【摘要】典型城市更新行动取得良好经济效益和社会效益，能够发挥促转型、稳增长、强投资和惠民生的重要作用。沪穗深在城市更新中形成的建章立制、规划统筹、简政放权、投融资模式、实施土地市场一二级联动、创新灵活供地等方式，探索出多种类型的更新途径，其推动城市转型发展等经验做法，对我国“十五五”时期持续深化城市更新行动具有重要推广价值。
【关键词】城市更新 政府 经营主体 社会治理 【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
城市更新行动，本质上是城市空间的二次开发过程，是城市发展模式由增量扩张转向存量提质的内在要求，旨在实现城市空间重构、功能迭代与价值提升。2025年5月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》指出：“实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。”①2025年7月，中央城市工作会议指出：“精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。”②城市更新将成为今后城市发展的主旋律。基于此，系统总结国内外城市更新的成功经验和典型做法，有助于提升我国城市更新工作的科学性、精准性和系统性。
国外城市更新的典型经验
美国的“纽约模式”：强化规划和制度建设。作为现代城市规划体系的先行者之一，纽约城市更新历史悠久，典型代表包括哈德逊广场、时报广场等经典案例，经验主要体现在三个方面：建立制度化的空间规划管理体系。自1916年出台全美第一部综合性区划条例《纽约市1916版区划条例》以来，纽约持续推进规划制度创新，不断完善分区管理、用途控制和开发强度调节机制，确保城市空间演进与战略目标相一致。建立激励相容的开发权配置机制。鼓励社会资本参与提供公共产品，对依法依规提供公共空间的开发商给予额外楼宇面积、容积率等奖励，进而引导其投资建设公共设施或开放空间，形成“政府引导+市场主导”的合作格局。制定“棕地”治理与再开发机制。治理因环境污染而造成的“棕地”（美国环保局定义：指被抛弃、闲置或低度利用的工业或商业废弃地），规定从地块识别到后期监测评价的全套再开发流程，对城市“棕地”进行长期污染治理与生态修复，为提升城市土地使用安全性与环境质量提供制度支撑。
英国的“伦敦模式”：文化遗产保护与产业升级融合。伦敦在城市更新中注重平衡历史文化遗产保护与城市活力重塑，形成“以文化为媒介、以创新为驱动”的空间再生产机制，起到“腾笼换鸟”的效果，这方面的经验主要包括三个方面：首先，重视存量改造。强调对历史街区、传统建筑的保护性改造，倡导“微更新”理念，避免大拆大建对城市肌理的破坏，体现城市延续性与空间认同感。其次，注重培育创意产业，推动产业融合。伦敦西区依托大型剧院开展文艺创作生产，开发“夜间经济”业态；伦敦东区利用空置旧厂房发展文化创意产业，同时规划建设“东伦敦科技城”。再次，实行灵活的土地用途调整机制。在一定权限范围内允许土地规划用途直接转换，以此推进城市更新项目开发利用。例如，在伦敦东区，该机制有效促进新住宅区开发活动，既提升城市更新项目的灵活性，又带动当地经济发展。
日本的“东京模式”：交通发展导向与“站城一体化”。东京是运用交通导向型发展模式（TOD）实施城市更新的典型代表，相关制度日趋成熟，经验主要包括三个方面：不断完善以轨道交通为核心的公共交通体系。重点对中心城区站点实施更新升级，新宿、池袋等枢纽站点的客流集散能力显著增强，已形成由市郊铁路、新干线、地铁等构成的多层次轨道交通网络。实行商住混合与“站城一体化”开发模式，将轨道交通站点区域用于建设写字楼、学校、医院等商业和公共设施，通过增修车站或换乘站、建设通勤通道等方式，为上班族、学生等提供便利。社会化融资解决难题。为解决权益人较多、产权关系复杂的问题，东京都政府引入政府和社会资本合作（PPP）模式，通过联合开发理顺权益关系，依据立法构建城市公共利益、开发单位和小业主三方均衡收益机制。
国内城市更新的实践探索
