摘 要:推进以人为核心的新型城镇化，公共服务的有效供给扮演着至关重要的角色。实践证明，只有坚持以人民为中心的发展思想，公共服务供给才能获得人民群众的广泛认可和支持，新型城镇化建设才能行稳致远。构建普惠、均衡、便捷、高效的公共服务体系，不仅有助于增强城镇的综合承载力和可持续发展能力，而且将为扎实推进共同富裕、全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的社会基础。面向未来，我们应持续深化“人-制-地-技”多维协同的系统性改革，将以人民为中心的发展思想贯穿公共服务体系构建全过程和各环节，让城镇化发展成果更多更公平地惠及全体人民。
关键词:新型城镇化 公共服务供给 以人民为中心 中国式现代化
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
城镇化是推进中国式现代化的一项基础性、战略性工程，是推动高质量发展，实现强国建设、民族复兴的关键支撑。习近平总书记指出：“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。”[1]这一重要论述为我们不断提升城镇化质量、优化公共服务供给指明前进方向，也赋予新型城镇化建设以深厚的民生底色和时代内涵。推进以人为核心的新型城镇化，是破解城乡二元结构、缩小城乡差距、实现共同富裕，全面建成社会主义现代化强国的重要战略选择；关乎发展模式、社会结构、治理方式乃至文明形态的深刻变迁，是中国式现代化进程中必经的发展阶段。
推进以人为核心的新型城镇化，要把促进人的全面发展，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，作为城镇化的出发点和落脚点。公共服务的有效供给在其中扮演着至关重要的角色。随着我国城镇化建设深入推进，大量人口向城市流入与集聚，对教育、医疗、养老、住房、交通等公共服务提出更高要求。公共服务供给的质量和覆盖水平，是衡量城镇化质量、体现社会公平正义的关键指标，直接关系到城乡居民能否公平共享发展成果。当前，我国正处于从“规模扩张”转向“质量提升”的新型城镇化阶段，推动公共服务实现从“有”到“优”、从“广覆盖”到“高品质”的转变，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。构建普惠、均衡、便捷、高效的公共服务体系，不仅有助于增强城镇的综合承载力和可持续发展能力，而且将为扎实推进共同富裕、全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的社会基础。
以人为本：新型城镇化中公共服务供给的价值遵循
习近平总书记指出：“城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。”[2]“必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。”[3]这些重要论述，明确新型城镇化建设的根本价值取向。作为新型城镇化建设的重要组成部分，公共服务供给必须始终将人民放在最高位置，将满足人民日益增长的美好生活需要作为出发点和落脚点，贯穿于公共服务供给的全过程和各环节。
以人为本的价值理念，要求公共服务供给实现从“供给主导”向“需求主导”的转变，建立精准识别民众需求的机制。当前公共服务供给仍存在供需错配、响应迟缓等问题，部分原因在于需求识别机制不健全和公共参与渠道不畅[4]。有的城市公共服务规划与人口流动趋势脱节，导致“人城失配”现象。新城区的教育、医疗资源供给滞后于人口导入速度，老城区设施老化，难以满足升级需求。这主要是因为传统“供给主导”模式未能建立动态需求响应机制。为解决这些问题，一些地区探索通过社区调研、大数据分析、民主协商等多种方式，构建多层次的需求识别体系，及时发现公共服务供给存在的短板和不足。例如，浙江省推行“民生实事项目人大代表票决制”，通过民主程序精准识别群众最关切的公共服务需求，这一创新体现了需求导向的治理理念。公共服务供给要特别关注“一老一小”等重点群体的特殊需求，完善养老、托育等服务设施，让公共服务更加贴近民生实际。浙江省舟山市通过推进公共服务一体化全域通办，创新实施住房保障跨区域协同机制，着力解决跨区域就业群体“职住分离”问题，这一实践体现了公共服务供给对人民群众实际需求的精准回应和制度创新。
