摘 要:发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是当前和今后一个时期城市工作的重要任务之一，旨在打破传统单极集聚、粗放扩张的路径依赖，转向多中心、功能互补、有机联动的空间组织方式，将城镇化从单一的城市发展，提升至以“组团式、网络化”为空间形态、以区域协同为发展方向的现代化城市群和都市圈建设。进一步释放城市群与都市圈的发展潜能，需从顶层设计、基础设施、产业协同、公共服务和治理机制等维度系统推进，加快构建区域协调发展新格局。
关键词:新型城镇化 城市群 都市圈 区域协同
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
城镇化是人类社会发展的重要趋势，是衡量国家现代化水平的关键标志。选择什么样的城镇化道路，不仅关乎经济发展质量，更是关系国家治理现代化和全体人民福祉的重大命题。党的十八大以来，习近平总书记高度重视新型城镇化工作，立足中国式现代化全局的高度，针对城市发展与城镇化作出一系列重要论述。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议中指出：“城镇化是现代化的必由之路”，并强调“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”[1]。这一重要论述深刻阐释了城镇化在我国社会主义现代化建设中的战略地位和历史意义，为我国新型城镇化道路指明了方向。
进入新时代，我国城镇化进程迎来从“量的扩张”向“质的提升”的关键转型期，习近平总书记以宽广的视野和长远的眼光，提出优化现代化城市体系，强调着力培育发展高质量城市群和现代化都市圈，构建大中小城市协调发展格局。党的二十大报告明确提出，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”[2]。党的二十届三中全会将完善实施区域协调发展战略机制，纳入进一步全面深化改革的总体框架，凸显城市群和都市圈建设在现代化国家治理体系中的重要地位[3]。2024年，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，“培育一批同城化程度高的现代化都市圈”[4]。2025年7月，中央城市工作会议提出，“走出一条中国特色城市现代化新路子”“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”[5]。同年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》出台，对稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展作出系统部署。城市群与都市圈不仅是推动新型城镇化高质量发展的重要抓手，而且是实现城乡融合、促进共同富裕、服务中国式现代化的关键支撑。
发展组团式、网络化城市群和都市圈的科学构想
发展组团式、网络化的城市群和都市圈，是新时代我国城镇化工作的关键部署，是以习近平同志为核心的党中央着眼于中国式现代化进程提出的重大战略构想。这一战略构想不是简单的空间规模扩张或形态调整，而是一场深刻的空间组织革命与治理体系创新。这一科学构想，系统回答了如何在超大人口规模国家实现城乡区域协调发展、如何通过空间治理现代化推动国家治理现代化等时代课题。
“组团式”是我国城镇化空间形态的生动实践，深刻体现城乡区域协调发展的内在要求。“组团式”突破传统城镇化的路径依赖和模式锁定，摒弃“摊大饼”式的城市空间单极膨胀痼疾，转向通过对区域内不同节点的战略定位与功能重构，实现中心城市辐射力、次级城市支撑力与中小城市特色力的系统集成，塑造特色鲜明、功能互补、有机衔接的空间单元，最终形成多中心、多层级的现代城市区域体系。例如，在长三角、珠三角、京津冀等成熟城市群中，中心城市与周边中小城市通过明确功能分工，形成金融研发、智能制造、生态休闲、物流枢纽等不同类型的功能组团，实现区域层面的多中心化和功能组合，在空间上生动践行“全国一盘棋”的战略思维。这种空间组织模式，运用社会主义集中力量办大事的制度优势，对区域资源进行宏观、科学、精准的统筹与配置，有效规避市场无序竞争导致的资源错配和效率损耗，提升区域发展的整体效能和可持续性。它不仅缓解单极集聚带来的交通拥堵、房价高企、环境恶化等“大城市病”，也为中小城市注入发展动力，从而在区域尺度上实现“大中小城市协调发展”的战略目标。
