【摘要】超大特大城市因人口密集、流动快、资源要素集中、经济社会结构复杂等特点，公共安全面临更多挑战。在推进中国式现代化新征程上，这些风险呈现新的形势和特征，主要表现为人口压力导致基础设施和环境资源超载、空间规划和资源配置不合理引发城市病，以及数字治理隐含的算法偏见和不确定性等。总的来说，超大特大城市的公共安全风险呈现出时间和空间的弥散性、险种和承灾主体的复合性，以及发展环境、主体和方式的不确定性。韧性治理是以系统性、动态适应和风险预防为核心的现代治理模式，城市韧性治理的理念也正在从对“物”的规划和管理，拓展到对“人”的组织和治理。针对新形势，未来超大特大城市韧性治理需构建多方主体共治的治理网络、全周期和动态适应的治理机制，以及“制度—联结—赋能”相结合的治理策略，统筹城市的发展与安全。
【关键词】超大特大城市 公共安全 风险 韧性治理
【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.17.010
【作者简介】吴莹，中国社会科学院大学社会与民族学院教授、博导，中国社会科学院社会学研究所研究员。研究方向为城市社会学、空间社会学、社会治理，主要著作有《上楼之后：村改居社区的秩序重建与组织再造》《社区何以可能：芳雅家园的邻里生活》等。
引言
当前，我国城市发展正处于从高速扩张向高质量转型的关键阶段。2024年末，全国常住人口城镇化率为67.00%，进入城镇化中后期发展阶段，未来城镇化水平会继续提升但增速放缓。对此，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”，在“提质增效、创新协同”的发展逻辑下，新型城镇化战略与城市治理现代化改革成为核心抓手，超大特大城市作为经济增长和社会发展的核心引擎，是国家和地区的枢纽和节点。[1]因此，在国务院批复的各地城市国土空间总体规划显示，超大特大城市被赋予重要功能定位，如天津、重庆和广州为“我国重要的中心城市”，郑州为“中部地区重要的中心城市”，武汉为“中部地区的中心城市”，它们对国家和地区发展具有重要意义。
然而，大规模人口和要素的聚集也给超大特大城市带来了复杂多样的风险。当前我国城市风险源于快速城市化进程中的结构性矛盾，呈现传统与新兴风险交织的复杂形态。这些风险的多重来源及其对经济社会领域的潜在影响，使公共安全治理成为我国现代化建设的重要内容。超大特大城市的风险治理是一个复杂的系统工程，需要综合考虑风险的特征、来源以及相应的治理措施。本文旨在结合我国经济社会发展的新形势，分析超大城市和特大城市面临的风险来源和形态，并在此基础上结合韧性治理理论提出应对策略。
新形势下超大特大城市公共风险的主要来源
近十年来，我国超大特大城市的数量明显增加。根据国家统计局数据，按城市市辖区年末总人口，2013年我国400万以上人口的城市有14座，[2]2023年我国500万以上常住人口城市数量达到29座，其中1000万以上常住人口的城市11座。[3]2014年，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》发布，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，其中城区常住人口1000万以上为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下为特大城市。依此标准，目前我国已经有7座超大城市和15座特大城市。[4]超大特大城市的治理是世界性难题，涉及经济社会发展、公共资源供给、环境资源保护、社会冲突协调等常规性治理，也包括金融危机、恐怖袭击、流行疾病等突发事件的危机应对。其巨大的人口规模、城市建成区面积、资源与能源消耗、生态环境压力，以及各种要素高度聚集等特点，使得这类城市面临更为复杂多样的公共风险。
人口的大规模、高流动和异质性。城市社会学奠基人沃思（Wirth）在研究城市性问题时指出，城市庞大人口规模会导致人际关系趋于片段化和功利化，进而导致“失范”和“社会真空”等现象。[5]超大特大城市的人口规模既赋予其巨大的发展潜力，也产生了庞大的资源和服务需求，往往导致住房、教育、医疗等资源紧张，引发交通拥堵、环境污染等问题。这些挑战给环境资源的保护与利用、公共服务供给和社会治理带来巨大压力。
首先，超大特大城市由于人口的大规模、高密度，面临巨大的资源环境压力。根据国家统计局数据，我国城市平均人口密度约2895人／平方公里，而22座超大特大城市的人口密度远高于全国平均水平，达到5001人／平方公里，其中哈尔滨、郑州的人口密度更是达到了10459人／平方公里和10143人／平方公里。[6]这种大规模、高密度的人口往往导致资源消耗快、垃圾处理难度大、空气质量下降等问题。水资源供需矛盾尤为突出，天津、南京、苏州2023年水资源总量分别为17.84亿立方米、25亿立方米和53亿立方米，而用水总量却分别达到了33亿立方米、57亿立方米和100亿立方米，用水缺口接近或超过资源总量的100%。[7]同时，人口密集区域的公共卫生事件风险也更高，传染病传播速度更快、防控难度更大。
