摘 要:2020年脱贫攻坚战取得胜利后，我国设置五年过渡期，以巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴实现有效衔接。在过渡期收官的关键节点，亟需构建一套立足国情、兼顾区域差异、逻辑严谨的分层评估机制，既对五年衔接工作进行系统总结，也为未来战略接续提供循证依据。评估体系遵循“底线优先—支撑为要—机制保障—长远赋能—主体激活”的递进逻辑，聚焦防止返贫动态监测与帮扶，衡量监测精准性、帮扶有效性及配套工作的系统性；关注产业可持续发展与脱贫群众增收，测度产业效能与收入质量；检验责任落实与政策衔接，核查责任链条完整性与政策延续创新度；评估公共服务与基础设施提升，考察“三保障一安全”巩固程度与设施升级水平；测度乡村治理效能与群众参与深度，以保障衔接成效的内生可持续性。
关键词:脱贫过渡期 工作衔接成效 分层评估机制 乡村全面振兴
【中图分类号】F323 【文献标识码】A
在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”“区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！”[1]脱贫攻坚战的全面胜利标志着绝对贫困的消除，但脱贫地区仍面临返贫风险高、产业基础弱、治理能力不足等结构性约束[2]。因此，我国设置为期五年的过渡期，中心任务是推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。五年过渡期不仅承继“防返贫”的底线目标，也承载着“促振兴”的发展使命，亟需一套兼顾结果、过程、机制的多维评估体系。结合各地实践进展与政策演进，这一评估机制须立足中国国情、兼顾区域差异，遵循底线优先、支撑为要、机制保障、长远赋能、主体激活的逻辑，构建结构清晰、重点突出的评估体系。
防止返贫动态监测和帮扶机制效能
稳定脱贫不返贫，才是真脱贫。习近平总书记强调：“落实防止返贫监测帮扶机制，确保不发生规模性返贫。”[3]防止返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的首要任务，也是衔接乡村振兴工作的“生命线”。在脱贫攻坚取得全面胜利后的五年过渡期内，守住不发生规模性返贫的底线，是基础同时也是紧迫的任务。如果返贫致贫问题得不到有效解决，脱贫攻坚期间取得的宝贵成果就可能缩水甚至归零，因此，评估巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，必须优先评估防止返贫动态监测与帮扶机制的“精准性、有效性、系统性”。
监测机制的精准性。防止返贫动态监测的精准性，是确保后续帮扶措施有效的前提和基础。对于监测机制精准性的评估，应当聚焦返贫致贫风险隐患“早发现、早干预”能力，具体从以下三个方面来核查。一是监测对象的识别效率，评估监测对象识别是否高效。具体而言，就是须确认各地是否在规定时限要求内，完成“农户申请→网格排查→村级评议→县级审定”的全流程，以时限合规率与遗漏率为重要指标，确保监测对象识别工作无拖延、无遗漏。二是排查覆盖的完整性。具体而言，就是检验是否实现对脱贫村、易地搬迁安置点以及灾害多发带等其他高风险区域的地理全覆盖，杜绝出现对象群体应纳未纳的问题。在实践中，我们应将此类问题列为监测机制精准性评估的关键扣分项，以强化排查工作的严肃性，必要时可对“应纳未纳”实施“一票否决”式扣分。三是风险预警的科学性。具体而言，就是判断各地是否结合收入、就业、灾害、健康等多个维度的数据，建立返贫致贫的风险预警机制，是否通过数据驱动提升风险预警的客观性、精准性和时效性，评估预警提前量与干预匹配度。
帮扶措施的有效性。帮扶措施的有效性评估，聚焦监测户返贫致贫风险消除的“可持续性”，避免出现农村居民暂时脱困后的再次返贫。具体来说，主要从以下三个方面开展核查：一是开发式帮扶占比。针对有劳动能力的监测户，考察是否优先落实产业/就业帮扶措施，测算产业或就业措施的资金占比并设置合理红线，杜绝“一兜了之”。例如，明确要求为每一监测户至少绑定一项产业或就业帮扶措施，通过“造血式”帮扶强化其自力发展能力。二是帮扶措施的针对性。建立“风险成因—干预工具”映射表，检验帮扶措施是否精准匹配返贫致贫风险成因。例如，检验对因灾返贫户是否同步实施临时救助与种植者补贴、良种补贴相结合的支持措施，对零就业家庭是否及时对接技能培训、安排公益性岗位，确保帮扶措施能够直击风险痛点。三是风险消除的质量。引入“6个月跟踪观察期”生存曲线，确认监测户返贫致贫风险消除效果，并通过定期回访、动态监测等方式持续关注其生产生活状况，防止风险反弹，切实保障脱贫成果的稳定性与长效性。