“网络化”是构建高效流通体系的关键路径，有效回应打破行政壁垒和条块分割、促进各类要素顺畅流动的现实需求。其内涵不仅是交通设施的互联互通，而且包括信息、能源、资本、人才、数据、创新与治理等多重网络的深度耦合与协同运行。通过把物理空间中的通道网络与数字空间中的信息网络相互嵌合，降低跨行政区协作的时空摩擦和制度性交易成本，推动资源要素在更大范围实现高效配置，加速城市群和都市圈形成联系紧密、运行高效的整体性空间结构。“网络化”是技术和工程问题，更是生产力与生产关系相协调的制度重构过程，旨在通过网络化组织方式推动分工体系和治理方式同步优化，为新质生产力的培育、壮大与集群发展提供坚实支撑。这一发展方式，深刻体现生产力和生产关系辩证统一的思想，通过现代化基础设施网络支撑新质生产力的培育和释放，为高质量发展筑牢根基。
发展组团式、网络化城市群和都市圈，是党和国家立足我国国情与实践需要，基于对城市发展规律的深刻把握提出的科学构想，超越西方以资本为核心、以利润为导向的城市化逻辑，彰显以人民为中心、以共同富裕为目标的价值取向，从空间治理的维度生动展现中国特色社会主义的制度优势。发展组团式、网络化的城市群和都市圈，旨在通过对生产关系的战略性调整优化生产力布局，推动区域发展从物理叠加向化学融合的深刻转变；通过空间结构的战略性优化，推动经济社会发展格局从“量”的扩张转向“质”的提升，从“点”的突破转向“系统”的革新，为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，提供强大的空间动力和战略支撑。
发展组团式、网络化城市群和都市圈的价值遵循
组团式、网络化的城市群和都市圈建设，以系统思维和整体治理为方法论，强调打破传统单极集聚、粗放扩张的路径依赖，转向多中心、功能互补、有机联动的空间组织方式，彰显了新型城镇化建设的价值取向和思想精髓。
坚持以人民为中心。城镇化的出发点和落脚点，始终是为了人民、依靠人民、造福人民。城市群和都市圈建设要坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本导向，着力提升区域发展的整体协同水平。这不仅要求打破户籍、社会保障等领域的体制机制障碍，推动劳动力在区域范围内自由流动和高效配置，更要确保农业转移人口市民化、真正融入城市，共享现代化发展成果。同时也要求，推动优质教育、医疗、养老等基本公共服务均等化，不断缩小城乡差距和区域差距，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
坚持新发展理念。建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，是当前和今后一个时期城市工作的目标。城市群和都市圈建设，绝不是千篇一律的“水泥森林”集合体，而应是功能互补、联系密切、各具特色的“生命体”。习近平总书记关于“疏解北京非首都功能”“推动长江经济带高质量发展”等重要指示，为推动差异化、错位化城市区域发展提供重要指引。各类城市应科学把握自身在区域格局中的功能定位，发挥比较优势，发展特色产业，避免低水平重复建设和同质化竞争。大城市聚焦高端服务业和核心技术研发，中小城市积极承接先进制造业和生活性服务功能，通过功能分工与产业协作，共同提升城市群的整体竞争力与综合承载力。这些科学谋划与系统布局，集中体现党和国家对区域发展的全局性战略把握，是把新发展理念转化为空间实践的重要方式。
坚持生态优先。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，美丽中国建设取得显著成效。城市群和都市圈在实现高强度集聚与高效率发展的同时，也面临着生态环境保护的巨大压力。城镇化进程不能以牺牲生态环境为代价，城市群和都市圈发展必须把生态文明理念贯穿于规划、建设、管理的全过程，统筹生产空间、生活空间与生态空间，共同守护大气、水体、土壤等要素的生态安全。只有这样，城市群和都市圈才能在高质量发展进程中保持生态承载力可持续。这不仅是对自然规律的尊重和顺应，更是对人民群众生命健康和美好生活的高度负责，彰显我们党以人为本、执政为民的根本立场。
坚持总体国家安全观。当前，世界百年未有之大变局加速演进，各种传统安全和非传统安全问题相互交织。习近平总书记多次强调“要坚持总体国家安全观”，“把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程”。城市群和都市圈建设，也必须坚持总体国家安全观，把提升区域整体韧性作为重要目标，健全交通枢纽体系、强化应急管理能力、提升产业链供应链安全水平，全面增强区域抵御自然灾害、公共卫生事件及外部风险冲击的能力，确保经济社会运行安定有序。通过系统性和前瞻性谋划城市群和都市圈发展，推动新型城镇化行稳致远。
发展组团式、网络化城市群和都市圈的实践进路