其次，超大特大城市流动人口规模大、流动快，加剧基础设施的承载负荷。这种流动性主要表现在城内和城际两个层面。城内流动方面，大规模的城内人口流动带来了巨大的交通压力。由于面积巨大，城内功能分区较为清晰，且多采用多中心的发展策略，居民往往面临职住分离的情况，工作和休闲活动开展的半径也不断扩大，城内人口的流动数量和流动距离都随之增加。2023年数据显示，22个超大特大城市中超800万人单程通勤距离在25公里以上，占通勤人口的8%。同时，60分钟以上通勤人口在超大城市通勤人口中占比达17%，在特大城市中占比11%，远高于Ⅰ型、Ⅱ型大城市的8%。[8]城际流动方面，大规模的城际流动加剧了资源环境压力，带来社会融合问题。超大特大城市由于其经济社会发展水平高、就业机会多，大量流动人口频繁涌入和流出，不仅让资源分配更加紧张，也使人口管理的压力和形势更为严峻。[9]一项围绕长江三角洲地区人口迁移网络的研究发现，上海、杭州、南京、宁波和苏州等超大特大城市都是人口的主要流入地。[10]在珠三角，广州、佛山、东莞、深圳等超大特大城市也成为人口流动网络的骨架，流动人口的规模和频率都处于全国最高水平，且净流入和净流出的分布不均衡。[11]人口大规模涌入，不仅加重了城市基础设施承载负荷和资源环境压力，还使这些流动人口面临与迁入地相异的文化习俗、价值观念和亲缘关系，社会融合程度总体偏低，[12]容易形成社会隔离和矛盾，增加社会安全风险，使超大城市出现以“空间分异、边缘化聚居、社会结构断裂、风险裂变与放大”为表现形态的系统性社会风险。[13]
最后，超大特大城市人口结构的异质性增加了城市治理的复杂性和不确定性。这些城市凭借区域引领地位、丰富就业机会、文化多样性与先锋性，吸引来自全国各地甚至全球人口，形成高度异质化的人口结构。研究显示，城市（人口）规模越大，城市职业多样性程度越强，而且人口越多，不同城市规模间的职业多样性差距越大。[14]从社会分层结构来看，超大特大城市社会分层呈“橄榄型”结构，但本地人与外地人、不同职业阶层间的资源与优势存在区隔，这种复杂的分层结构和群体异质性，一方面会带来社会融合的挑战，文化差异、价值观碰撞和利益冲突往往导致社会交往和社会认同的分化；[15]另一方面异质性人口对公共服务的差异性需求给公共服务供给带来挑战，大规模的复杂需求意味着矛盾的多发，在医疗卫生、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护、知识产权、消费保护、婚姻养老、房产金融等领域都增加了矛盾纠纷率。
内部空间的不均衡。现有特大超大城市在人口聚集、产业聚集、城市开发等多重因素作用下，建成区面积已经远超一般中小城市，但普遍存在“中心—边缘”的空间分异现象，在多中心多组团的发展战略下，区域间存在明显的空间不均衡，包括人口分布以及基础设施和资源配置的差异，这种不均衡可能加剧既有的城市问题。
从人口来看，第七次全国人口普查显示，超大特大城市的人口分布存在明显不均衡，中心城区人口密度极高，而郊区和周边地区人口密度相对较低。以北京市为例，2023年全市平均常住人口密度约为1332人／平方公里，核心城六区人口密度都超过6000人／平方公里，人口密度最高的西城区达21749人／平方公里，而密度最低的延庆区仅为172人／平方公里。这种差异给不同区域的治理带来挑战，中心城区面临住房紧张、交通拥堵、犯罪率上升等问题；城乡接合部聚居着大量新业态新就业群体，这一群体大多面临就业不稳定、工作强度大、环境待遇差等压力，若不能为其提供有效的社会支持和疏导保护，易成为社会不稳定因素；外围郊区或新城区因人口相对稀少，可能导致土地资源浪费、开发不足等现象。这种不均衡可能强化局部特殊类型的城市病，影响居民的生活质量和城市的可持续发展。
从建成环境来看，超大特大城市的各类设施空间分布同样存在明显不均的现象。政策与资源投入明显倾向中心城区，而郊区和边缘地区则相对被忽视。以杭州市为例，主城区外围街道空间单元设施服务水平较低，公共体育设施建设水平较为落后，这些区域的体育设施资源较为缺乏。[16]同时，产业链中的低端制造业和批发零售业多聚集在外围郊区，这些区域的基层政府往往缺乏足够的资源和能力，在基本公共服务、治安维护、监督执法等方面面临更大挑战。而基础设施状况则大多呈现“两少一多”的特征，即支撑性基础设施少、公共服务设施少（尤其是对于外来人口）、敏感性基础设施（如垃圾处理厂、变电站等）多，与中心城区形成显著差异。基础设施和资源配置的空间不均衡既加剧基本公共服务的不均等，也增加公共安全风险。
数字治理的技术风险。随着各类智能技术的发展和普及，越来越多的政府部门开始引入云平台和人工智能助手，辅助完成治理工作。超大特大城市雄厚的产业基础、丰富的人才储备、充足的资金投入、海量的数据资源等，为其率先在治理过程中使用智能技术打下基础。当前，北京、深圳、杭州、上海等超大特大城市政府已提出加强人工智能和数字技术产业建设以及技术与城市规划、治理融合，大力推进数字化、智能化城市的建设进程。比如，上海市的“随申办”政务服务平台整合2400余项高频服务，“随申码”通过区块链技术实现交通码、文旅码等“多码合一”[17]。又如，深圳市的“i深圳”面向企业和个人提供覆盖市级、区级、街道、社区四级政府的政务服务导航、申办，提供移动端咨询、办事、投诉建议、进度查询等功能。[18]类似的城市智能治理平台还有杭州市“城市大脑”、重庆市“渝快办”、北京市“京通”、成都市“天府市民云”等。在大数据、人工智能等数字技术的辅助下，城市治理的效率得到大幅提升。2025年2月，广州市海珠区数字化协同办公系统正式接入DeepSeek，实现政务信创环境下DeepSeek-R1模型部署，诉求转办时间从5分钟缩短至10秒以内，转派准确率从83.3%提升至91.7%。[19]但是，数字治理也带来了数据安全与隐私保护、人机权责界定与数字鸿沟三大风险。