上海：政府主导的多方协同。目前上海城市更新行动进入城市管理精细化阶段，其目标是建设“全球城市”和“有温度的城市”，主要做法包括四个方面：其一，强化顶层设计引领与制度支撑作用。上海市政府将“推动城市更新”纳入《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，先后出台《上海市城市更新条例》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》《2025年上海市城市更新规划资源行动方案》，建立“更新评估—实施计划—全生命周期管理”的工作流程，以确保政策落地和执行连续性。其二，构建多层级联动的城市治理结构。设立市级工作领导小组进行统筹协调，探索形成“政企合作、市区联动、区级主导”的协同架构，依托专业机构搭建技术总控平台，有效提升多地块、多产权主体和多部门间的协调效率。其三，推动资金渠道多样化与风险防控机制建设。上海市政府整合土地出让收益、公有住房处置收入及财政拨款等多样资金渠道，设立专项基金，定向支持历史风貌区更新与片区基础设施升级。其四，实行由“拆改留”转向“留改拆”的旧城改造模式。以保留、利用、提升为主，统筹实施地上和地下空间全要素管控，推动区域整体更新。
深圳：强区放权与企业助力产城融合。深圳已实现从传统“旧城改造”向系统性“城市更新”转型，并在政策机制、治理模式和产业协同方面积累诸多创新经验。构建科学精细的政府调控体系。通过推行“强区放权”，将项目审批权主体由市级规划部门下放至区级规划部门，探索建立“区级—片区级—更新单元”三级管控体系，提升审批效率与属地管理能力。积极先行先试，获准开展多项土地管理探索。率先开展二三产业混合用地改革，鼓励盘活利用存量工业用地，探索破解规划调整、供地机制、收益分配等制约瓶颈。注重发挥经营主体的积极性。坚持政府统筹前提下的市场化运作模式，实行一二级土地市场联动开发。采取全面协议供地模式，对自主改造的更新项目，允许通过补缴地价方式进行土地出让，明确经营主体的成本边界和回报预期。强化公共利益导向。坚持优先落实公共设施用地的原则，推行“以量换地”与“减量换地”机制，支持在项目中增加公共绿地、开放空间等，推动公共利益空间与开发利益空间的协同配置，以实现社会效益与经济效益的双赢。
广州：“政府—企业—居民”多方协作。广州市作为“城市更新助力广东高质量发展”的推广点，其城市更新行动已经取得较为显著的成效。建立健全城市更新政策体系。探索构建城市更新行动“1+1+N”（总体实施意见、专项工作方案、配套政策文件）政策框架，重点推进“三旧”改造、“三园”功能转型、“三乱”整治等城市更新重点工作，实现更新治理政策的系统化与协同化。以主导产业驱动“产城融合、职住平衡”发展。划定三大城市更新产业圈层，设置产业建设量占比刚性约束，坚持“去房地产化”导向，大力盘活低效用地，引进科技、文创、现代服务业等优质产业，重构城市空间与经济结构的协同关系。创新土地更新与补偿机制。积极鼓励采取“先收购、后回购”补偿模式，推进“城中村”等区域全面改造，针对“工改工”“工改商”等不同改造类型，制定差异化土地出让金缴纳与政府收储补偿标准，实现城市更新过程中政策与市场的精准对接。提出“中改造”新操作思路。相较于精细化、小尺度的“微改造”，“中改造”思路聚焦成片街区或功能组团，兼顾历史文脉延续与城市功能提升，有效拓展传统城区的再开发空间。③鼓励公众参与。将公众参与贯穿改造规划、决策、实施与管理的全周期，通过问卷调查、意见征集会等多种渠道，促进城市治理模式由“单一主导”向“多方共治”转型。
我国城市更新行动中面临的难题
城市更新行动中的实际操作与当前土地管理规定之间，存在若干适应性问题。首先，集体土地流转为国有用地的法定程序问题。依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，农村集体土地流转为住宅或商业用途的国有土地时，必须完成国有土地征收程序，然后在土地公开市场进行“招拍挂”。在这种情况下，土地一二级市场缺乏联动，土地占补的“循环”在一定程度上容易推高地价、加大开发成本。其次，老城区更新改造中土地确权难。由于历史档案缺失、权属凭证多样化（如早期房契、单位分配证明）等遗留问题，导致土地和房屋权属复杂、依据缺乏统一规范，为土地确权工作带来一定难度。再次，现行规划体系对存量用地功能调整存在刚性约束。现行土地利用总体规划、城市规划与城市更新用地单元规划之间，均对土地指标的使用和功能安排制约较多，导致在具体更新单元功能“落地”时缺乏必要弹性空间。
