摘 要:习近平总书记关于城市工作的重要论述，科学把握我国城镇化发展规律和城市发展趋势，为推进新型城镇化、做好新时代新征程的城市工作提供坚实的理论支撑与实践指南。这一重要论述内涵丰富，坚持以人民为中心的发展思想，坚持走中国特色的新型城镇化和城市发展道路，坚持系统观念，坚持与时俱进，坚持因地制宜、分类指导，坚持保护与发展两手抓。我们要深入学习领会习近平总书记关于城市工作的重要论述，深刻把握其理论创新性、鲜明时代性，运用其指导新时代新征程的城镇化和城市工作实践。
关键词:城镇化 城市工作 人民城市 科学内涵
【中图分类号】D2 【文献标识码】A
1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，到2010年建设有中国特色社会主义新农村的目标，包括“农村产业结构进一步优化，城镇化水平有较大提高”，这是中央文件首次对城镇化进行部署。此后，各地的城镇化建设全面推开，城镇化承担城市和农村的枢纽性连接性工作，与中国经济发展发生了更加多维而紧密的联系。城市作为人类文明的重要载体和经济社会发展的重要引擎，其发展水平和质量直接影响国家现代化进程。城镇化是中国式现代化的必由之路，必须走符合中国国情、体现中国特色的新型城镇化道路。习近平总书记对我国城镇化发展和城市工作作出一系列重要论述，深刻揭示了中国特色社会主义城镇化的客观规律，深刻回答了“推进什么样的城镇化”“如何推进城镇化”等重大命题。习近平总书记关于城市工作的重要论述是内涵丰富、系统完整、逻辑严密的科学理论，为推进新型城镇化、做好新时代新征程的城市工作，提供根本遵循和科学指引。
对推进城镇化和做好城市工作的认识不断深化
在地方工作期间，习近平同志通过深入调研和实践探索，逐步形成对城镇化和城乡关系的认识。1992年，习近平同志在福州工作期间，用马克思主义政治经济学的地租理论与城市建设的实践相结合，将土地使用制度改革和旧城改造有机地结合起来，对福州进行了较大规模的旧城改造，不仅促进福州的城市建设，更是促进经济的发展。[1]在《福建日报》发表的《处理好城市建设中八个关系》一文，总结了这些工作，并集中阐释了城市建设中应妥善处理上与下、远与近、旧与新、内与外、好与差、大与小、建与管、古与今的关系，[2]为科学推进城镇化发展和城市化工作提供有益的经验和思考。
党的十八大以来，习近平总书记在中央会议以及地方考察调研时，针对新型城镇化及人民城市建设作出一系列重要论述。2012年12月，中央经济工作会议提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”[3]在2013年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出，“我国城镇化发展已经站在新的起点上，必须从促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的高度，从战略和全局上作出部署”，并把推进新型城镇化的基本原则归纳为以人为本、优化布局、生态文明、传承文化四个方面。[4]2015年，中央召开第四次城市工作会议，提出“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路”。[5]2019年，习近平总书记在上海考察时，首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，明确了人民城市理念。[6]
党的二十大以来，习近平总书记统筹国内外发展大局，提出以人为核心的新型城镇化战略，强调城乡融合发展，推动城镇化进入高质量发展新阶段。党的二十大报告提出：“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年，党的二十届三中全会对于人民城市建设进一步部署，提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”。2025年7月召开的中央城市工作会议，对新时代以来我国城市发展成就进行系统总结，对当前和今后一个时期城市工作提出总体要求，并提出了七项重要任务，即着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市、着力建设便捷高效的智慧城市。
2025年3月出版的《习近平经济文选》第一卷，收录了习近平总书记2012年11月至2024年12月期间关于经济建设最重要、最基本的著作。其中，《在中央城镇化工作会议上的讲话》（2013年12月12日）、《在中央农村工作会议上的讲话》（2013年12月23日）、《做好城市工作的基本思路》（2015年12月20日）、《高起点高标准高水平规划建设雄安新区》（2017年2月23日）等文章，都包含习近平总书记关于城镇化的重要论述。
做好城市工作的根本遵循
习近平总书记关于城市工作的重要论述，是理论和实践相结合的产物，是运用马克思主义基本原理和方法论对新时代经济社会发展实践作出的理论概括，是习近平经济思想的重要组成部分。其对我国社会主要矛盾变化进行清晰认知、对传统城市发展模式进行深刻反思、对大城市病进行有效破解，科学回答了推进什么样的城镇化、如何推进城镇化，城市发展为了谁、依靠谁，以及建设什么样的城市、怎样建设城市等重大理论和实践问题，为做好城市工作提供了根本遵循。