首先，随着大数据、人工智能等技术的广泛应用，大量个人数据被收集、存储和分析，存在数据安全与隐私保护的风险。虽然近年来国家陆续出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》等法律法规，但目前对各类数据生产、获取渠道的管理和使用仍缺乏有效监管，数据的安全性和隐私性难以得到充分保障。
其次，人机权责界定的难题正日益凸显为技术治理的主要风险。智能技术在政务管理中的应用，既源于其能快捷高效完成流程化的任务，也源于其能规避“人治”思维，在政务办理过程中实现更高程度的程序公平。而现实状况是，许多事务需要人类特有的共情能力和解读能力，机器决策通过算法创建自己的“分类”和数字化知识，以实现输入和输出数据之间的最佳关联，这会产生“非理性的理性”[20]现象。面对算法“黑箱”的风险，行政过程中人机的权责界定难题对伦理关系、政府治理能力提出更多要求。
最后，在技术治理中，“数字鸿沟”正日益加剧技术使用不平等的状况。“数字鸿沟”具体表现为不同地区、不同群体之间在信息技术应用和数字资源获取方面的差距。从地区层面来讲，超大特大城市依托其雄厚的经济、社会、技术资源，在数字接入的物理条件方面显著优于其他二、三线城市，能够通过先进技术赋能社会治理。但在超大特大城市内部，不同群体之间的“数字鸿沟”依然存在，不同群体使用技术能力的差异将会扩大既有的基层公共服务差异，加剧特定群体的相对剥夺感。
超大特大城市的风险特征
在上述新形势下，超大特大城市面临的公共安全风险也呈现出新的特征，主要表现为弥散性、复合性和不确定性。
风险的弥散性。超大特大城市公共安全风险的弥散性往往导致单一风险引发多领域的风险，这种弥散性具体表现为物理空间的弥散和虚拟空间的弥散。一方面，超大特大城市的人口特征和空间特征易导致风险在物理空间中扩散。超大特大城市的人口规模庞大、密度高、流动性强，使风险易在城市内部扩散。例如，传染病的传播速度更快，影响范围更广；社会治安问题更易从一个区域蔓延到另一个区域。
另一方面，数字技术的广泛应用导致风险容易在虚拟空间中弥散，主要表现为公众风险感知和治理风险要素的弥散。截至2025年6月，我国网民规模达11.23亿人，互联网普及率达79.7%；60岁及以上银发网民规模达1.61亿人、农村网民规模达3.22亿人，保持稳定增长态势。[21]超大特大城市互联网普及率更高，这使得当地居民有更便捷的途径了解城市内的风险来源和风险形态，在提升公众的风险感知能力的同时，也加剧了风险焦虑情绪在虚拟空间的蔓延，在缺乏有效舆论引导的情况下，更易引发群体性恐慌。
风险的复合性。在新的发展形势下，超大特大城市面对的是人口与社会、经济、资源、环境形成的交互式系统，[22]其风险具有复合性，具体表现为风险种类的复合性和承灾主体的复合性。在风险种类方面，超大特大城市面临的风险往往不是单一的，而是多种风险相互交织。自然灾害可能引发公共卫生事件和社会安全问题，经济危机可能导致失业率上升、社会治安恶化等次生问题。值得注意的是，超大特大城市经常举办各类大型国际体育赛事、演唱会和各种聚会活动，大规模人群的短期集中涌入，引发的媒体关注也较多，不仅对交通等基础设施造成巨大压力，一旦发生意外还易造成重大生命财产损失，而消息的快速传播更容易影响社会稳定。[23]
承灾的主体方面，超大特大城市呈现出多样特征。潜在风险和突发事件的作用对象包括人、物、系统三个方面。[24]“人”作为承灾的主体，在面对风险时会面临脆弱性叠加的问题，超大特大城市内部社会群体存在差异，特殊群体如低收入群体、老年人、残障人士等在灾害中的自救能力弱，易受二次伤害。“物”代表城市基础设施和公共物品，公共安全事件会引起承载物中所包含的灾害要素的激发或意外释放，进而导致衍生和次生灾害。如水、电、气、交通网络在地震、暴雨中可能同时瘫痪，而医院、消防站、应急指挥中心等关键应急设施的物理损坏，也会直接削弱应急响应能力。“系统”不仅是城市风险预警系统，也包括城市运行的复杂社会经济系统。超大特大城市风险来源多样，公共安全事件可能导致交通、能源、医疗等多系统耦合失效，引发系统之间、系统内部的风险传导，形成多重系统的链式危机。城市治理系统在此过程中面临双重考验：一方面，跨区域协作困难，超大特大城市风险的弥散性导致固定的行政边界被打破；另一方面，政府公信力面临考验，以公共卫生风险为例，防控举措成效与公众信任度呈现显著相关性，政府公共安全治理成效成为衡量政府治理能力的参照。
风险的不确定性。在当前中国社会转型发展的关键阶段，风险形态呈现从传统“风险社会”朝着“不确定性社会”转变的显著特征。在此背景下，超大特大城市的发展受到三个方面的不确定性因素的影响：技术变革带来发展环境的不确定性，“人”的生存状态重塑引发发展主体的不确定性，人类知识和科学技术持续创新带来发展方式的不确定性。[25]不确定性成为超大特大城市风险的重要特征之一。
超大特大城市风险的不确定性首先体现在发展环境方面，包括自然环境、经济环境、社会环境等领域。在自然环境方面，随着城市化进程的加速，超大特大城市的土地开发强度持续增加，不仅改变自然地表，还破坏原本稳定的地质环境，增加出现各类自然灾害的风险。[26]在经济环境方面，超大特大城市已深度融入世界贸易和生产分工体系，然而，近年来全球各经济体的经济增速放缓，逆全球化趋势抬头，经济贸易矛盾频现，[27]使得超大特大城市的经济发展受全球经济形势的影响较大，更易面临市场风险、金融风险等。社会环境方面，超大特大城市人口的高度集聚势必造成社会治理难度的增大，其人口密度大、流动性强，社会环境复杂多变，社会矛盾和风险也相对较多。社会中的不稳定因素在城市生活各领域、各群体中累积，各类风险危机也不断叠加杂糅，[28]使得城市风险形态更加难以预料。