税收政策衔接不足，推高企业税费负担。其一，土地增值计税基数失衡。城市更新项目的土地，很多是早期的协议出让用地因原始地价偏低，而改造后物业价值大幅提升，导致虚增计税基数。其二，成本抵扣不充分。拆迁补偿等实际支出（补偿给原住户的各种费用），在税务核算时，容易因为票据不完整而出现增值税抵扣链条断裂，导致难以全额抵扣，进一步虚增了应纳税增值额。其三，预缴清算机制（先按预估收入缴税后期结算）易产生税款差额。更新改造项目进入销售环节时，需按预售收入预缴税款（定金税），而最终清算时可能因成本票据不全导致补缴高额税款。这使得城市更新项目相较于普通开发项目，实际税负率可能高出10—15个百分点。其中土地增值税（按增值额累进征税）占比尤为突出，广州、深圳地区的企业数据显示，该税种占总税负50%—70%。亟待通过历史成本追溯、动态税率调节等方式，适度让利于企业，以保障城市更新行动的可持续性。
资金平衡存在难题，直接影响城市更新行动的进程。城市更新中的资金问题是政府关注的重点，直接影响旧城改造进程、新项目开工建设，主要原因包括两个方面：一方面，拆迁安置量庞大。城市更新作为一项系统性、长期性的复杂工程，涵盖拆迁、安置、改造、重建等多个环节，资金需求大且回报周期相对较长，资金压力较大。另一方面，城市更新的短期经济回报较为有限，资金收支难以实现均衡。以广州市为例，广州市城市更新任务主要由区级政府承担，部分老城区如海珠、荔湾等更新任务繁重，财政压力显著加大，影响更新改造的整体推进节奏，需要进一步制定更恰当的措施来解决资金难题。
城市更新法规“缺位”，法治化探索有待加强。一方面，在利益协调机制上存在规则缺位，多方主体博弈缺乏法定框架约束。实践中频繁出现“只要一户不同意，旧改项目就‘停摆’”的尴尬局面；另一方面，困难群体权益保障体系尚不完善，受限于信息获取能力与议价地位，低收入居民在补偿协商中容易处于结构性不利地位，其合法权益难以获得充分保障。因此，明确城市更新中的收益平衡点，是一个关键问题。值得注意的是，深圳通过立法创新已形成突破性探索，在2021年3月1日起就实施《深圳经济特区城市更新条例》，该条例提出，其中旧住宅区所在地块，应当经专有部分面积占比百分之九十五以上，且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意。在一定程度上，这一表决机制破解协商僵局，为合法合理解决“搬迁难”问题做出重要尝试。同时加强对困难群体的权益保护，建立差异化搬迁补偿标准（如条例第三十四条明确“政策性住房原则上采取产权置换方式，补偿与被拆除住房产权限制条件相同的住房”），这些制度设计为平衡更新效率与社会公平提供可复制的法治样本。当前亟需在总结地方立法经验基础上，构建全国统一的利益平衡基准线，重点完善困难群体参与式决策机制与补偿兜底条款。
国内外经验对我国实施城市更新行动的启示
建章立制，加强与各类城市规划的紧密衔接。城市更新是对城市进行有目的的改造、提升的行动。明确城市功能定位。根据城市发展的阶段性目标，及其在国家和区域发展格局中的地位和作用，突出核心功能，有序疏解非核心功能，避免“千城一面”“为更新而更新”等问题。在尊重城市发展规律的基础上，确立城市更新总体目标与整体发展规划。完善规划体系。坚持“一张蓝图绘到底”，既有城市总体规划，又有城市更新专项规划；对于旧小区、旧厂房等重点更新板块，还需要制定详细规划，确保规划落地。树立城市更新“全周期管理”理念，遵循全国国土空间总体规划，建设覆盖城市楼宇、公共空间、地下管网等要素的“一张图”数字化平台，推动城市更新管理与城市运行治理的深度融合。以法律法规作为保障。城市更新单元是城市更新实施的基本单位，在不违背国土空间总体规划对用地类型的控制性要求的前提下，确立城市更新单元的法律地位，明确其作为实施载体的规划调整权限边界；建立弹性审批机制，对符合产业发展导向的功能变更设置“负面清单+承诺制”审批流程；配套争议解决机制，包括产权异议的行政裁决程序和开发主体的退出补偿规则，形成从规划编制到实施监管的全链条法律支撑体系。
