摘 要:党的十八大以来，城乡融合提升为国家战略目标，县域作为推动城乡协调发展的关键，成为城乡融合与空间治理的重要单元。当下的县域空间治理，存在空间与功能的结构性要素欠平衡、公共服务与基础设施配套难以适应社会变迁与人口流动形势、空间治理主体角色模糊与协同不足等问题，制约城乡融合发展水平的进一步提升。推进以县域为重要载体的新型城镇化，需更好发挥县域连接带动作用，尤其是在产业联动、人口集聚、生态修复和公共服务统筹等方面发挥作用，为新时代新征程城乡融合发展提供稳固的保障与支撑。
关键词:城乡融合 县域治理 空间治理 县域承载能力
【中图分类号】F299 【文献标识码】A
2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。[1]党的二十届三中全会提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。[2]2025年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》强调：“统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展。持续推进农业转移人口市民化”[3]，从优化承载能力、推进城镇化建设、统筹设施与服务、促进人口市民化等方面，对县域城乡融合发展作出重要规划。
县域空间作为承载城乡互动的关键平台，其治理效果直接决定城乡融合的质量与效率。县域成为深化城乡融合实践的关键主体，不仅有利于应对城乡发展不平衡、县域经济与基础设施发展不充分、县城与小城镇的区域发展支点性作用不强、农业转移人口市民化程度不足等现实困境，也为加强县域空间治理，促进相关问题的系统性解决提供政策思路与制度框架。研究县域城乡融合发展历程，对于形成科学的县域城乡空间治理路径，具有重要的理论指导与实践定位作用。
县域城乡融合发展是中国式现代化的必然要求
党的十八大以来，城乡融合提升为国家战略目标，县域作为推动城乡协调发展的关键，成为城乡融合与空间治理的重要单元。2020年，中央农村工作会议提出，“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”[4]。2021年，中央一号文件提出“加快县域内城乡融合发展”；国家发展改革委明确“以县域为基本单元推进城乡融合发展”，并设立11个国家城乡融合发展试验区。2022年，国家发展改革委印发《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2025年，中央一号文件中“县域”一词被提及9次，涉及经济产业、土地管理、公共服务供给提升、基础设施建设、人才支撑等多个方面。可以看出，县域作为我国区域社会经济发展的重要单元和城镇化载体，在城乡统筹、城乡融合中的作用日益提升，其所承担的空间治理的责任也愈益重大。
《县域工业经济发展报告（2024年）》显示，截至2024年，我国县域国内生产总值占全国近四成，规模以上工业企业占比46%，县域经济已成为促进就业、承接产业转移、优化城乡空间资源布局的重要载体。[5]通过科学的空间治理，县域能够整合形成多点支撑、多极带动、各具特色的城乡融合格局，激发区域发展内生动力，实现高质量发展。县域作为中国式现代化的重要实践单元，将持续扮演国家经济安全的压舱石、新型城镇化的关键枢纽、科技创新的下沉试验场、共同富裕的均衡器等重要角色。
县域城乡空间治理，呈现出由行政管控到产业驱动、城乡统筹到城乡融合、政策碎片化到体系化的演进过程。县域已逐渐由行政区划单元转变为城乡融合的战略枢纽、空间治理的基本单元，在产业联动、人口集聚、生态修复和公共服务统筹等方面发挥作用，为新时代城乡融合发展提供稳固的保障与支撑。
县域城乡融合发展中的空间治理问题
县域统筹发展能力有待提升。作为“城尾乡头”的县城，起着连接城乡两端的枢纽作用。县城作为过渡地带，往往在发展中成为两边的服务方，要么是大城市的卫星带，要么是乡村全面振兴的给养地。例如，有的县城空间发展依附于上级城市的“项目式”开发建设，呈现出被动响应的特征，自我协调、向下协调的创新性功能布局主动性有待进一步提升。部分县城与重点镇村之间产业分工互补不够清晰，不利于城乡融合发展。此外，县城在教育、医疗、物流等方面的统筹能力也有待提升。
关键要素流动不够平衡。县域城乡融合面临要素流动不平衡的问题，土地、人口、产业以及资源要素的静态性平衡与动态性协调需要进一步完善。土地要素方面，土地开发不够高效，会造成生态系统失衡、功能退化和环境破坏；城市工业向乡镇转移过程中，部分地区不同程度地出现低水平重复建设、产业分散、占地较大等问题，导致工业空间利用效率偏低。劳动力要素方面，人口多方分流。返乡创业者愿意回到镇村，返乡农民工选择县城，年轻一代更倾向于大城市。政策制度对人口流向起关键作用，是典型的“慢变量”，而人口迁徙和需求变动大多是“快变量”，“快变量”与“慢变量”的动态复杂机制，造成各类人口在“县—镇—村”地域层级内的季节性、时令性“钟摆式”流动现象，需要进一步建立完善与之相适应、相同步的空间设施动态响应机制与能力。此外，县城应更好发挥承担资本、技术、信息等要素下沉乡村的通道节点功能与载体支撑作用，使要素流动产生更大的活性和更多的附生效益。