超大特大城市风险的不确定性其次体现在发展主体方面，主要是指“人”作为现代化的发展主体，其生存状态影响着城市发展质量和能力。超大特大城市不仅是大量人口工作生产和居住生活的场所，在人口规模、人口密度和人口异质性显著高于其他地区的背景下，“人”作为发展主体的认知和心理情感状态的不确定性也远超其他地区。一方面，超大特大城市社会纽带的变化导致个体化、原子化趋势日益明显，“人”的社会联结被弱化，支持系统遭到破坏。这类城市的人口异质性打破传统“熟人社会”的信任基础，居民以“原子化个体”形态存在，尤其是独居青年和老年群体，情感联结的缺失不仅导致孤独感蔓延，还可能引发群体性心理健康危机。另一方面，这些城市的工作生活压力较其他地区更高，人口过度集中导致住房、教育、医疗等核心资源供需失衡，人口密度与人才过剩催生“内卷化”，焦虑情绪和竞争压力让不确定性在城市内各类人群之间持续传导。
超大特大城市风险的不确定性再次体现在发展方式方面，主要表现为新科技在超大特大城市中的嵌入程度日益加深，技术革命带来的不确定性扩散至城市规划、基础设施建设、经济发展模式等诸多方面。超大特大城市技术运用的能力和水平都位于国内城市前列，而技术自身带来的不确定性也会蔓延到技术运用的各领域中。一是系统脆弱性问题，人工智能驱动的城市治理系统，包括智能交通、能源调度、公共安全等高度依赖算法决策，一旦核心模块出现技术故障或漏洞，可能引发“多米诺骨牌效应”。二是算法逻辑内部的治理风险，基于历史数据训练的人工智能模型可能加剧不平等，导致公共资源分配失衡和执法精准度降低。三是数据安全困境，超大特大城市精细、高效的技术治理体系的建立需要形成巨型数据库，而全域数据采集导致“监控泛化”的趋势，通过百万级摄像头、传感器、物联网设备形成“数据黑洞”，在深度捕捉居民行为轨迹的同时，也会带来数据安全风险的不确定性。四是技术治理带来的伦理问题，机器人、人工智能技术对低技能岗位的替代效应，易引发部分人口失业；非人化技术的运用可能代替人与人的互动，使治理决策过程出现“去人性化”的倾向，居民在治理中从“权利主体”异化为“算法客体”。
韧性治理：作为应对新风险形态的治理手段
韧性治理理论强调在复杂的社会生态系统中，面对各种扰动时，不断进行学习、适应和改变等能力的重要性。这一理论对于城市系统应对各种公共安全风险，吸收冲击并维持基本功能与结构，进而恢复平衡与秩序提供了可行路径，是以系统性、动态适应和风险预防为核心的现代治理模式。
韧性理念的缘起。“韧性”概念早期在工程领域使用。20世纪70年代，加拿大生态学家霍林（C. S. Holling）提出“生态系统韧性”的概念，该概念注重系统的演变与成长。[29]随着研究的深入，又有学者提出“演变韧性”理论，该理论认为系统始终处于不断变化而非静止平衡的状态，扰动是其变动的根本。在这一范式下，韧性包括面对干扰时的持续学习、创新、适应和变革等多方面能力。[30]当代学者普遍认为，韧性系统应该具有承受、应对和学习调适的能力。[31]总体而言，韧性理论已超越早期的工程范式和生态范式，发展为社会生态范式并更加广泛地应用在经济社会发展的诸多领域。[32]
韧性城市治理的发展与实践。韧性城市是城市规划和治理的重要理念，强调城市空间与设施在面对灾害、风险等冲击时，能够吸收冲击并维持基本功能、结构和特征，在研究中往往被视作应对城市风险的途径。自诞生以来，城市韧性治理的理念经历了从对“物”的规划和管理，到对“人”的组织和治理的发展过程。
韧性城市治理理念的提出，是对传统城市规划中线性思维模式及稳态平衡理念的超越，其核心在于强调跨尺度的动态交互作用与系统创新。主要关注基础设施老化、全球风险扩散，以及信息技术发展所衍生的潜在问题等。在应对气候变化与自然灾害、增强基础设施抗逆性、提高城市区域经济韧性、应对城市恐怖袭击以及空间与城市规划等多个领域具有广泛的实践应用。[33]比如，在城市规划领域，韧性城市理念的实施旨在通过科学合理的规划手段，增强城市在面对自然灾害和突发事件时的防灾减灾能力，以及其自我适应和自我修复的能力。[34]
城市作为人口、建筑物、财富和生产要素集中的复合空间，其集聚状态既对风险有着放大效应，也为抵御风险提供共享知识经验的机会，[35]这种城市自身的特点也促进了韧性理论的运用和发展。当代城市韧性建设的主要目标在于，实现城市治理系统与高度不确定性的外部环境之间的和谐共生。[36]基于韧性城市理论，探索城市安全风险治理的新路径，旨在最小化或降低灾害对城市的影响。这一转变体现在城市安全风险治理策略已从传统以防控为核心的防灾减灾模式，转变为以利用和适应为核心的耐灾适灾模式。通过在城市规划、制度建设、技术创新、文化塑造和社会管理等多维度的韧性建设，增强城市抵御外部冲击和扰动的能力，促进城市在存续、适应和调整等方面能力的提升，以应对不确定性环境的挑战。[37]