统筹规划，形成政府和市场良性互动局面。在城市更新中，市场优势在于精准把握市民需求，实现项目的专业化运作。政府作为公共利益的代表，具有制定技术标准、监督项目实施等职能，并提供必要的政策支持。首先，运用系统思维，以系统思维推进城市更新工作。统筹城市发展的短期利益和长期利益，出台支撑城市更新各个环节的配套政策，形成比较完备的政策体系。其次，简政放权，优化审批程序。整合优化各级政府审批权限，并通过审批事项权责清单进行明确，保持各级政府城市更新政策和标准的统一，建立城市更新全流程网上申报管理系统。再次，激发经营主体参与积极性，拓展多样化融资渠道。通过城投公司、城市开发公司等多种融资渠道和企业化管理模式，确保城市更新的连续性和持久性。进一步以政府和社会资本合作（PPP）为突破口，广泛吸引专业开发商、综合运营商及解决方案供应商等多方主体参与。
创新方式，探索多种类型的城市更新途径。实现土地市场一二级联动，创新灵活供地方式。借鉴广州和深圳做法，在城市更新的土地供应环节尝试采取“前期商定、协议出让”的方式进行城市更新类项目供地，实现土地市场的一二级联动，对企业前期进行的具有“公益属性”的工作予以一定程度的补偿和激励。探索多种类型的城市更新途径。盘活闲置厂区、老旧建筑、工业厂房，探索“工改工”“工改保（保障性住房）”“工改商住”等多种类型的改造升级项目，构建兼具产业功能、公共服务与文化特色的专业楼宇、特色街区，推动城市空间从单一功能向综合集成转变。优先保障公共利益。在用地与建设环节中明晰城市更新项目的公共贡献要求，通过法定配建比例或协议约定方式，确保公益性设施的空间预留与资金保障。
把握趋势，借助城市更新推动城市转型发展。其一，推动城市更新理念向精细化转型。精细化强调以提升市民生活体验为核心，④精准对接市民最现实、最迫切需求，通过解决问题切实增强市民获得感。在实践中依据城市规划定位及财政承受能力分类施策，对适宜保留修缮的城市建筑及设施，主要采取“对症下药”的“微更新”“中改造”方式，对市政建设中存在的明显短板，或严重影响市民生活的区域，则推进重点开发或集中整治。其二，推动城市更新方案向智慧化转型。随着城市更新行动与智慧城市建设深度融合，新一代信息技术在城市更新中的应用场景持续拓展。在规划层面，已有城市运用遥感、地理信息系统（GIS）实现功能分区精确定位，依托人工智能（AI）和机器学习等技术自动识别待改造区域，并对不同更新方案的经济效益与环境影响进行数字化仿真。在城市管理领域，多地通过“城市大脑”平台集成智慧交通、智慧医疗、智慧商业、智慧物流等典型应用，同步推进5G、新能源充电桩、工业互联网等新型基础设施建设。其三，推动城市更新活动向“产城化”转型。城市更新活动涵盖规划设计、工程建设、绿色建材等全产业链，城市更新项目后期还将衍生物业管理、设施运维等配套服务产业。其四，推动城市更新活动向人文化转型。在实践中，通过三个维度实现人文价值转化：在空间维度上，对历史建筑、传统街巷等文化载体，实施“针灸式”更新，在保留历史原真性的同时，活化城市记忆；在功能维度上，对具有历史价值的老厂房、旧街区，采用“修旧如旧”方式，将其转化为文化创意园区、博物馆或特色文化业态街区，既保留城市的历史肌理，又赋予其新的功能与活力；在参与维度上，建立“规划师—居民—商户”协同机制，多策并举激发各类经营主体活力⑤，使更新成果服务于市民文化需求。
（南开大学经济学院博士研究生张正佳，对本文亦有贡献）
【注：本文系国家社会科学基金重点项目“生态位视域下现代化城市发展动力及空间形态演化研究”（项目编号：24AJY018）及天津津市哲学社会科学规划项目“生态位视域下京津同城化发展动力与实施路径研究”（项目编号：TJYJQN24-001）研究成果】
【注释】
①《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，新华社，2025年5月15日。
②《中央城市工作会议在北京举行 习近平发表重要讲话》，新华社，2025年7月15日。
③赵雨亭：《新时代城市更新的三个维度》，《人民论坛·学术前沿》，2022年第1期。
④李麟学：《城市公共空间精细化治理模式探讨》，《人民论坛》，2021年第13期。
⑤陈劲、李根祎：《加快形成新质生产力背景下国家创新体系重塑与发展举措》，《创新科技》，2024年第5期。
责编/谢帅 美编/王梦雅
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