配套工作的系统性。在防止返贫动态监测和帮扶评估实践中，还应关注易地搬迁后续扶持是否实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”，重点核查后续扶持措施是否覆盖搬迁安置群众生产生活各方面需求。一是产业配套。以安置点为圆心，评估产业配套就地就近实现度。例如，考察安置点周边一定距离范围内是否建设扶贫车间、发展特色产业，是否针对搬迁户开展订单式技能培训，并确保一户至少一人就业。二是公共服务。通过构建教育、医疗、文化、交通可及性指数，评估搬迁安置区公共服务是否到位。例如，安置点是否配套幼儿园、中小学、卫生室、文化活动中心，是否开通安置点至县城的公交专线。三是社区治理。评估社区治理是否及时嵌入跟上。例如，是否建立搬迁户议事制度、网格化管理制度，是否开展社区融入“邻里互助”活动等。
产业发展和脱贫群众增收持续性
习近平总书记强调：“发展扶贫产业，重在群众受益，难在持续稳定。要延伸产业链条，提高抗风险能力，建立更加稳定的利益联结机制，确保贫困群众持续稳定增收。”[4]在守住底线之后，产业可持续发展与脱贫群众稳定增收，成为过渡期衔接工作的关键抓手，处于次优先评估层级。
产业发展的实际效能。产业是“稳脱贫、促振兴”的根本抓手[5]，是乡村经济可持续发展的重要支撑，不仅能够为脱贫地区提供内生性经济增长动力，还能够为脱贫群众提供家门口就业岗位。对过渡期内产业可持续发展的评估，其重点并不是单纯追求项目数量的堆砌，而是聚焦产业扎根乡村、带动农户的实际效能，具体须从资金投向、利益联结与风险保障三个维度展开核查。一是衔接资金中投入产业发展占比。通过计算衔接资金中用于“接地气”产业（特色种养殖、农村电商、乡村旅游等）的占比，判断衔接资金是否主要流向贴合乡村实际需求的产业，资金投向的精准性可作为评估指标。二是联农带农机制的健全度。运用价值链分析法，考察产业发展是否已经建立起深度绑定农户利益的联结机制，能否通过“企业+合作社+农户”的组织模式、“订单农业”的契约联结或“资产入股分红”的利益共享方式，让脱贫户深度参与产业价值链并分享增值收益，测度脱贫户在价值链条中的附加值捕获率，而非局限于获得临时性务工岗位，杜绝项目建在乡村、收益流向外部的空转现象。三是产业抗风险能力。构建“市场—自然—政策”三维风险矩阵，以订单合同履约率、冷链密度、保险覆盖率等为量化指标，考察是否建立市场对接渠道以保障产品销路、配套冷链物流设施以减少流通损耗、完善保险兜底政策以应对自然与市场风险，从根本上规避果贱伤农、菜烂地头等影响产业可持续发展的问题。
脱贫群众的增收质量。脱贫群众增收质量作为衡量衔接工作成效的重点指标，是产业帮扶成效的直接结果验证，也是产业发展成果向民生福祉的具体转化。脱离群众收入增长的产业发展，即便项目规模再大、数量再多，也难以真正支撑起工作衔接的政策目标。与之相应，脱贫群众收入增长质量的评估，重点在于判断脱贫群众收入“增长稳不稳、结构优不优”，具体主要通过以下三个关键指标来反映产业帮扶的实际价值转化。一是脱贫群众收入增幅。具体而言，就是以“脱贫人口人均收入增速/农村居民人均收入增速”计算追赶系数，确保脱贫群体收入增长速度不低于农村居民平均水平。二是脱贫群众收入结构。关注脱贫群众收入结构的优化，如工资性、经营性收入在总收入中的占比是否稳步提升，以及对转移支付性收入依赖度是否逐步降低，以此检验工资性、经营性收入对总收入的边际贡献，验证产业培育的“造血”功能是否真正激活。三是低收入群体变化。可以关注监测户和年人均收入低于一定限额的脱贫户数量是否持续下降，观测其向更高收入组流动的概率，同时监测村集体经济收入年均增长率，并考察其能否持续带动村民个体增收。
责任落实和政策衔接程度
在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的制度体系中，责任压实与政策衔接是确保“底线守得住、支撑立得稳”的关键制度保障，处于第三评估层级。评估责任落实与政策衔接的目的在于检验“责任不松、政策不断”的实践效能，从根本上规避过渡期内因责任传导缺位或政策衔接断裂导致的脱贫成果反弹风险。