在实践中，韧性城市的建设考察标准逐渐从单一的城市规划和基础设施完善，走向全方位的韧性治理和制度建设。2013年，美国洛克菲勒基金会基于全球100座城市的恢复力研究，提出7个城市韧性系统特质，包括反思性（Reflectiveness）、丰富性（Resourcefulness）、鲁棒性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、灵活性（Flexibility）、包容性（Inclusiveness）、整合性（Integration）。[38]我国在城市建设实践中形成了独具特色的城市韧性治理路径。随着城市形态从刚性城市向弹性城市，再向韧性城市的演化，风险防控策略也经历了从风险管制到风险管理，再到风险治理的变化。[39]]2020年6月，住房和城乡建设部在36个样本城市启动了城市体检项目，将“安全韧性”确立为八大核心指标之一。同年10月，党的十九届五中全会审议通过了“十四五”规划，明确提出建设韧性城市，标志着“韧性城市”理念正式纳入国家的战略规划之中。2024年3月，中国标准化研究院发布《城市和社区可持续发展 韧性城市指标》（GB/T 43652-2024），提出了19个具体的考核指标，构建经济、社会、环境、基础设施、治理全方面的城市韧性评估体系。
当前，城市韧性治理的关注点与发展趋势紧密围绕社会韧性和技术韧性的建构展开，体现出对复杂风险环境的系统性回应。在社会韧性建构方面，多方主体协同治理成为核心关注点，强调打破传统科层制壁垒，促进政府、市场、社会与公众的深度协作。[40]同时，社会资本与文化认同的培育受到重视，信任资源、社会共识及市民心理韧性被视为社会韧性的重要基础。[41]技术韧性的构建专注于数字技术的赋能和基础设施的智能化。大数据、人工智能等前沿技术被广泛应用于风险监测、资源调配以及决策支持等关键环节，以提升治理的精准性和时效性。[42]技术应用的伦理边界与安全风险（如算法“黑箱”、数据隐私）也成为治理重点，强调技术工具性与人文价值的统一。[43]此外，技术韧性与社会韧性的协同进化受到重视，强调促进二者的互嵌性与动态平衡，避免“技术孤岛”，实现治理效能的系统性提升。[44]
总体而言，当前韧性治理正从单一维度的技术应用或主体协作，转向涵盖社会、技术、制度、文化的多维整合，未来将进一步聚焦动态适应性、多方共治及跨学科创新，构建兼具效率与公平、技术理性与人文关怀的韧性治理体系。
韧性城市治理的要点。基于上述发展实践的梳理可以发现，我国韧性城市治理具有以下要点。首先，以抵抗自然灾害，提高空间韧性作为治理起点。应对自然环境的变化，仍是韧性城市治理的核心议题。基础设施、建筑设计以及城市规划构成基础性工作，重点在于通过整合气象、地质、水文等多方面的数据，实现对自然灾害风险的提前识别，并将注意力从消解自然灾害、改善自然环境扩展到构建自我平衡的、与人类和谐共生的生态环境。[45]通过对城市基础设施建设的优化，提高抗灾能力，以“物”的建设保障城市韧性。
其次，以回归稳定状态，构建社会韧性作为治理重点。城市韧性治理旨在应对风险不确定性，追求稳定性和确定性，力求恢复平衡。[46]这不仅体现在恢复物理层面的稳定状态、城市设施正常运行，更延伸至社会、经济、生态、基础设施和治理水平的综合提升。[47]近年来，各种公共安全事件对城市秩序提出了严峻挑战，社会韧性的建设更为注重加强对公众的风险认知和心理韧性的培育，增强社区凝聚力，激发公共安全治理中的基层自治潜能，提高社会公平性和包容性，在日常治理阶段预防性化解社会矛盾，在危机应对阶段能够迅速启动重建机制，恢复社会秩序。
最后，以保持与时俱进，形成技术韧性作为治理目标。人类已迈入信息化和智能化的时代，大数据、人工智能、区块链等技术正逐步成为城市治理的关键支柱。[48]随着各类新技术的应用，韧性治理的思路被应用于技术韧性形成领域。而技术韧性依赖数字技术赋能、基础设施智能化与风险防控，理论上强调技术与制度的融合创新。[49]但技术应用除了带来治理效率提升的优势外，也可能冲击社会正常运行秩序，并改变原本的治理伦理，因此，防范技术带来的风险也是韧性治理未来的主要目标。
新形势下超大特大城市韧性治理路径
针对超大特大城市面临风险的弥散性、复合性和不确定性特征，传统的单一政府主导型治理模式已难以应对这些挑战，亟须构建新型的韧性城市风险防控体系，将城市视为一个综合性的人居空间，将多险种应对作为防治对象，并树立长期和灵活的治理思路。
构建多方主体共治的治理网络。超大特大城市人口规模巨大、流动性强、异质性高，公共安全风险复杂度高、弥散性强，仅依靠政府自上而下的管控思维难以有效应对风险治理，需构建政府主导、市场支撑、社会协同和公众参与的多方主体共治的公共安全治理网络。首先，政府作为主导力量，承担着制定政策、统筹资源和危机管理的职责。需制定符合超大特大城市特点的公共安全治理的政策框架与应急方案，明确各主体的权责边界，建立跨部门联席会议制度，为多方主体共治提供制度保障。同时，设立城市安全风险评估体系，建立“平战结合”的应急物资储备网络，推行“韧性预算”机制，注重资源向基层的倾斜，加强危机管理和资源调配的韧性能力。
其次，经营主体通过提供技术创新、合作建设、资源捐赠等方式参与城市应急物资储备和风险治理。在提供产品和服务方面，重点开发智慧应急系统、新型安全材料和定制化灾害保险产品，并通过市场机制优化资源的配置，提供可供政府购买的安全服务。在合作建设方面，政府可通过税收减免、特许经营、引入韧性设施建设公私合营等方式，鼓励经营主体参与风险治理建设共担。
