摘 要:城乡关系作为我国经济社会发展中的基本关系之一，贯穿于中国式现代化的全过程。以城乡融合发展带动乡村全面振兴，是新时代党和国家关于城乡关系的重大科学论断和理论创新成果，是对现代化建设规律和城乡关系变迁特征的深刻把握，标志着我国城乡关系进入全面融合发展的新阶段。深入学习领会习近平总书记关于以城乡融合发展带动乡村全面振兴的重要论述，对进一步正确把握、深入推进乡村全面振兴工作，具有重大的理论与实践指导意义。
关键词:乡村全面振兴 城乡融合 中国式现代化
【中图分类号】F320；F321 【文献标识码】A
今年5月，习近平总书记在河南考察时指出，“以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕”。这一重要论述，从全局和战略高度来把握和处理城乡关系，科学阐明城乡融合发展的目标方向和实践路径，彰显党和国家对新时代我国城乡关系与互动模式的深刻理解与不断深化，揭示推进乡村全面振兴的战略选择和关键路径，为构建城乡协调发展新格局提供根本遵循，为新征程上深入推进乡村全面振兴指明目标方向。
为把握城乡关系提供科学指引
回望现代化建设历程，我国在城乡关系处理上逐步形成了一条兼具时代特征、体制特色与文化特点的独特路径。我国的国情决定了我国城乡关系的演进并无先例可循，必须依靠自主探索。国家持续推进政策创新与实践探索，实现了从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展的战略演进。随着这一进程不断深入，政府与市场的协同效应日益增强，城市与乡村逐渐发展成为互动共生的有机整体，要素配置也由原先的单向为主转向更加畅通的双向循环。站在新的历史方位，城乡融合发展已超越传统经济范畴，成为驱动经济社会高质量发展的重要引擎。实践一再证明，唯有彻底打破城乡二元结构，消除制度壁垒、推动城乡要素自由流动、平等交换，才能为乡村全面振兴注入持续而强劲的内生动力。
阐明我国城乡关系进入全面融合发展的新阶段。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[1]城乡关系作为我国经济社会发展中的基本关系之一，贯穿于中国式现代化的全过程。新中国成立后，我们党对城乡关系的认识随着实践发展而不断深化，城乡关系的调整与优化始终是中国式现代化进程中的重要议题。改革开放以来，我国城乡关系发生深刻变化，从二元分割走向互动融合，城乡统筹政策体系持续完善。党的十八大将“推动城乡发展一体化”视为解决“三农”问题的根本途径。党的十九大正式提出“乡村振兴战略”，强调构建城乡融合发展的体制机制与政策体系，城乡关系的战略定位进一步明晰和提升。党的二十大报告重申坚持农业农村优先发展、城乡融合发展，并强调畅通城乡要素流动。党的二十届三中全会再次强调“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，提出“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”[2]，标志着我国城乡关系进入全面融合发展的新阶段。
对城乡关系互动规律的把握更加深化。以城乡融合发展带动乡村全面振兴，是新时代党和国家关于城乡关系的重大科学论断和理论创新成果。这一论断阐明，城乡融合不仅是发展的长远目标，更是推进乡村全面振兴的战略选择和关键路径。其深远意义在于，推动乡村发展的动力机制从传统的“以城带乡”拓展为更具系统性、互动性的“以融合带乡”。这一转变，既体现城乡融合发展从目标定位向实践手段与动力机制的功能进阶，也体现乡村全面振兴的工作着力点从乡村内部发展提升到城乡全域融合、多领域覆盖、全方位协同，是对现代化建设规律和城乡关系变迁特征的深刻把握，标志着我们党对城乡关系的认识提升到全新阶段。
强调城乡融合发展对乡村全面振兴意义重大。习近平总书记强调：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”[3]城乡融合发展是中国城乡关系变迁的必然趋势，是中国式现代化发展的必然要求，是以习近平同志为核心的党中央对新时代城乡关系的科学把握。谈乡村振兴，不能就“三农”谈“三农”，必须走城乡融合发展的新路。城市和乡村作为相互依存又彼此独立的两大区域，具有显著的要素差异性和互补性，只有充分发挥城乡各自的比较优势，通过城乡之间的产业分工协作，才能实现城乡资源的优化配置，进而提高整个区域的效率和效益。以融合为引擎，为乡村全面振兴注入新动能，夯实以城乡互补、工农互促、共同富裕为鲜明特征的新型工农城乡关系根基。