从公共价值管理的视角来看，公共服务供给的质量，直接影响人民群众的获得感、幸福感、安全感。在推进新型城镇化进程中，需特别注意保护困难群众的权益，确保市民公平享有基本公共服务。公共服务供给不仅要注重硬件设施的完善，更要关注服务质量的提升，让人民群众真正感受到城市发展的温度。公共服务质量评价，应当把群众满意度作为重要指标。各地正在探索构建更为健全的公共服务质量评价体系，将群众满意度作为衡量公共服务成效的重要标准，这一做法体现结果导向的治理理念。例如，北京市推行“接诉即办”机制，通过建立快速响应和解决问题的闭环管理系统，显著提升公共服务响应效率和群众满意度。实践证明，只有坚持以人民为中心的发展思想，公共服务供给才能获得人民群众的广泛认可和支持，新型城镇化建设才能行稳致远。公共服务供给以人为本的价值遵循，标志着城镇化发展从注重物质空间建设，向注重人的全面发展转变，这一转变具有深远的历史意义和现实价值。
均等共享：完善公共服务供给的制度保障
习近平总书记指出：“区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。促进迁移人口落户要克服形式主义，真抓实干，保证迁得出、落得下。要确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。”[5]“要坚持在发展中保障和改善民生，健全基本公共服务体系，努力缩小城乡差距、地区差距、收入差距，推动全体人民共同富裕不断取得更为明显的实质性进展。”[6]这些重要论述为公共服务供给制度建设指明方向，为推进基本公共服务均等化提供遵循。均等共享是公共服务供给的基本原则，通过制度创新保障人民群众能公平享有基本公共服务，是社会主义制度优越性的重要体现，也是促进社会公平正义的重要途径。
当前，公共服务供给仍存在一定的区域差距、城乡差距和群体差距，其制度成因包括户籍壁垒、财政事权划分不清、转移支付机制不完善等[7]。制度主义理论强调，制度安排对公共服务供给的公平性和效率性具有决定性影响。户籍制度改革是推进公共服务均等共享的关键环节。各地积极探索放宽落户限制，完善以常住地登记户口制度，逐步消除户籍身份带来的公共服务差异，这一改革举措具有深远的社会意义。例如，浙江省在城乡现代社区服务体系建设规划中，创新实施“海岛支老”“区域结对”等行动，推动城乡社区公共服务均等化，促进城乡、区域间服务资源的均衡配置。长三角区域的江浙沪三地与广东省推行的“异地就医直接结算”制度，打破地域限制，让居民在全省范围内乃至跨省都能享受便捷的医疗服务。
财政转移支付制度是调节区域发展差距的重要工具，也是实现基本公共服务均等共享的重要保障机制。中央政府通过加大转移支付力度，支持欠发达地区提升公共服务供给能力，这一制度安排体现了统筹发展的理念。各地也在探索建立更加精准的财政投入机制，确保公共服务资源向薄弱环节和重点群体倾斜，通过精准化的资源配置方式，提高公共资金使用效率。例如，四川省建立“乡村振兴专项资金”，重点支持农村地区公共服务设施建设，缩小城乡公共服务差距。
保障基本公共服务供给均等共享，需要完善监督评估机制和政策执行体系。建立健全公共服务质量监测体系，定期评估基本公共服务均等共享进展情况，及时发现和解决存在的问题，保障政策实施的效果。通过制度建设保障公共服务供给更加公平、更加普惠，让改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民。基本公共服务均等共享不仅关乎社会公平正义，也关系到人力资源的优化配置和经济高质量发展[8]。完善的公共服务供给制度，能够促进劳动力要素合理流动和优化配置，为经济社会发展提供有力支撑。未来，需要进一步深化制度改革，打破行政壁垒，建立更加完善的公共服务共享机制，推动基本公共服务均等共享取得新的更大进展。