再次，社会协同表现为社会组织提供专业服务、志愿者组织培育救援队伍、社区组织发挥基层动员等重要作用。依托社会组织深入基层、了解居民需求的特点，可组织开展防灾演练、科普宣传等活动，提升居民的风险意识和应急能力，形成全社会共同参与、共同应对风险的良好氛围。同时，在突发事件发生时，能够迅速组织力量，协助政府开展救援和灾后恢复工作。
最后，公众作为超大特大城市发展的主体，其自治参与是韧性治理的重要基础。超大特大城市居民往往具有较高的风险感知、焦虑情绪和心理不确定性，这既可能成为风险不确定性的影响因素，也使其具备成为参与风险治理潜在能力。政府可通过完善公众参与平台和意见反馈路径，鼓励公众参与风险评估、决策制定和监督执行等各个环节，充分吸收大众智识，形成预防和应对风险的强大合力。
此外，构建多方主体共治的公共安全治理网络要注意市级统筹、区级落实和社区自治的有效衔接，尤其注重基层赋能，通过加强社区的风险能力建设，提升基层的自我管理和服务的韧性，激活超大特大城市公共安全治理的“神经末梢”。
建立全周期的过程型治理机制。针对超大特大城市公共风险弥散性强、复合性高而造成的危机事件影响时间长、波及范围广的特点，需根据风险周期运行特点和治理过程逻辑，建立全周期和动态适应的治理机制，提升公共风险治理的过程韧性。在风险防范与准备阶段，从“物”与“人”的角度构建预防性韧性体系，降低风险发生的概率和潜在影响。对于“物”的方面，加强韧性基础设施规划建设，提高城市设施的冗余性和鲁棒性，如建设坚固的防洪设施、抗震建筑、备用电源等，确保城市在面对自然灾害、事故灾难等风险时能够保持基本功能。政策工具方面，加强韧性政策工具创新，制定风险分级分类应对政策，完善应急预案，明确各部门的职责和任务，细化应急响应流程、资源调配方案、信息发布机制等内容，提高应对突发事件的能力。对于“人”的方面，开展社区教育、应急演练、公众科普等，提高居民的风险意识、防灾减灾基础知识和自救互救能力。
在风险识别与评估阶段，需硬件和软件协同推进，全面动态地识别潜在风险，增强风险感知能力。在硬件方面，通过传感器网络收集城市的自然环境数据、基础设施运行数据等，利用大数据、人工智能等技术手段，对各种风险进行实时监测和预警。在软件方面，建立健全城市多维安全韧性指标体系，开展科学风险评估，对不同类型的风险进行定性和定量分析，确定风险的等级和影响范围，为制定针对性风险应对策略提供依据。
在风险应对与处置阶段，建立快速响应、高效处置的应对机制，最大限度减少损失。在顶层，建立敏捷应急指挥体系，统一协调各部门、各主体的行动，确保应急响应的及时性和有效性。在基层，发挥企业、社区和公众等多方主体的作用，加强信息沟通与发布，通过新闻、社交媒体、手机短信等多种媒介渠道及时向公众通报风险情况和应对措施。
在灾后恢复与重建阶段，注重修复受损的基础设施，恢复城市的正常生产生活秩序，增强系统韧性以应对未来风险。一方面，短期实施企业复产补贴、受灾群众心理援助等多重措施，实现经济与社会的恢复重建。另一方面，长期通过在恢复重建过程中总结经验，优化城市规划、建设和管理，弥补风险防范与应对策略的漏洞，提升城市整体韧性。同时，以技术赋能长效韧性城市建设，将灾后数据反哺风险模型，利用数字孪生技术模拟未来场景，实现风险治理策略的动态迭代。
采取“创新—联结—赋能”相结合的治理策略。针对超大特大城市风险在发展环境、发展主体和发展方式方面的不确定性特征，需要采取制度创新、重建联结和技术赋能相结合的治理策略。制度创新方面，依据系统整合、底线思维的逻辑进行韧性制度建设和创新，实现公共安全风险治理从“被动应急”到“主动适应”的转型。针对自然环境脆弱性、经济环境波动性以及社会环境不稳定性，建立具有丰富性、冗余性、动态性、适应性、包容性等特点的多维系统整合的韧性治理制度体系。在前端，基于底线思维，保持一定的基础设施冗余设计和关键节点的“快速插接”接口，预留应对不确定性的战略空间；在后端，通过监测、反馈和迭代形成学习型制度体系，根据风险的变化及时进行调整和动态适应。
社会联结方面，重建社会联结，实现从被治理对象到治理参与主体的身份转型。运用“有机团结”的理论重构社区支持网络，针对超特大城市中人的脆弱性问题，通过规划“15分钟生活圈”等空间改进方式促进居民交往互动、以线上线下社区联动培育邻里社群、构建“时间银行”体系促进居民互助行为、建立突发公共事件“第一响应人”机制和培训体系等方式，重新建立“附近”的支持性网络和社区的风险共担机制。构建“治理参与—风险共担—利益共享”的闭环，创造“参与红利”，使居民既能在参与过程中重新塑造风险感知和心理韧性，提升自身的抗逆力，也能增强其参与对政府风险评估、决策制定、监督执行的促进作用，使公众从被动的“治理对象”转变为主动的“治理参与者”，实现包容性发展。
技术赋能方面，建立技术应用与社会需求的动态适配，增强城市抵御不确定性的韧性。一方面，要继续开发新技术在城市公共安全风险治理中的应用场景。利用人工智能驱动的数据收集和分析，构建危机预测和预警系统，实现对风险的精准识别和提前预警。在政策制定过程中，以人工智能辅助数据分析，提升决策的科学性和准确性。通过政务云平台等将人工智能技术融入政务处理和办公过程，提高政府部门工作效率，促进政府与公众的互动和了解。另一方面，要注重技术的安全与冗余设计，强化技术韧性。保留人工干预通道，避免技术单点故障引发的系统性风险；建立多源数据交叉验证，减少算法误判；在人工智能系统中嵌入公平性约束，避免歧视性结果等。此外，通过智慧城市平台，实现信息共享和资源整合，使政府、企业、公众、技术专家等治理主体共同参与技术治理规则的制定，平衡效率与公平。
