摘 要:国家开发区作为经济社会发展的关键区域，其人大工作对于推进国家治理现代化具有重要作用。近年来，各地国家开发区人大工作不断取得新进展新成效，为开发区高质量发展和高效能治理提供有力制度保障，但在体制机制、监督力度及代表作用发挥等方面仍面临一系列挑战与问题。亟须从顶层设计、监督实效及代表履职三个关键维度系统施策，通过健全法制、创新机制和强化能力，系统提升人大工作水平，助力国家开发区在经济发展与社会进步中发挥更大作用。
关键词:国家治理现代化 国家开发区 人大工作 体制机制 监督
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
推进国家治理现代化是中国特色社会主义发展的必然要求，是应对全球化挑战、实现民族复兴的战略选择。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。[1]党的二十大报告将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为到2035年我国发展的总体目标之一，并强调“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与”。[2]这就要求治理机制既高效，又体现人民意志，通过制度创新和技术赋能实现长治久安与高质量发展。
开发区作为改革开放的前沿阵地，其发展历程与治理创新紧密关联，在国家经济社会发展中承担独特功能。加强开发区人大工作，是完善治理体系、提升治理能力的重要途径，对推进国家治理现代化具有重要意义。
国家开发区的独特地位与功能
国家开发区的设立与发展，是中国改革开放的重要成果之一。1984年，国务院批准设立大连、青岛等14个经济技术开发区，我国开发区建设由此正式启动。设立之初，开发区的主要任务是以经济功能为核心，通过划定小块区域进行招商引资、兴办项目、创新科技和发展产业，推动地方经济的快速增长。随着改革开放的不断深入，开发区逐渐从单一的经济功能区向多功能城市综合区转型。
经济高质量发展的重要载体。到2024年，全国经济技术开发区已达232个，遍布31个省（区、市），在推动经济发展方面规模贡献突出。这些开发区合计创造地区生产总值达16.9万亿元人民币；拥有8.5万家高新技术企业，占全国高新技术企业18.3%；实现外贸进出口10.7万亿元人民币，占全国外贸总额24.5%；实际使用外资272亿美元，占全国实际使用外资23.4%，为开放型经济新体制建设、区域协调发展和产业高质量发展作出了积极贡献。[3]同时，开发区的创新策源功能日益凸显。截至2024年底，国家高新区集聚全国33%的高新技术企业、46%的专精特新“小巨人”企业和67%的独角兽企业。2023年，国家高新区企业研究与试验发展（R&D）经费内部支出约1.2万亿元；省级及以上各类研发机构数量达到3.5万余家，当年新注册企业超100万家，分别是2010年的5倍和20.2倍，是人工智能、量子信息、生命健康等未来产业的主要策源地。自2010年以来，国家高新区创新能力总指数持续攀升，从最初的100点增长至2023年的505.7点，呈现“研发资源多、创新生态优、产业绩效佳、开放协同强”的特征。[4]此外，开发区正成为培育新质生产力的主阵地。凭借其完善的创新生态、集聚的高端要素和灵活的体制机制，在突破关键核心技术、推动产业智能化绿色化转型、发展战略性新兴产业和未来产业方面承担重要任务。
更高水平对外开放的关键枢纽。国家开发区作为我国推进更高水平对外开放的关键枢纽，发挥着制度型开放试验田的重要作用。依托对接国际高标准经贸规则、深化服务业开放、优化营商环境和完善外商投资管理服务等举措，开发区持续压减负面清单、破除市场准入壁垒，成为我国构建开放型经济新体制的核心平台。据商务部数据，2025年1—3月，全国自贸试验区进出口总额为2万亿元，同比增长2.2%，增幅高于全国，充分体现其作为制度创新和对外开放高地的带动力。与此同时，海南自由贸易港封关运作在即，围绕“零关税、低税率、简税制”构建的政策体系正加速落地，推动我国对外开放向更广领域、更深层次迈进。