为城乡共同繁荣发展提供行动指南
在推进中国式现代化进程中，“构建什么样的城乡关系”“怎样构建城乡关系”一直都是重要议题。习近平总书记指出：“党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”[4]通过城乡融合发展带动乡村全面振兴，应当立足大系统观、大历史观、大文明观与大安全观，构建多层次、全方位、可持续的城乡协同发展新格局，促进城乡共同繁荣。
树立大系统观，优化城乡要素配置
习近平总书记强调：“我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村”。[5]过去的城乡二元体制将城市与乡村视为各自独立的单元，导致要素流动受阻、资源配置扭曲。随着改革开放持续深化，城乡互动日益深化，乡村的经济、生态、文化价值日益凸显，功能与地位不断提升。面对这一趋势，必须牢固树立大系统观，一方面将城乡融合发展置于中国式现代化的全局之中，着力破解发展中的不平衡不充分问题；另一方面将城市和乡村视为相互依存、相互作用的有机系统，加快构建城乡统一的要素市场，推动各种要素实现高效流动与合理配置。
从中国式现代化的视域来看，城乡融合发展并非将城市模式简单复制到乡村，而是在充分尊重城乡差异、保留各自生活方式与功能特色的基础上，着力缩小城乡在资源分配与发展机会上的差距，通过加快农业农村现代化，补齐农村发展短板，最终实现城市与乡村相向而行、共同繁荣。这就要求完善生产要素和资源价格形成机制，使其真正反映市场供求、资源稀缺程度和环境损害成本，切实保障城乡要素平等交换、双向流动；加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，引导人才、资金、技术、信息等优质要素向农业农村集聚，将乡村资源有机嵌入现代化产业链与创新链，推动乡村资源价值与现代化产业体系的深度融合。
树立大历史观，整体推进城乡协调发展
历史上，不少国家在现代化进程中出现过城乡发展失衡问题，有些国家未能有效协调二者关系，导致农业停滞、农村凋敝，大量失地、失业农民涌向城市，出现大量贫民窟，不断引发社会动荡。而有些国家注重从调整城市化战略和城乡人口迁移政策、建立农业发展和从业者收入支持政策、促进各类产业在城乡之间合理布局、推进城乡基础设施和公共服务一体化等方面采取调节措施，最终实现了城乡高度一体化。例如，挪威在20世纪60年代实施“地区发展计划”，英国提出“田园城市”构想，日本制定政策鼓励城市工业向农村转移，韩国实施“一村一社”计划，都为在特定阶段解决城乡发展矛盾、实现城乡融合发展，提供了实践经验。
世界各国的现代化经验表明，工农关系、城乡关系的协调与否，直接影响现代化建设的成败。城与乡，这两种不同的经济社会空间形态，拥有各自独特的自然属性、人口分布和社会功能。在推进城乡协调发展的过程中，需结合本国实际，采取系统性政策举措，不仅要注重整体推进，还要突出城与乡的差异性和互补性；既要追求共同点，也要保留不同点，避免将农村简单地城市化。
树立大文明观，统筹拓展城乡发展空间
习近平总书记指出：“我国拥有灿烂悠久的农耕文明，必须确保其根脉生生不息，做到乡村社会形态完整有效，文化基因、美好品德传承弘扬，农耕文明和城市文明交相辉映”。在人口结构变化、城镇化与逆城镇化等多重趋势交织影响下，城乡人口分布、居住形态和生活方式正在发生深刻变革，农户与村庄均呈现加剧分化态势。有学者指出，以土地为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”，正转变为乡土变故土、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”。