（本文系中国社会科学院研究阐释党的二十届三中全会精神重大创新项目“公共安全治理机制研究”的阶段性成果，项目编号：2024YZD016；中国社会科学院大学社会与民族学院博士研究生武泽中对本文亦有贡献）
注释
[1]樊志宏、胡玉桃：《基于复杂适应系统理论的超大城市发展和安全治理研究》，《城市发展研究》，2022年第7期。
[2]中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2014》，北京：中国统计出版社，2014年。
[3]中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2024》，北京：中国统计出版社，2024年。
[4]具体包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7座超大城市，武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州15座特大城市。
[5]L. Wirth, "Urbanism as a Way of Life," American Journal of Sociology, 1938, 44(1): 1-24.
[6]中华人民共和国住房和城乡建设部：《中国城市建设统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2023年。
[7]中华人民共和国国家统计局：《中国城市统计年鉴2024》，北京：中国统计出版社，2024年。
[8]中国城市规划设计院：《2024年度中国主要城市通勤监测报告》，2024年10月，https://huiyan.baidu.com/boswebsite/cms/report/2024tongqin/。
[9]吴瑞君：《特大型城市人口“流动”的风险》，《探索与争鸣》，2015年第3期。
[10]王珏、陈雯、袁丰：《基于社会网络分析的长三角地区人口迁移及演化》，《地理研究》，2014年第2期。
[11]施雅婷：《珠三角城际人口流动网络特征及影响因素》，《地理科学研究》，2024年第3期。
[12]陈刚、李树、陈屹：《人口流动对犯罪率的影响研究》，《中国人口科学》，2009年第4期。
[13]木永跃：《流动人口社会风险治理：理论与路径》，《上海行政学院学报》，2021年第2期。
[14]张传勇、蔡琪：《中国城市职业多样性：事实、演进与政策含义》，《学术月刊》，2021年第8期。
[15]刘精明、李路路：《阶层化：居住空间、生活方式、社会交往与阶层认同——我国城镇社会阶层化问题的实证研究》，《社会学研究》，2005年第3期。
[16]陈玉娟、庞俊、吕统华：《杭州市主城区公共体育设施空间分布的公平性评价》，《规划师》，2020年第16期。
[17]《沪“一网通办”改革成效显著！在全国省级政府评估中位列第一》，2021年5月27日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12875942。
[18]《深圳市统一政务服务APP“i深圳”正式上线》，2019年1月14日，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_1439994.html。
[19]广州市海珠区政务服务和数据管理局：《海珠区全力推进“人工智能＋”行动，接入DeepSeek为智慧政务赋能增值》，2025年3月4日，https://www.haizhu.gov.cn/hzdt/ztlm/zzyyzq/bm/content/post_10140309.html。
[20]马克·舒伦伯格、里克·彼得斯：《算法社会：技术、权力和知识》，王延川、栗鹏飞译，北京：商务印书馆，2023年。
[21]中国互联网络信息中心：《第56次〈中国互联网络发展状况统计报告〉》，2025年7月21日，https://www3.cnnic.cn/n4/2025/0721/c88-11328.html。
[22]郭秀云：《大城市人口发展与风险控制问题研究》，《兰州学刊》，2010年第3期。
[23]孙华丽、项美康、薛耀锋：《超大城市公共安全风险评估、归因与防范》，《中国安全生产科学技术》，2018年第8期。
[24]范维澄：《以安全韧性城市建设推进公共安全治理现代化》，《人民论坛·学术前沿》，2022年第11期。
[25]文军、刘雨航：《不确定性背景下中国式现代化的理论变革与实践转向》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第1期。
[26]吴健生、罗宇航、王小玉等：《城市滑坡灾害生态风险不确定性分析及风险管理——以深圳市为例》，《生态学报》，2020年第11期。
[27]陶希东：《韧性体系建设：全球大城市风险化趋势下的应对策略》，《南京社会科学》，2022年第10期。
[28]陈进华：《中国城市风险化：空间与治理》，《中国社会科学》，2017年第8期。
[29]C. S. Holling, "Resilience and Stability of Ecological Systems," Annual Review of Ecology & Systematics, 1973, 4(1), pp. 1-23.
