力不足，财政性资源沉淀在“纸面”和“账户”。有的山区村级集体经济缺乏自主造血能力和专业化经营管理队伍，难以对上承接资金、对下形成组织力。二是生态补偿资金分配机制刚性较强、激励较弱，政策效应未能充分释放。山区承担大量生态保护功能，但现行生态补偿标准多以“面积定额+单一来源”为主，还难以体现不同地区生态价值与管护投入成本的差异。三是集体经济与产业政策脱节，难以形成“输血转造血”的长效机制。产业帮扶项目缺乏与本地生态、文旅、农特产业深度结合，导致项目后续无法持续运营，收益无法覆盖成本，形成“建成即闲置”或“运营即亏损”的困境。
自然灾害影响收入稳定性。一是山区灾害种类多、频率高，农业生产面临持续扰动。山地地貌复杂，生态系统脆弱，易遭受干旱、洪涝、滑坡、泥石流等复合性自然灾害，坡度陡、土壤保水性差的山地地区单位面积灾损率显著高于平原地区。二是防灾基础设施略显滞后，抗风险能力脆弱。有的山区地区仍存在灌溉设施缺位、道路通行不畅、通讯信号覆盖薄弱的现实问题，造成灾前预警不及时、灾中响应不到位、灾后修复周期长。三是保险覆盖率低、应急机制不完善，灾后恢复缺乏保障。当前政策性农业保险在山区地区覆盖品类单一，灾后多依赖临时性政府补助。应急物资调配滞后、村级灾后自救力量薄弱，导致“灾后收入断崖式下滑—偿债能力不足—再度返贫”的风险链条发生。
山区农民持续增收的有利条件与潜力空间
随着新质生产力加快赋能[3]、“大食物观”驱动产业结构升级、集体经济加速改革等，山区在产业拓展、资源转化与机制创新方面，蕴藏着巨大的增收潜力。
新质生产力驱动山区农业效能提升。随着新质生产力加快向农业场景渗透，山区农业逐步迎来由“不可机械化”向“智能作业化”转型的技术窗口期。例如，据农业农村部最新统计，截至2024年底，全国农业无人机保有量已突破20万架，年作业面积高达18亿亩次。无人机的作业效率是传统人工的数倍，同时用水量减少。山区农业低空技术在作业替代、成本压降、产量提升与市场对接等方面所展现出的系统性协同效应，已成为山地农业培育新质生产力的重要突破口。随着低空经济纳入国家战略性新兴产业体系，其有望成为驱动农民持续稳定增收的关键增量空间。
大食物观激发山区多样化产业体系发展空间。在大食物观引领下，农产品消费需求日益呈现多样化、营养化与绿色化趋势。这一趋势为山区依托自然禀赋，发展多样化食物供给、培育特色产业体系、拓展农民增收空间提供关键契机。山区可凭借独特气候条件，发展具有鲜明地域标识和绿色品质的“新土特产”。随着消费者对“原产地直供”“地理身份可溯源”等需求日益增强，生态附加值高、标准化程度强、文化属性明显的产品，表现出强劲竞争力。以四川凉山州盐源县为例，当地通过发展高山苹果“盐源红”区域品牌，建设智能选果线、引入多级冷藏仓储，推动苹果从散户自销转向全链条集采出口。2024年盐源苹果综合产值达33亿元，带动1.9万户农户户均增收9.6万元，其中，带动0.15万户脱贫户户均增收2.3万元[4]。
农文旅融合激活生态资源价值转化。山区不仅蕴藏着丰富的特色农产品资源，更拥有独特的自然景观、文化遗产与乡土风貌，为推动农业与文化、旅游等产业深度融合，构建多样化价值体系，提供天然禀赋。以江西婺源篁岭村为例，该村地处海拔1260米的石耳山中，曾因地质灾害频发、生产生活条件恶劣，一度陷入“空心化”危机。随着农文旅融合开发的推进，篁岭景区以“梯田—古村—农俗—民宿”为主线构建综合旅游体系，通过对传统农业资源与文化景观的价值重构，2024全年游客数量突破310万人，村民人均年收入由开发前的3500元跃升至6万元[5]。随着数字乡村建设与县域公共服务能力提升，农文旅融合有望在山区形成更加稳定的资源转化机制。
集体经济组织改革激发山区增收机制潜力。集体经济组织改革，不仅使山区基层经济组织的资源整合与经营能力进一步增强，也在制度上搭建起山区资源价值实现与农民持续增收之间的桥梁。《中华人民共和国农村集体经济组织法》2025年5月1日正式实施，确立农村集体经济组织的法人资格与经营主体地位，推动集体资产权属明晰与运营规范，为林地、宅基地使用权、闲置资产等资源的合规流转与市场化利用，为山区资源有序入市、集体资产高效运营与农民收入多样化，提供制度性保障。随着配套政策的落地与治理机制的完善，集体经济有望成为山区突破资源碎片化、政策碎片化与主体分散化制约的关键力量。