责任落实程度。责任传导机制作为首要保障，直接决定政策落地的执行力与实效性，对其评估须聚焦“谁来干、干得怎么样”的权责体系构建，重点从以下四个方面核查：一是三级书记责任体系的健全度。判断是否建立“县委书记抓总、乡镇书记抓落实、村书记抓具体”的责任体系以及任务清单，再通过“月提示明确任务、月通报晾晒进度、定期调度解决难题”的机制，将抽象责任转化为具体行动。二是驻村帮扶的稳定性。通过计算年度有效驻村天数，核查驻村工作队是否实现“真驻村、真帮扶”，同时核查帮扶单位与脱贫村是否保持结对不脱钩的帮扶关系，防止脱贫摘帽后“撤摊子、甩包袱”的责任弱化现象。三是考核导向的刚性约束。检验防返贫、产业增收等重点任务是否被纳入地方党政班子考核的“硬指标”，通过考核权重的倾斜，确保责任主体将衔接工作置于优先推进的地位。四是问题整改的成效性。重点核查对各级考核反馈的问题是否“真整改”、考察对问题整改是否建立清单化、责任化、时限化的落地机制，是否建立定期回头看机制核查整改成效，形成“整改—核查—再整改”的闭环，防止问题反弹。
政策衔接程度。政策延续与优化作为关键举措，能够进一步夯实制度保障的全面性与适配性。对政策衔接的评估，须紧扣过渡期“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的“四个不摘”要求，重点核查以下三个方面内容。一是民生政策的延续性。确认义务教育保障、基本医疗保障、住房安全保障、饮水安全（简称“三保障一安全”）等基本政策是否保持稳定，通过构建政策稳定性指数，确保民生政策不断档、不缩水。二是政策创新的适配性。以乡村全面振兴阶段新需求为参照，通过评估政策迭代系数，判断现有政策是否已经随之有针对性地进行优化调整。三是群众政策知晓率。检验衔接乡村全面振兴政策是否通过政策明白卡、村级公示栏、入户宣讲等接地气的方式，传递给脱贫群众，确保他们清晰知晓自身可享受的政策红利，避免因信息不对称导致“政策落地不见人”的效能损耗。
公共服务和基础设施建设水平
《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》指出：“持续巩固提升‘三保障’和饮水安全保障成果”[6]。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实践中，公共服务与基础设施，既是支撑乡村振兴的“硬件基础”，也是守护脱贫成果的民生底线。对公共服务与基础设施建设的评估，重点在于检验其“补短板、提质量”的实际成效，从根本上规避因公共服务缺位、基础设施建设滞后导致的乡村发展动能不足问题。
“三保障一安全”成果巩固情况。“三保障一安全”成果巩固作为兜底性民生工程，是确保脱贫攻坚成果不反弹的刚性要求，其评估需聚焦以下几项关键领域的落实质量。在义务教育领域，须核查控辍保学机制的落地效能，重点以控辍保学电子学籍系统为基础，计算应返尽返完成率，并确认是否针对家庭经济困难学生配套资助政策。在基本医疗领域，考察乡村基层医疗卫生服务能力，如行政村标准化村卫生室、乡镇卫生院常见病诊疗能力，以及偏远地区是否建立巡诊机制、流动医疗车等补充服务模式；核查脱贫人口、监测对象基本医保参保情况，如基本医保/大病保险参保率是否达到100%，以及全额/定额参保资助政策是否落实；评估数据驱动的疾病风险预警与分类帮扶机制的健全度，如是否建立“医保结算数据+民政低收入数据+卫健诊疗数据”的跨部门数据共享预警机制，以及是否对预警对象按“轻、中、重”分类帮扶机制。在住房安全领域，须检验是否定期开展农村危房排查，对排查出的危房是否及时落实改造补贴与建设指导，可以采用无人机遥感与现场核实相结合的方式验证危房清零率。在饮水安全领域，须评估农村供水保障体系的全时段全区域覆盖能力，重点核查是否解决季节性缺水、水质不达标等问题，具体考察农村饮水工程管网覆盖率是否达标、是否建立水质定期检测与设施维护机制。
公共服务与基础设施升级。这方面的评估应聚焦乡村发展性需求，重点放在判断公共服务与基础设施能否适配乡村全面振兴阶段的新要求。在生产生活基础设施领域，从通达到适配的角度开展核查。一方面，考察乡村道路是否实现通硬化路、通物流车的基础目标；另一方面，进一步关注路网是否向产业基地、特色农业园区延伸，检验这些路网是否符合农产品运输、乡村旅游发展等产业需求；同时，核查通信网络是否实现行政村全覆盖，能否支撑农村电商、远程技术指导等数字化应用。在公共服务下沉领域，通过设施运营率、设备完好率、人员到岗率等构建“卫生—养老—文化”服务可持续指数，重点评估服务供给的实用性与可持续性，如村卫生室是否正常运营、是否配备必要医疗设备与人员、家庭医生签约服务是否真正落地；同时检验农村养老设施、文化活动场所是否配套建设，是否能满足老年人照料、村民精神文化需求，避免因服务缺位导致乡村“空心化”加剧。