面对这一现实，应牢固树立大文明观，积极回应人民群众对美好生产生活环境、良好生态环境、现代城乡文明的期待，不断拓展和优化城乡发展空间；强化城乡命运共同体意识，充分把握城乡联系日益紧密的时代趋势，主动将市场意识、法治观念、契约精神、民主理念、开放姿态与合作文化等现代文明要素融入乡村建设，实现现代文明与田园风貌、乡村风情的有机融合与相得益彰；深入挖掘乡村在经济、生态、文化等方面的多样价值，突出其独特文化魅力和生态特色，积极培育文明乡风、良好家风和淳朴民风，推动乡村优秀传统文化在创新中传承、在转化中发展，最终实现城乡文明共生共荣、美美与共的和谐格局；科学研判城乡人口变化、流动的态势和趋势，准确把握乡村发展差异与分化特征，因地制宜分类指导村庄发展、乡村建筑风貌管控，建立健全产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，促进乡村空间布局与人口流动格局的动态适配，实现基础设施、要素配置、公共服务和治理体系与人口结构变化相协调、相匹配。
树立大安全观，大力提升城乡基层治理效能
2023年7月，习近平总书记在江苏考察时指出：“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’、‘浦江经验’，完善社会治理体系，健全城乡基层治理体系和乡村治理协同推进机制”。改革开放40多年来，我国的城乡形态、社会结构、利益格局发生深刻变化，乡村现代化和基层治理水平显著提升。同时也要看到，其中依然存在不少复杂矛盾和风险挑战，迫切需要进一步完善城乡基层治理。
随着城乡融合进程向纵深推进，各类矛盾日益复杂，一些新的风险挑战会陆续显现。面对这一形势，须牢固树立大安全观，积极推进城乡治理创新，将统筹发展和安全的底线思维全面融入城乡规划、产业布局、公共服务、治理体系等各环节各领域，增强风险预警、防范与化解能力，切实保护好农民权益、维护好粮食安全、守护好乡村生态安全。通过构建城乡高效能治理新格局，促进城乡高质量发展、高层次融合与高水平安全良性互动、协同并进。
为乡村全面振兴指明目标方向
今年1月，中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》关于“坚持城乡融合发展，分类有序推进乡村全面振兴”[6]的内容引发广泛关注，这是对推进乡村全面振兴的再部署和具体化。对于乡村振兴战略来说，推进城乡融合发展是当务之急和重中之重。为此，必须以乡村全面振兴为指引，探索适应中国式现代化的城乡融合发展之路。
积极发挥政府与市场协同作用，增强城乡融合发展活力动力
充分发挥政府作用。在我国城乡关系的演进过程中，无论是早期城乡二元体制的构建，还是后来的统筹城乡发展、城乡一体化阶段，政府始终发挥着主导作用。这一作用在推进乡村全面振兴和城乡融合发展的新阶段更加凸显。城乡融合发展是一个自然历史进程，也是一个依靠政府有力引导与制度保障的自觉推进过程。在公共治理框架下，政府需紧紧围绕其权责定位，突出有为政府在制度供给中的主导性，为城乡融合发展构筑系统而稳定的制度基础。
持续推动制度创新。面对当前城乡融合中存在的机制短板，应持续推动制度创新，深化农村土地、户籍制度、社会保障与就业等关键环节改革，重点围绕“三农”发展需求构建反哺型政策体系，激活农村资源潜能，促进其对外转化与价值提升。应在尊重城乡差异的基础上，通过科学规划引领、基础设施与基本公共服务均等化建设以及社会治理模式创新，系统性优化城乡功能布局与结构配置，统筹协调利益分配与再调整机制。与此同时，需将全国统一大市场建设作为破除要素流动壁垒的重要举措，推动资源在城乡间高效配置、循环畅通，确保农民公平享有改革与发展成果。
高效推动资源整合。推进城乡融合，关键要深化要素市场化改革，构建规范、开放、高效的城乡要素流通机制，拓展农村土地、劳动力、资本、技术等要素的市场化流转范围和深度。促进各类要素依循市场信号在城乡间自由流动、优化集聚，发挥规模经济与集群效应，推动资源配置效率与全要素生产率提升，为实现农业现代化和农村高质量发展提供坚实支撑。这就要求超越传统条块分割的要素配置模式，立足城乡经济社会发展全局，以更高站位、更宽视野、更大力度统筹实施、全面推进乡村振兴战略；增强政策一致性，整合跨部门、跨地区资源力量，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作新格局，形成以城乡融合发展带动乡村全面振兴的整体合力。
统筹谋划产业布局。推动乡村全面振兴，应结合乡村特色产业、特色文化与地域元素，延伸现代农业产业链条，统筹谋划布局相关业态，构建品牌化运营体系。综合运用财政、金融、保险、期货等政策工具，完善引导基金、财政贴息、担保补助、保费补贴、风险补偿、股权投资等财政金融联动机制，引导多种金融资源投入。