深化改革的综合试验平台。国家开发区的深化改革为全国提供重要示范，尤其在行政管理、要素配置和营商环境三大关键领域取得显著成效。在行政管理改革方面，国家开发区普遍推行“证照分离”全覆盖、“一业一证”、告知承诺制，以及工程建设项目审批制度改革等创新举措，使得企业开办时间压缩至1个工作日以内已成为常态。在要素市场化配置领域，开发区承担先行先试的重要角色。围绕数据要素流通、技术成果转化、土地复合高效利用，以及绿色金融创新等方面进行率先探索。在优化营商环境方面，开发区是我国对接和提升世行新评估体系（B-Ready）国际排名的关键发力点。
区域协调发展的战略支点。国家开发区通过共建园区、飞地经济、产业链协同等方式，有力带动中西部和东北地区发展，实现区域“点—轴—面”辐射。除了经济职能，国家开发区还在促进就业、推动城市化进程和提升公共服务等方面发挥重要作用。开发区吸引大量企业入驻，创造丰富的就业机会，有效缓解地方就业压力，尤其在制造业、服务业和高新技术产业领域表现出强大的就业吸纳能力。随着规模不断扩大，许多开发区已从单一的工业园区逐步发展为功能完善的城市新区，基础设施持续提升，人口集聚效应显著，积极推动区域城市化和现代化进程。在公共服务方面，开发区通过加大教育、医疗、文化等社会事业投入，显著提升居民生活质量。一些开发区建设高标准的学校、医院和社区服务中心，在增强区域吸引力的同时，为社会和谐稳定、提升居民获得感和幸福感奠定坚实基础。
国家开发区人大工作的主要成效与经验
习近平总书记指出：“人民代表大会制度具有坚持中国共产党领导、保证党领导人民依法有效治理国家的显著优势。”[5]40多年来，国家开发区作为改革开放的重要载体，深刻把握人民代表大会制度的显著政治优势，积极开展多种形式的开发区人大工作和监督工作，为开发区高质量发展和高效能治理提供有力的制度保障。
人民代表大会制度在国家开发区得到有序延伸和有效实施。习近平总书记强调：“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[6]当前，人民代表大会制度已延伸和覆盖全国绝大多数国家开发区，各地积极探索并创新具有国家开发区特色的人大工作体制机制，对开发区人大制度建设的许多重大问题形成共识。近年来，全国各地国家开发区，尤其是发展较为成熟的国家级高新技术产业开发区和国家级经济技术开发区，人大工作取得显著进展。在江苏、浙江、山东、广东等沿海经济发达地区的率先示范下，国家开发区的人大工作经历从无到有、从探索试点到逐步规范完善的深刻转变，目前已进入全面深化、蓬勃发展的时期。开发区人大工作和人大监督工作扎实而有序地开展，为开发区经济和社会发展提供有力的制度保障。
国家开发区人大工作机构设置取得实质性的突破与创新。人大专门委员会是人民代表大会的一个重要部门，在大会闭会期间协助人大及其常委会行使职权，并提供专业服务。为有效地统筹推进开发区人大工作，江苏、浙江、山东、四川等地先后依法成立地方人大开发区专门委员会。2021年1月20日，无锡市人大开发区委员会在江苏省无锡市十六届人大五次会议上依法设立，这是全国首个人大开发区专门委员会。截至2024年12月，该市几乎所有市（县）区（除区政合一的新吴区和没有开发区的梁溪区外）均设立人大开发区委员会。这些委员会在地方人民代表大会及其常委会的领导下，严格依据地方组织法，履行法定职责，受到全国人大常委会有关方面的高度肯定。人大开发区委员会的成立，适应地方人大常委会加强开发区人大工作的现实需要，顺应开发区高质量发展的形势任务的要求，破解以往因缺少开发区人大工作专门机构导致常委会对开发区法律监督和工作监督“有心无力”、人大常委会内设机构在开发区人大工作方面职责不清等共性问题，确保开发区人大工作步入制度化、规范化、法治化的轨道。[7]
国家开发区人大工作形成一批行之有效的制度机制。国家开发区人大工作不仅取得显著成绩，也积累丰富的经验，形成一批能使人大制度在开发区落地生根的制度机制。其中较有代表性的三种制度机制是：在国家开发区普遍召开人大代表联席会议制度，弥补开发区不能召开人民代表大会的缺失；在国家开发区辖区内的街道（乡镇）普遍召开议政会制度，填补乡镇改街道后的人大工作的空白；在国家开发区内的居委、社区等基层单位普遍建立人大代表之家、人大代表联络站、人大代表联络点，即“家站点”，弥补开发区基层人民群众利益诉求渠道的断层。