乡村治理和群众参与有效性
在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实践中，推进乡村治理和群众参与的主要价值，在于解决乡村公共事务治理中“政府主导强而群众参与弱”的参与失衡问题，将外部政策支持转化为内生发展动力。如果缺乏科学有效的乡村治理与群众参与，即便产业基础夯实、政策保障到位，也可能陷入“政府干、群众看”的被动局面，影响衔接工作持续性。对这一主题的评估，应着重围绕乡村治理效能与群众参与程度提升这两个方面开展。
乡村治理效能。乡村治理是包括脱贫群众在内的农村居民，参与乡村社会公共事务治理的主要制度渠道。对乡村治理效能的评估，重在检验村级党组织和村民自治组织是否具备“凝聚群众、服务群众、引领发展”的能力，具体可以从村级党组织凝聚力、村民自治效能以及数字化治理水平等三个维度来开展。一是村级党组织凝聚力。村级党组织作为乡村治理的领导者和组织者，其凝聚力直接关系到乡村治理效能，不能简单地以组织全覆盖作为评判指标，而应当在衡量工作全覆盖的基础上聚焦能力强弱与作用发挥情况。评估时须重点核查村级党组织在产业项目发展、矛盾纠纷调解中牵头作用的发挥情况，以及村级党组织在村民中的威信如何等。二是村民自治效能。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服务的机制，村民的话语权、决策权、监督权是否得以充分体现，评估时不能仅看是否建立村民议事机构和机制。须重点核查自治机制是否有明确流程和规则，是否覆盖农村产业发展、民生改善、矛盾化解等重点关切，自治成果是否惠及全体村民。三是数字化治理水平。数字化治理是破解当前乡村治理资源不足、效率不高的关键措施，评估工作应重点关注数字化治理手段是否适用实用、能否真正提高治理效率，而不是简单看是否有数字化治理平台和APP；重点关注“监测预警—议事决策—便民服务”线上化完成率，核查数字化治理手段是否有助于降低治理成本、提高治理效能，村民是否会用善用数字化治理工具等方面的情况。
群众参与程度。从某种意义上说，群众参与度是包括脱贫地区在内的广大农村内生发展动力的直接体现，对其评估的重点应放在检验脱贫群众是否从政策受益者转变为发展参与者，具体可以从脱贫群众产业参与深度、帮扶政策认可度、内生动力培育效果等三个角度来开展。一是脱贫群众产业参与深度。脱贫群众参与产业发展是稳定增收脱贫的关键，评估不能仍停留在“是否已经加入农民专业合作社”这样的表层指标上，应关注脱贫群众在合作社中的参与程度和角色转变。评估时须重点核查：脱贫群众在产业发展中的角色，如计算脱贫户在合作社中担任理事、监事及技术骨干的比例；参与产业发展的主动性，如是否自主提出产业发展建议、是否扩大经营规模；能否发挥引领带动作用，如是否带动其他脱贫群众参与、帮助他人增收等。二是帮扶政策认可度。脱贫群众对政策的认可度是检验帮扶政策是否落地、是否管用的重要标准，评估须以《巩固脱贫成果后评估办法》（中农发[2021]14号）为依据，运用多阶段分层抽样与入户访谈，计算政策受益率、满意度、公平感知等三维得分，评价脱贫群众对于帮扶政策的真实感知。例如，脱贫群众是否实际享受过帮扶政策红利，对帮扶政策效果是否满意以及是否有改进建议，是否认为帮扶政策公平、不偏袒、全覆盖。三是内生动力培育效果。内生动力培育是避免欠发达地区和脱贫群众对帮扶政策过度依赖的关键，评估须检验“积分制”“红黑榜”等措施是否能有效激发斗志、鼓励勤劳。评估时需重点核查培育措施是否有明确标准和规则、群众参与的积极性、内生动力培育政策的实际效果等，如摒弃“等靠要”思想的脱贫群众人数。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授；本文系马克思主义理论研究和建设工程重大课题暨国家社科基金重大课题“健全保障和改善民生制度体系研究”（项目编号：2024MZD025）的阶段性成果】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