坚持以人民为中心的发展思想。1992年，习近平同志发表《处理好城市建设中八个关系》一文，其中第一个关系就是“上与下的关系”，文章指出，“搞好城市建设和改造关键在领导，力量在群众”[7]。人民既是城镇化的主体力量，也是其服务的宗旨和目的。2013年12月的中央城镇化工作会议提出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”会议强调：“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”[8]2015年，中央城市工作会议提出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”[9]2019年11月2日，习近平总书记在考察上海杨浦滨江公共空间时，首次完整提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。[10]2020年，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出，“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位”。[11]党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。
习近平总书记指出“城市的核心是人”，强调“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”[12]。2015年中央城市工作会议提出“五个统筹”，其中“统筹生产、生活、生态三大布局”，强调城镇化发展要兼顾人民的生产、生活、生态需要，重视城镇化的宜居性、便捷性和文明文化需要；“统筹政府、社会、市民三大主体”，强调城镇化建设中要兼顾多方主体，体现人民城市人民建，尊重人民的主体地位和调动人民建设的积极性。城镇化往往表现为农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，城镇结构和功能不断转变、生产生活方式和文化文明形态不断变更的动态发展过程，最终目标是实现人的现代化。城镇化和城市工作都要坚持以人为本、以人民为中心，切实把人的现代化、城市的现代化统一起来。
坚持走中国特色的新型城镇化和城市发展道路。西方国家的现代化起步相对较早，在工业革命初期就开始了农民进城的过程，以工业化为核心驱动力（工业化主导），以资本及市场为牵引，先后经历了18世纪中叶-19世纪初始阶段、19世纪-20世纪初集中阶段、20世纪中叶郊区化阶段，以及20世纪后期至今逆城镇化与再城镇化阶段。西方国家的城镇化道路是一条“先发展、后治理”的道路：在工业化驱动下，通过市场机制自发形成，经历一个漫长而渐进的过程，同时伴随着巨大的社会阵痛和环境代价，后期才依靠政府力量进行规划和修补。与西方国家的现代化不同，中国走的是一条有中国特色的、以人民为中心的，强调城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，注重城镇化质量提升和可持续发展的新型城镇化道路。
习近平总书记对城镇化、现代化的历史发展规律，有着深刻而清醒的认识。2013年，在中央城镇化工作会议上指出，“我国城镇化发展既面临巨大机遇，更面对诸多难题”，“在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了”，“在这样一个十分关键的路口，我们一定要牢记，正确的方向就是新型城镇化。”[13]在2015年的中央城市工作会议上，习近平总书记指出，“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路”[14]。
中国特色城市发展道路，具有以下鲜明特征：其一，坚持以人为本。把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，充分尊重人的意愿，激发人的积极性主动性创造性，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化发展成果。其二，坚持遵循规律。立足我国国情，遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，提高资源配置效率。其三，坚持分类施策。统筹各地区资源环境承载能力、功能定位、城镇化发展水平和人口规模，因地制宜确定城镇化建设重点方向，积极稳妥、扎实推进，不搞齐步走、“一刀切”，形成各具特色的发展路径。其四，坚持集约高效。在全国“三区三线”划定基础上，有效集聚各类要素，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合和区域协调发展。