[30]B. Walker, C. S. Holling, S. R. Carpenter, et al., "Resilience, Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems," Ecology and Society, 2004, 9(2), p. 5.
[31][33]李彤玥：《韧性城市研究新进展》，《国际城市规划》，2017年第5期。
[32]赵方杜、石阳阳：《社会韧性与风险治理》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2018年第2期。
[34][36]唐皇凤、王锐：《韧性城市建设：我国城市公共安全治理现代化的优选之路》，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2019年第1期。
[35]仇保兴、姚永玲、刘治彦等：《构建面向未来的韧性城市》，《区域经济评论》，2020年第6期。
[37]王莹：《韧性视角下新时代城市安全风险治理策略研究》，《领导科学》，2020年第16期。
[38]The Rockefeller Foundation, "City Resilience Frame Work," December 2015, https://www.rockefellerfoundation.org/wp-content/uploads/City-ResilienceFramework-2015.pdf.
[39]王鹭、肖文涛：《刚性管制—弹性管理—韧性治理：城市风险防控的逻辑转向及启示》，《福建论坛（人文社会科学版）》，2021年第5期。
[40]吴佳：《从规划到治理：超大城市韧性提升的复合逻辑》，《探索》，2025年第1期。
[41]董欣静、蔡劲松：《城市社区韧性对社区治理绩效的影响研究》，《城市发展研究》，2024年第7期。
[42]涂晓芳、张雨宁：《数字技术何以赋能城市治理韧性》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2025年第1期。
[43]李效东、郑磊：《韧性治理：人工智能时代网络意识形态治理转向及进阶之路》，《云南社会科学》，2025年第2期。
[44]何静、袁子凌：《数据要素赋能城市社区韧性治理：作用机制、现实梗阻与实践路径》，《城市发展研究》，2024年第12期。
[45]陈桂生、秦梓晨：《结构、功能与涨落：社区治理韧性何以演进》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》，2025年第1期。
[46]文军、胡秋爽：《城市韧性治理的不确定性困境及其应对》，《福建论坛（人文社会科学版）》，2024年第2期。
[47]孙永平、刘玲娜：《气候变化背景下韧性城市建设的意义与路径》，《国家治理》，2023年第2期。
[48]毛丽娟、夏杰长、刘睿仪：《数字技术与城市韧性耦合——基于我国285个城市的实证分析》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2024年第2期。
[49]庄国波、张胜、贺珍：《数智技术赋能安全韧性城市治理：生成逻辑、潜在风险与优化路径》，《南京邮电大学学报（社会科学版）》，2024年第4期。
责 编∕邓楚韵 美 编∕梁丽琛
New Situations of Public Security Risks and Resilient Governance
in Megacities and Super-Large Cities
Wu Ying
Abstract: Due to such characteristics as dense population, high population mobility, concentrated resource factors, and complex economic and social structures, megacities and super-large cities are confronted with more challenges in public security. On the new journey of advancing Chinese modernization, these risks present new situations and characteristics, mainly manifested in the overload of infrastructure and environmental resources caused by population pressure, urban diseases triggered by unreasonable spatial planning and resource allocation, as well as algorithmic biases and uncertainties implicit in digital governance. Generally speaking, the public security risks in megacities and super-large cities exhibit temporal and spatial dispersion, the complexity of risk types and disaster-bearing entities, and uncertainties in the development environment, entities, and methods. Resilient governance is a modern governance model with systematicness, dynamic adaptation, and risk prevention as its core. The concept of urban resilient governance is also expanding from the planning and management of "objects" to the organization and governance of "people". In response to the new situation, the future resilient governance of megacities and super-large cities needs to construct a governance network featuring co-governance by multiple subjects, a full-cycle and dynamically adaptive governance mechanism, and a governance strategy integrating "system-connection-empowerment", so as to coordinate urban development and security.
Keywords: megacities and super-large cities, public security, risks, resilient governance