国家开发区人大工作实现多样化的运行模式。在全国人大常委会和地方人大的支持和组织下，各地国家开发区人大工作不断探索和创新，形成一大批各有特色的开发区人大工作运行模式。代表模式有“1+2+N”，即开发区专门委员会+开发区代表联席会议和开发区全过程人民民主实践基地+多种规范制度的“无锡模式”，地方人大常委会对开发区人大工作和人大监督全覆盖的“广州模式”，充分发挥地方人大常委会派驻开发区人大机构作用的“成都模式”，开发区人大与开发区政协机构联合运行的“长沙模式”，以召开“开发区人大代表会议”为主要特点的“嘉兴模式”，以助推共同富裕开展“五专人大监督”的“平湖模式”，还有在开发区人大工作实行“四从四破”的“淮安模式”等。[8]
国家开发区人大工作面临的现实问题
习近平总书记指出：“我们提出全过程人民民主的重大理念，强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”“我们要围绕发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”。[9]当前，国家开发区人大工作在体制机制、监督力度及代表作用发挥等方面，仍面临一系列现实问题，应予以系统解决，切实坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。
体制机制需进一步完善。从机构设置来看，开发区并非传统意义上的一级行政区划，其人大机构的构建尚未形成统一规范。例如，有的地方设立人大开发区专门委员会，有的地方成立人大工作委员会、人大工作联络委员会或联络处等机构。这些机构如何发挥监督职能，还缺乏明确法律授权和制度保障。此外，部分开发区目前尚未建立相应的人大工作机构，导致人大职能在这些区域暂时未能充分发挥。在职责权限方面，国家开发区人大的职能定位目前还不够明确。一方面，国家开发区作为经济功能区，其管理机构普遍高度精简，人大工作难以完全参照一般行政区的模式全面铺开。另一方面，由于缺乏充分的法律依据，开发区人大在重大事项决策参与、预算审查监督等具体职能的界定上，仍有待进一步明晰。
监督体系需弥补短板。从监督手段来看，当前开发区人大的监督方式，相对集中于听取工作报告和组织视察、调研等活动，运用更深层次、多样化监督工具的实践仍显不足。例如，在财政预算审查工作中，部分开发区虽尝试引入第三方评估机制，但因缺乏足够的法律依据和专业力量支撑，这类探索尚未充分发挥预期作用。此外，目前开发区人大的监督范围较多聚焦于经济发展方面，对社会民生、环境保护等领域的关注与覆盖相对有限。从监督效果来看，由于开发区管理机构具有高度集中的特点，在土地出让、招商引资等易发问题的领域，人大监督存在不足。
代表履职效能有待增强。习近平总书记强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于民之中。”[10]当前，国家开发区人大代表在联系群众、反映民意，以及参与决策等方面的作用仍有提升空间。在联系群众方面，开发区人大的代表构成中，来自普通民众的代表相对较少，在一定程度上影响社情民意的全面汇集，部分代表受履职经验和责任意识的影响，在主动收集和传递群众诉求方面仍有提升空间。一些代表因专业领域知识或系统培训有所欠缺，在面对经济社会发展中的复杂问题时，提出针对性、建设性意见的能力有待加强。代表管理机制，也有继续优化的空间。例如，目前对于代表履职情况的考核评价和激励引导机制还可以更加完善，以更好调动代表履职的积极性主动性创造性。
国家开发区人大工作的改进措施与建议