坚持系统观念，统筹经济、社会、文化、生态等协调发展。城镇化要立足经济社会发展客观现实，遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律，妥善处理城镇化过程中城市与乡村，城镇化发展与经济、人口、生产生活和生态各方面的关系。2015年的中央城市工作会议提出做到“五个统筹”，即统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体。[15]“五个统筹”强调城镇化发展的全局性、系统性，确保持续性、宜居性和积极性。习近平总书记多次强调用统筹兼顾的方法做好城镇化、城乡融合、乡村全面振兴等工作，走中国特色社会主义乡村振兴道路。在2017年12月的中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。”[16]
2025年7月召开的中央城市工作会议提出，城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，“转变城市发展方式，更加注重集约高效”，“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”。会议强调，建设现代化人民城市，要增强城市政策协同性，强化各方面执行力。[17]所有这些为我们深刻把握城市工作的系统性复杂性，系统全面推进新形势下城市工作，提供了行动指南。
坚持与时俱进，建设现代化人民城市。从城镇化率来看，根据国家统计局数据，1949年，我国城镇化率只有10.64%；经过近30年的发展，1978年城镇化率达到17.92%；20世纪90年代中期，我国城镇化率突破30%；2012年，城镇化率为53.1%；到2024年底，我国的城镇化率已经高达67%。随着我国的城镇化率逐步提升，我们党对城镇化建设的认识不断深化，对城市发展规律的把握更加科学精准，对推进城镇化的工作部署更加系统完善。上世纪90年代，主要从抓好城镇化建设的角度，提出要大力发展城市建设。党的十八大以来，重点部署城镇化与农业现代化、农民市民化和乡村全面振兴等一系列战略问题。今年7月召开的中央城市工作会议作出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”的重大判断，提出要转变城市发展理念、发展方式、工作重心、工作方法，推动城市高质量发展。
城市高质量发展，是体现中国特色城市现代化的新路子，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标。坚持以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，具体的工作内容是推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效、维护安全等。根据《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，到2030年，现代化人民城市建设取得重要进展，适应城市高质量发展的政策制度不断完善，新旧动能加快转换，人居品质明显提升，绿色转型深入推进，安全基础有力夯实，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提高；到2035年，现代化人民城市基本建成。[18]
坚持因地制宜、分类指导，促进现代化城市体系不断优化。我国是发展中国家，各地发展基础和发展速度是不一样的。习近平总书记多次强调，城镇化建设和城市发展要坚持因地制宜和分类指导。党的二十届三中全会提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”，明确“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。今年7月召开的中央城市工作会议明确“着力优化现代化城市体系”，是城市工作七个方面的重点任务之首；提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”的部署，是因地制宜、分类指导的鲜明体现。
分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，需结合不同县城的区位条件、资源禀赋、产业基础和功能定位，实施差异化发展策略。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对几种县域发展的实际情况做出区分和功能规划，包括承接中心城市功能疏解、人口和产业外溢的大城市周边县城（卫星县城），具备特色产业（如制造业、文旅、商贸物流等）的专业功能县城，服务农业农村现代化，强化农产品加工、流通等功能的农产品主产区县城，以生态保护为主，发展绿色产业和生态旅游的重点生态功能区县城以及人口流失县城等类型[19]。城镇化规划和推进措施应基于不同类型县域分类推进，对大城市周边县城，加快融入都市圈或城市群，成为协同发展节点。对专业功能县城，通过培育产业集群，建设专业化市场、物流枢纽或区域服务中心，推动产城融合等，做强特色产业，打造县域经济支柱。对农产品主产区县城，要服务“三农”，推动城乡融合。对生态功能区县城，坚持保护优先、绿色发展，限制高耗能、高污染项目，推动低碳基础设施建设，完善生态补偿机制，探索“两山”转化路径，发展生态旅游、康养、林下经济等绿色产业。对人口流失县城，应结合城镇发展变化态势，严控城镇建设用地增量、盘活存量，聚焦公共服务和民生保障优化。