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。发展组团式、网络化的城市群和都市圈，成为破解大城市病、优化区域发展格局、推动协调发展的重要抓手。为进一步释放城市群与都市圈的发展潜能，需从顶层设计、基础设施、产业协同、公共服务和治理机制等维度系统推进，加快构建区域协调发展新格局。
强化顶层设计，构建分类指导与功能统筹相结合的规划体系。针对不同区域的发展阶段、资源禀赋和功能定位，实施差异化发展策略。东部发达地区城镇化已进入成熟阶段，应聚焦存量优化与质量提升，通过城市更新、创新驱动与低碳转型增强城市竞争力；中部地区仍处于工业化、城镇化加速期，应强化产业承接与交通枢纽功能，依托都市圈建设提升区域辐射力；东北和西部地区应立足生态和资源优势，积极探索资源型城市转型和生态宜居城市发展路径。在城市群和都市圈内，应着力构建功能互补、结构清晰的城市体系，强化中心城市辐射功能与中小城市专业化节点作用，统筹重大生产力布局、生态保护和基础设施体系建设，推动公共服务跨区共享、标准互通，全面提升区域空间组织效能。
加快设施联通，筑牢综合交通与数智技术双支撑的基建网络。构建以轨道交通为骨干、城际公路为补充、港口航线为延伸的多模态区域综合交通体系，重点推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通的“四网融合”，着力打通省际、市际“断头路”，推动港口协同与航线加密，提升区域通勤效率和交通韧性。同步推进数字基础设施全域覆盖，加快推进5G网络、物联网和工业互联网布局，合理配置算力资源与数据中心，推动公共数据有序共享与跨域流通。依托大数据构建城市运行监测、预警与协同处置机制，为实现智能交通、环境治理和应急联动等典型场景提供数智支撑，塑造“数字孪生+协同治理”的城市群发展新范式。
深化产业协同，构建创新驱动与专业分工相结合的产业生态。强化跨区域创新走廊的聚合与辐射功能，构建开放协同的区域创新系统。可借鉴长三角G60科创走廊经验，系统构建跨行政区域的创新合作机制，整合沿线城市高校、科研机构与高新技术企业等创新主体，推动知识溢出与科技成果转化，形成跨区域研发与制造联动格局。完善基于价值链的空间分工与产业协作，引导中心城市聚焦研发设计、总部经济等高附加值环节，支持中小城市依据自身产业基础承接制造配套功能，形成“总部+基地”“研发+生产”等跨区域产业协作模式。推进跨行政区产业园区共建与标准互认，破除制约要素流动的制度壁垒，系统提升城市群产业竞争力与抗风险能力。
推动服务共享，筑牢普惠均等与城乡一体的民生保障。推动区域基本公共服务标准化与均等化。在医疗领域，建设跨区域医联体和远程协作网络，推动优质资源下沉；在教育领域，鼓励成立跨区域教育联盟和集团化办学共同体，完善师资与课程共享；在养老领域，探索异地服务协同与标准衔接；在政务领域，拓展“一网通办”“跨省通办”等“一站式”在线政务服务平台，提升服务效率与满意度。同时，强化县域在公共服务体系中的枢纽功能，通过提升教育、医疗、文化等方面的服务能级和品质，增强县域对农村转移人口和返乡群体的吸引力，有效疏解人口向中心城市过度集聚的压力，促进城乡融合与区域整体协调发展。
健全治理机制，创新跨行政区协同与利益平衡相结合的体制机制。探索构建多层级、多主体协同治理模式。完善从中央到地方的各类规划传导与政府间政策协调机制，建立健全“政府+企业+社会”协同共治机制，在强化政府跨域协调与监管服务职能的同时，拓宽公众参与渠道，形成共建共治共享的社会治理新格局。创新跨区域利益分配与风险共担机制，通过税收分享、GDP分计、生态补偿、土地指标调剂等制度设计，合理调节地区间利益分配。探索设立区域共同发展基金，为重大跨区域项目和公共服务提供资金支持，系统性提升城市群和都市圈的治理效能与发展韧性。
结语
优化现代化城市体系，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是当前和今后一个时期城市工作的重要任务之一。这一部署是中国特色新型城镇化和城市发展的创新实践，是对马克思主义城市发展理论的创新性发展，体现了对人类社会发展规律的深刻把握，不仅为解决我国城镇化进程中的深层次矛盾指明方向，也为构建城乡区域协调发展新格局提供坚实支撑。未来，我们要深入学习领会习近平总书记关于城市工作的重要论述，贯彻落实中央城市工作会议精神，不断探索和完善具有中国特色的城镇化道路，将城市群和都市圈建设推向更高质量、更可持续发展的新阶段，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业做出更大贡献。
【本文作者为南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授；本文系国家自然科学基金“大都市区跨界边缘城市形成机制、类型与一体化发展的治理应对研究”（批准号：42271198）阶段性成果】
注释略
责编：董惠敏／美编：石 玉