集约高效：优化公共服务供给的空间布局
习近平总书记强调：“城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。”[9]“要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。”[10]这些重要论述为公共服务供给的空间布局优化，指明发展方向。集约高效是新型城镇化背景下公共服务供给的重要原则，要求根据人口分布和流动规律，科学配置公共服务资源，提高资源利用效率。这一原则符合资源节约型、环境友好型社会建设的要求。
当前，有的城市公共服务设施布局存在资源闲置与服务不足并存的现象，其成因包括规划协调不足、部门利益分割和缺乏区域协同机制[11]。空间规划理论认为，公共服务设施布局应当与人口分布和空间结构相适应。各地积极探索以城市群和都市圈为单元，优化公共服务资源配置，这种区域协同的发展模式打破行政壁垒，促进公共服务资源的共建共享和跨区域流转，体现协同发展的理念。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区推行“区域一网通办”，实现政务服务跨省通办和资源共享。上海市与重庆市等地加快建设15分钟高品质生活服务圈，通过老旧小区改造、社区食堂建设、便民服务配套等措施，让居民在步行15分钟范围内就能享受到便捷的公共服务，创新了公共服务供给模式。
从聚集经济理论的视角来看，集约化的布局模式既能提高公共服务资源的利用效率，又能增强服务的可及性和便捷性，改善居民生活质量。例如，湖北武汉市光谷新区采用“组团式开发”模式，在每个组团内部配置完整的公共服务设施，减少长距离通勤需求。城市更新行动为优化公共服务空间布局提供重要契机和实践载体。各地将公共服务设施建设与城市更新紧密结合，在存量空间中优化设施布局，补齐公共服务短板，这一做法有助于实现资源的优化配置。例如，广东深圳市通过城市更新项目，在改造区域内按规定比例配建学校、医院等公共服务设施，有效提升服务水平。
公共服务供给的空间优化需要坚持分类指导的原则，根据不同区域的功能定位和人口特征，提供差异化的公共服务配置方案。中心城区注重公共服务设施的提质增效，新城新区注重公共服务设施的同步配套，乡村地区注重基本公共服务的兜底保障，通过差异化策略提高资源配置的精准性。通过空间布局的优化，公共服务供给正在实现从粗放式发展向精细化配置的转变，更好地适应人口流动和产业集聚的趋势，为新型城镇化建设提供有力支撑。空间布局的优化不仅提高公共服务效率，也促进城市空间结构的优化和区域协调发展，为可持续发展奠定基础。未来，需要进一步加强空间规划与公共服务规划的协调统一，建立更加科学合理的公共服务空间布局体系，推动城镇化高质量发展。
智慧赋能：提升公共服务供给的服务体验
习近平总书记强调：“着力建设便捷高效的智慧城市。坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。”[12]这一重要论述为新时代的公共服务供给明确技术创新的方向，智慧赋能成为提升公共服务效能的重要路径。通过数字技术的深度应用，实现公共服务供给模式的创新和升级，是适应数字时代发展的必然要求，也是推进治理能力现代化的重要举措。
当前公共服务数字化进程中仍存在数据壁垒、系统兼容性不足、数字鸿沟等问题，制约智慧赋能效果的充分发挥[13]。数字治理理论认为，信息技术正在重塑政府与公众的互动方式。智慧城市建设为公共服务供给提供新的技术支撑和应用场景。各地政府部门积极推进人工智能、大数据、物联网等新一代信息技术与公共服务供给的深度融合，这种融合正在重塑公共服务的供给方式和体验模式。智慧赋能的重点在于打造智能化公共服务平台，优化办事流程，提供更加便捷高效的服务体验。例如，广东广州市通过虚拟数字人、政务大模型等人工智能技术，深化办事全链条服务与“云窗口”、电子证照等融合应用，为企业、群众提供智能引导和智能帮办服务，这一创新实践大大提升政务服务的便捷度和用户体验。上海市推行“一网通办”政务服务系统，整合各类公共服务资源，实现“一口受理、一站办理”，显著提高服务效率。