坚持保护与发展两手抓，在发展中重视保护文脉传承。城镇化发展要求土地高效利用，实现土地使用的更新迭代。城镇化过程中会遇到各种建筑物和历史文化载体的更新与保护问题。习近平同志在地方工作期间，就十分重视城市发展与文脉保护之间的关系。1991年3月10日，习近平同志在林觉民故居召开的文物工作现场办公会上指出：“要在我们的手里，把全市的文物保护、修复、利用搞好，不仅不能让它们受到破坏，而且还要让它更加增辉添彩，传给后代。”并组织当地专家整理代表当地历史建筑特色的《福州古厝》，2002年《福州古厝》一书出版，习近平同志专门为其撰写序言，并提出“发展经济是领导者的重要责任，保护好古建筑，保护好传统街区，保护好文物，保护好名城，同样也是领导者的重要责任，二者同等重要”。[20]
一段时间以来，一些地方热衷于改老地名，喜欢起一些洋气一点的地名，有的地方甚至把真古董拆了建假古迹。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上对这种现象进行批评；并指出：“我们的城市有许多历史记忆，特别是一些历史悠久的老城区，是最宝贵的东西，不能因为浮躁、无知而破坏掉。”[21]习近平总书记在不同的场合多次强调，“不急功近利，不大拆大建”，而是“更多采用微改造这种‘绣花’功夫”；“不能搞过度修缮、过度开发，尽可能保留历史原貌”，要“统筹好旅游发展、特色经营、古城保护”。今年7月召开的中央城市工作会议提出，着力建设崇德向善的文明城市。明确提出要完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观。习近平总书记的高瞻远瞩和统筹谋划，为城市历史文脉赓续指明前进方向，使我国城市发展在实现现代化的同时，能够保留各地历史遗产和独特风情，体现中国各地丰富的传统文化元素和优秀遗产，使历史遗迹、文化古迹、人文底蕴成为城市生命的一部分。
切实用科学理论指导实践
习近平总书记指出：“推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。”[22]城镇化发展进入新阶段，我们要深入学习领会习近平总书记关于城市工作的重要论述，着力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，走出一条中国特色城市现代化新路子。
深刻把握理论创新性。习近平总书记关于城市工作的重要论述，在继承和发展马克思主义城市理论的基础上，结合中国国情和时代特征，提出一系列新理念新思想新战略，丰富和拓展了马克思主义政治经济学关于城镇化、城市经济发展的理论内涵，构建了逻辑严密、结构完整的新型城镇化理论体系。把马克思主义政治经济学的人民性创新运用到城镇化理论与实践中，实现了城市经济理论从“土地城镇化”到“人的城镇化”的伟大跨越。把马克思主义政治经济学中“城市是经济社会的空间载体”，活化提升到“美好生活创造的生命有机体”，创新并升华了城市发展理念。这一重要论述源自马克思主义政治经济学关于城市发展的理论，体现了城市作为一种独特的社会经济形式，其内在的既定规定性及其发展原理，是对其内在经济社会发展运动规律的概括、运用和发展。这一重要论述是对马克思主义政治经济学的创新发展，为各国现代化发展提供了中国智慧和中国样本。我们要深刻把握其中所蕴含的原创性理论贡献，深刻把握新时代城市工作的基本方向和改革思路，满怀信心推进新型城镇化、建设现代化人民城市。
深刻把握鲜明时代性。习近平总书记关于城市工作的重要论述，立足我国城镇化具体实践，以一系列富有时代气息和民族特色的新思想新观点新论断，深刻阐释了新时代我国推进新型城镇化的战略方向、价值导向和思路方法等重要内容，具有鲜明的人民性、实践性、时代性、创造性。当前，经济全球化、智能化、绿色化、市场化的时代浪潮，对我国高质量推进城镇化和现代化城市建设产生深远影响。要紧扣时代脉搏，顺应时代潮流，推动城市发展与时代进步同频共振。我们要深刻把握这一重要论述提出的阶段性，内容体系的完整性；深刻把握我国城市发展所处历史方位，推动城市发展取得新的历史性成就。
习近平总书记关于城市工作的重要论述，系统总结新时代以来城市发展的实践经验，回应了新时代城市高质量发展的要求，是对我国经济社会发展过程及城镇化发展规律的实践总结。这一重要论述源于实践，又指导城镇化发展和城市工作具体实践，是经过实践检验的科学理论，为下一步现代化城市体系建设指明方向。当前，我国正处于推进中国特色城市现代化的关键时期，我们要深刻理解把握习近平总书记关于城市工作重要论述的科学内涵和实践要求，深刻领会蕴含其中的人民至上、系统观念、与时俱进、因地制宜等重要理念，切实用以武装头脑、指导实践、推动工作。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，国家治理教研部教授】
注释略
责编：董惠敏／美编：石 玉