政策机制优化夯实山区增收系统保障能力。随着生态文明建设深入推进与防灾减灾体系加快健全，山区农民增收的系统性保障机制正在逐步形成[6]。一方面，生态补偿机制从单一财政补贴向生态产品价值实现机制拓展。在碳汇交易、水权转让、生态产品交易等新制度场景中，山区农民作为生态保护主体的“身份”正在转化为可获得稳定收益的“产权主体”。另一方面，灾害预警与减损体系迭代升级显著增强山区农业的抗风险能力。气象、遥感、保险等跨部门协同机制趋于成熟，使得山区农业不再完全靠天吃饭，为山区农民持续稳定增收提供坚实制度支撑。
构建以山区为靶向的农民增收政策体系
构建以山区为靶向的防止规模性返贫与农民增收政策体系，关键在于以精准画像奠定基础，以靶向识别提升响应，以分类施策增强实效，以统筹增效夯实支撑，推动各类资源、政策和力量，高效集聚于重点区域、关键群体和薄弱环节。
精准画像，构建以山地特征为导向的多维调查识别政策体系。系统开展山地农民基础状况调查。聚焦劳动力年龄结构、文化水平、技能结构、收入构成、经营模式等关键变量，分类识别不同类型农户的增收能力与返贫风险。从全国城镇化建设扎实推进的大背景出发，评估山区剩余农村人口的趋势变化。精准普查山地农业资源基础状况。开展面向坝地、梯地、坡地、撂荒地分级分类的耕地资源实地普查，重点明确各类耕地的灌溉能力、利用强度、种植稳定性与生态功能，摸清非耕资源的潜在价值与开发边界，为山地农业发展提供依据。全面摸清山地特色产业发展基础。系统梳理现有特色产业的品类分布、链条结构、市场链接能力与组织化程度，评估其带动农民增收的实际效果与潜力空间。
靶向识别，构建面向山区特性的动态评估与预警政策体系。健全反映山区特征的常态化评估制度。将山区与非山区差异化对待，设立具有地域特征的指标体系、评价维度和评估周期。推动将山地县、边远乡镇等区域单列评估口径，作为乡村振兴战略成效评估的重要组成部分。构建山区多源信息的预警识别制度。以生态环境、灾害频发性、收入波动性为切入点，提升对异常信号的识别能力。特别是在干旱、高温、山体滑坡等易发区域，构建面向小区域、短周期、实况化的预警响应体系。建立面向山区的差异分级响应与统筹调度机制。根据农户脆弱程度、生态区段特征、风险类型和政策资源可达性，设定多层级响应标准、重点监测和快速响应名单。将山地评估结果与财政投向、项目配置、干部力量统筹，形成评估识别、资源匹配、政策落地的联动闭环。
分类施策，构建聚焦山区农民的差异化多样增收政策体系。构建适应山地特点的就业增收政策体系。聚焦岗位开发，强化财政性岗位向山地倾斜支持；聚焦能力提升，建立覆盖山地村镇的订单式培训与小规模、分散化技能服务体系，推动以训稳岗、以训促用；聚焦就业保障，探索开发灵活用工平台与“项目式就业”支持政策。构建聚焦山地资源优势的多样化经营增收政策体系。围绕生态适宜性，支持发展具有地理标志价值和生态适配性的特色产业。统筹生产、加工与流通环节，构建产地型服务体系和适应山地交通条件的流通网络。构建支持山区资源转化的财产性收入增收政策体系。健全产权制度体系，完善确权登记、资产评估和权益保护机制。强化资源运营能力建设，支持发展集体经济组织和专业化平台公司。创新投融资机制，吸引多方资本参与山区资源价值实现。完善面向山区集体经济支撑的转移性收入政策体系。强化山区集体经济组织的运营与承接能力，提升财政性资源落地后的组织化转化效率。健全生态补偿政策的价值识别与激励机制，推动差异化补偿标准制定与多种资金来源拓展。
统筹增效，构建契合山区经济特征的要素保障政策体系。探索契合山区发展的城乡融合格局，提升要素集聚能力。加快更新中心场镇，建设田园场镇，把乡镇建设成为乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。推动以县为基本单元统筹产业发展、人口承载与服务供给，增强县城和场镇对农村人口的集聚吸纳能力。健全适配山区特性的要素供给机制，提升要素配置效率。构建适应山区地形破碎、开发成本高、生态约束强的差异化要素配置机制，推动资金投向更聚焦、土地政策更灵活、数字基础设施更完善。加快推进面向山区要素保障的制度改革，激发山区要素内生潜力。构建以差异化标准引导财政资金分配的制度框架，推动基础设施、农业建设、生态补偿等政策体系精准匹配山地成本特征。强化要素统筹与项目集成的制度支撑，建立跨层级、多部门协同机制，提升山区要素系统性配置效率与内生增长动能。
【本文作者为西南财经大学中国西部经济研究院副院长、研究员】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