从技术治理的视角来看，智慧赋能不仅可以解决传统公共服务供给中存在的效率不高、响应不及时等问题，而且重构政府与市民之间的互动关系，建立更加开放、透明、高效的服务模式。浙江杭州市建设“城市大脑”系统，通过数据共享和业务协同，实现交通管理、应急响应等公共服务的智能化升级。智慧赋能需要统筹考虑技术应用的普惠性和包容性。在推进智能化服务的同时，要兼顾不同群体的数字接入能力和使用习惯，特别是要解决老年人等群体面临的数字鸿沟问题。公共服务供给的智慧化转型是一个系统工程，需要硬件设施、软件系统、人才队伍等多方面协同推进。通过智慧赋能，公共服务供给正在从传统的线下办理向线上线下融合转变，从被动响应向主动服务转变，从而更好地满足人民群众的需求。智慧赋能不仅提升公共服务效率，也增强政府决策的科学性和精准性，为公共服务资源优化配置提供数据支撑和决策依据。未来，随着技术的不断发展和应用场景的不断拓展，智慧赋能将在公共服务供给中发挥更加重要的作用，推动公共服务供给向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。
结语
推进以人为核心的新型城镇化，充分体现我们党执政为民的根本宗旨，也将公共服务供给置于城镇化建设的重要位置。党的十八大以来，习近平总书记围绕新型城镇化建设作出一系列重要论述，深刻把握城镇化发展的内在规律，精准回应新时代我国社会主要矛盾转变所带来的新挑战与新要求，兼具理论高度与实践深度，为推进以人为核心的新型城镇化建设提供根本遵循。近年来，我国不断加大对社区治理、教育、医疗、养老、公共文化、体育等服务设施的财政投入力度，硬件设施不断得到完善，公共服务体系和服务标准不断得以提升，公共服务水平明显提升，较好地满足了民众日益增长的基本公共服务需求。[14]
当前新型城镇化建设实践中，公共服务供给仍面临一些深层次结构性矛盾。具体而言，有的城市在公共服务项目中仍存在“政府配餐”，而非“群众点菜”，对老龄化、少儿抚养等新需求的响应机制尚未健全[15]；智慧政务建设在区域间、群体间发展不平衡，老年人、低收入群体面临数字鸿沟；以户籍制度为基础的公共服务壁垒仍未完全打破，财政事权划分与转移支付机制在促进基本公共服务均等化中尚显不足；公共服务设施在城乡间、区域间以及城市内部布局仍存在重复建设与覆盖盲区并存的问题[16]。这些现实问题凸显出系统改革与整体推进的紧迫性。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在价值层面始终坚持人民主体地位，把增强人民群众获得感、幸福感、安全感作为衡量公共服务质量的最终标准；在制度层面着力打破户籍、财政与行政壁垒，构建有利于人口和要素自由流动的体制机制；在空间层面坚定落实集约高效、均衡协调的发展理念，推动公共服务资源精准投放与优化布局；在技术层面统筹智慧化建设与包容性设计，推动技术应用能用、好用、所有人都用好。
面向未来，我们应持续深化“人-制-地-技”多维协同的系统性改革，将以人民为中心的发展思想贯穿公共服务体系构建的全过程和各环节，使新型城镇化成为实现共同富裕的强大支撑。不断完善公共服务供给体系，积极创新服务提供方式，显著提升服务质量与效率，努力让城镇化发展成果更多更公平地惠及全体人民。面对新型城镇化发展提出的新问题新要求，加强对公共服务供给的理论反思、政策评估与模式总结，聚焦中国式现代化背景下城乡公共服务一体化的路径与机制创新，为构建具有中国特色、体现制度优势的公共服务供给体系，提供坚实的学理支撑和智力支持。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授】
注释略
责编：刘 明／美编：石 玉