习近平总书记强调：“充分发挥人大保证全面有效实施宪法法律的重要作用”“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”“充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”“充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用”。[11]全面提升国家开发区人大工作水平，需从体制机制、协同共治、监督实效及代表履职等维度系统施策，通过健全法制、创新机制和强化能力，推动人民代表大会制度在开发区有效覆盖与高效运行，为国家治理现代化提供坚实支撑。
完善体制机制
为推进国家开发区人大工作的规范化、制度化和法治化，优化机构设置和明确职责权限是首要任务。各地人大和开发区可以探索从实际出发，根据自身特点设置适合的人大工作机构和工作平台。国家层面可以逐步完善相关法律法规，为开发区人大工作提供法律保障。此外，相关国家部委应加强对国家级开发区人大工作的业务指导，推动形成全国相对统一、规范的工作标准与操作流程，确保国家开发区人大工作规范有序开展。
研究制定国家层面的开发区人大工作指导意见，进一步明确开发区人大机构的职责权限，建立健全与之配套的工作体制机制，以加快推进人民代表大会制度在开发区的全面延伸和有效覆盖，不断发展开发区全过程人民民主。
在全国人大启动相关立法修法程序之前，可以鼓励和支持有立法权的地方人大，尤其是沿海经济发达地区的地方人大，充分发挥先行先试作用，积极探索开发区人大工作的地方立法实践与制度创新，争取率先出台本地区的开发区人大工作条例，积极促进开发区人大工作的制度化、法治化建设，为全国性立法积累实践经验。
推动协同共治
坚持以人民为中心的发展思想和全过程人民民主理念，将人民当家作主贯穿于国家开发区人大工作的全过程。这要求人大在立法、监督及决策等环节更加注重倾听民意、汇聚民智，确保各项政策措施充分体现人民的根本利益。
在方式与方法层面，需结合现代信息技术，积极探索人大工作的新模式。例如，通过建立数字化平台加强人大代表与选民之间的互动联系，提升代表履职的透明度和效率；运用大数据技术对开发区经济社会发展中的热点问题进行精准分析，为人大决策提供科学依据。此外，应注重加强与其他治理主体的协同合作，推动形成协同共治的良好局面。
创新监督方式
全国人大常委会新修订的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2024年12月正式通过并实施。这部新监督法，不仅是对人大监督制度的系统升级，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要法治保障。新监督法在人大工作的指导思想、监督内容、监督方式、工作机制等方面，均有创新和规定。
我们要认真贯彻实施新监督法，加强对国家开发区工作监督和法律监督的力度，有序地开展对国家开发区国有资产、政府债务、金融、审计整改情况的监督。逐步实施专题询问、联网监督、区域协同执法，加强年度监督计划、备案审查年度报告、跟踪问效机制。推动代表更深入参与践行全过程人民民主，及时回应社会关切。
提升履职水平
新修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，进一步强化了人大代表的政治属性与履职要求，明确代表须站稳政治立场、践行全过程人民民主；规定在县级以上各级人大设立代表委员会，保障代表知情权，提供代表履职便利，密切“两个联系”，规范代表履职行为，建立代表履职档案制度和履职监督机制。应当按照新代表法的要求，着力提升开发区人大代表履职行权的水平。针对当前部分开发区代表在联系群众、反映民意，以及参与决策等方面存在的不足，亟须通过加强培训与管理来提升其整体素质。
可以通过制定系统的培训计划，定期组织代表学习法律法规、政策理论及业务知识，增强其履职能力。建立健全代表管理机制，通过绩效考核与激励机制，激发代表的积极性与责任感。同时，加强对代表履职情况的跟踪评估，确保其真正成为人民群众利益的代言人，为国家治理现代化贡献力量。
【本文作者为国家开发区践行全过程人民民主研究中心主任、研究员，无锡国家高新区发展研究院院长】
注释略
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