注重双向推动城乡改革，强化城乡功能互补
习近平总书记指出：“如果乡村人才、土地、资金等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’‘贫血’状态，振兴就是一句空话。”[7]在以往传统城乡发展模式下，农村人口大量涌入城市，形成了“农村资源输出—城市资源集聚”的单向流动格局。这一模式推动了经济增长，也在一定程度上加剧了城乡发展的不平衡。应当明确，城乡融合发展并非城市的单极扩张或对农村的单向带动，而是城市与乡村作为两大主体协同共进、功能互补的融合过程，依靠城乡双方面共同发力与制度联动。为实现城乡融合发展的战略目标，应在明确功能分工的基础上，从城乡两端协同发力，通过推进系统性、集成化改革，促进双向赋能和价值互补。
全面提升城市综合承载能力和辐射带动能力。这既要构建开放多样的现代产业体系，增强城市经济韧性与质量效益，又要统筹地上与地下空间资源，推动办公、商业、生态和居住空间科学布局，促进城市集约化、内涵式发展。优先发展以智慧交通为骨干的公共交通体系，优化生活服务与公共设施配置，改善人居品质；不断推进棚户区改造，强化环境污染防控和绿地系统建设，系统提升城市生态环境。
着力拓展农业对城市发展的支撑功能与融合效能。重点包括深化农业供给侧改革，改善农村生产生活环境，推动农业向规模化、标准化转型升级，加强农产品质量安全认证与可追溯体系建设，发展绿色有机农业，构建高效、安全、现代的农产品供给体系；积极开发农业在休闲观光、健康养老、文化体验、教育实践等方面的多功能性，促进乡村生态与文化资源的价值转化；引入数字技术、生态技术和新业态模式，培育乡村发展内生动力；实施农村环境综合整治，推进垃圾污水处理、水体修复与土壤治理，整体提升乡村生态品质与宜居水平。
大力完善配套政策制度，畅通要素流通渠道
当前，城市和乡村在收入、要素市场以及社会保障方面仍有差距。一些新城市居民大部分时间留在城市工作，但由于高房价和子女教育问题，面临“城市留不下，农村回不去”的困境。当前亟须系统弥补在配套政策层面的缺失，聚焦关键制度供给，以提升城乡融合发展的实效性与可持续性；着力清除制约要素自由流动的制度壁垒，促进“人、地、钱”等关键要素在城乡间高效流动与优化集聚，激发各类要素活力，强化协同效能，为城乡融合发展提供坚实的要素支撑。
强化县域空间统筹。从整体上协同谋划人口分布、产业布局、土地利用与城镇发展体系，构建经济与生态协调统一、城乡融合互促的县域空间新格局。积极推广“组团”发展模式和“飞地”发展模式，搞活有利于促进城乡要素流动与利益共享的联动机制。
深化户籍制度改革。始终坚持权利与义务对等的原则，依循“先形式调整、后内容充实”的渐进逻辑，系统推动户籍制度深化改革。注重县域改革与省、市层面政策有效对接，促进户籍制度改革与农地产权制度创新协同联动，逐步消解城乡二元户籍壁垒，最终建立一体化、无差别的新型户籍管理制度。
创新农地产权制度。农地产权制度创新是城乡要素市场化配置的关键。应立足城乡统一要素市场建设目标，审慎推进农村集体经营性建设用地入市，建立健全闲置宅基地依法转为集体经营性建设用地的实施路径与监管机制。进一步放宽农地经营权流转限制，推动土地有序规范流转，切实保障农村一二三产业融合发展的用地需求，强化农业农村现代化发展的制度基础。同时，积极倡导土地股份合作、托管经营及入市试点等多种模式，充分释放土地要素潜力，增强市场活力。
提升农村金融服务。突出财政资金的引导作用和结构优化。结合实际因地制宜提高转移支付用于农业农村的比例，鼓励金融机构创新基于承包经营权、宅基地使用权的抵押信贷产品，提升农村金融服务的精准性和覆盖面。优先满足乡村特色产业用地，规范引导城市工商资本下沉，促进产业振兴与可持续发展。系统构建多层次、广覆盖的农村金融服务体系，激励银行、保险等机构依托信贷、保险等工具服务乡村，引导社会资本投入乡村特色产业、基础设施与生态保护，形成金融与实体经济良性互促的发展新格局。
完善配套激励措施。采取“引、育、留、用”的有效人才政策和举措，激励各类人才在城乡融合发展中大展身手。推动和激励先进技术广泛应用于城乡产业发展、社会治理等各个领域，让知识与技术为城乡融合发展和乡村全面振兴赋能。
【本文作者为中国社会科学院中国式现代化研究院院长】
注释略
责编：吴 莹／美编：石 玉