公共服务供给应进一步完善。教育、医疗、养老、文化等优质公共服务在县域及乡村覆盖不足，一时难以满足人口回流、进城等多样化需求。例如，2021—2024年，湖北省乡村建设评价工作中对县城综合承载力的评价指标显示，优质教育、医疗、文化资源集中于中心城区。同时，公共服务资源配置不够均衡有效，有的县城与重点镇之间存在学校闲置与学位紧缺并存、医院床位不足与资源浪费并存等结构性矛盾；面对大规模人口进出的情况，公共服务与基础设施需要及时调整和弹性响应，避免“人来服务缺、人走设施闲”的现象。镇村基础设施需要完善持续性资金支持。避免出现已建成的道路、水电气等设施逐渐老化而维护资金不足的“重建设、轻运营”的困境。
空间规划协调性需进一步提升。县域空间规划与政策实施缺乏全域城乡统筹，不同程度地存在“就城论城、就乡论乡”的现象。例如，少数地区产业发展依赖产业集聚区，但规定高新与规模以上企业必须入驻县级以上园区，导致镇级产业园区地位弱化，企业选址受限。另外，土地指标分配不够协调，有需要的乡镇难以获得建设用地，影响其产业集聚与就业承载功能的进一步发挥。同时，市场、社会（社区、村民）参与空间治理的渠道和深度有待提升，进一步完善针对不同空间需求主体的保障供给与协同机制，充分尊重、保障返乡创业青年、新型集体经济主体、城乡两栖居民等群体，协同参与空间治理中的话语权与行动意愿。
县域城乡融合发展的空间治理新任务
城-镇-村联动发展下的特色优势功能培育。习近平总书记多次强调要做强做优特色优势产业。县域治理要避免“多头分食”与“资源内耗”，强化县城—重点镇—乡村之间的功能分工与整体联动。以县城为载体推进城乡融合，需要精准结合各自的特色优势量体裁衣。随着基础性短板的渐次补齐，应考虑因地制宜拉长某一长板，并强化其特色价值，形成资源集聚效应，为特色化、差异化、专业化发展铺就道路。
县域关键要素均衡布局与功能优化。习近平总书记指出，“统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局，健全主体功能区制度”[6]。以新型城镇化和主体功能区战略为引领，科学研判县域乡镇资源流动与集聚趋势，促进要素合理流动与集聚，构建城镇化、农业、生态与自然岸线协同发展的综合格局。对县域城镇空间结构进行合理调整，在扶强助弱整体思维下突出“扶强”的政策导向，培育特色优势产业。
公共资源均衡与基础设施一体化联通。习近平总书记指出：“要在推进城乡基本公共服务均等化上持续发力，注重加强普惠性、兜底性、基础性民生建设。”[7]科学预测、弹性优化公共资源布局，推进基础设施一体化建设，关键是提升城乡基本公共服务均等化前提下的区域共享与弹性互补能力，实现县域内资源和功能的动态均衡覆盖。加强交通、信息、物流等基础设施一体化建设，完善县域公共服务均等化供给体系，缩减城乡居民获取公共服务资源与灵活、自主使用资源的时间成本、空间距离与情感损耗。
多层级多主体协同与制度创新。习近平总书记指出，“实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”[8]。在广域、复杂空间体系下，跨层级、跨部门协作机制难以对边缘、欠发达县域适时实地发挥作用。应在强化纵向省—市—县统筹与横向部门联动、打破行政壁垒的基础上，积极强化边缘、欠发达县域主体地位，向外明确资源优势、投资利益与政策保障，向内挣脱弱势思维定式与劣势认知束缚，以制度性的创新换取市场延伸机遇，在发展中激活县域内部多主体参与社会经济建设与空间治理的热情与理性，引领从“政府管控”向“多方共治”、从“被动接受”向“主动参与”的转型。
促进县域城乡融合高质量发展的空间治理路径
基于县域在特色优势功能培育、要素均衡布局与功能优化、设施一体化联通和多主体协同与制度创新等方面的空间治理新任务，可通过精准引导与规划统筹，提升县域人口与经济承载力，推进城乡融合高质量发展。
针对区位差异与特色禀赋实施政策精准引导
都市圈外围县域可承接中心城市产业与公共服务外溢，推进“外溢型”城乡融合。以强化空间环境资源优势、文化景观资源美誉度和基础设施承载力为抓手，吸引人才、技术与资本要素向县域转移、向乡村下沉。同时瞄准现代都市生活标准，搭建都市圈同城化的基础设施、公共服务与政策平台。
区域城市群内的县域，既面临来自中心城市的“虹吸”压力和县际同质化竞争的挑战，又拥有发挥比较优势的机会。可通过地市与县域协同，构建规模互补、层级有序的城乡融合体系，释放区域市场效应。
欠发达地区，尤其是民族地区、革命老区与边疆地区县域，应依托独特资源，坚持小而精的发展思路，用好财政转移支付资金和帮扶资源，发展适宜产业和清洁能源，构建“特色县—特色镇—特色乡村（民族）聚落”衔接链条，形成“宜居宜业和美”城镇体系，使县域整体融入特色化、新型化、现代化进程。
依据多规合一与分级分层进行规划统筹
建立“多规合一”县域国土空间规划体系，实现经济社会发展、城乡建设、土地利用与生态保护规划的融合。明确城乡融合空间格局、底线约束与发展导向，统筹交通网络、产业布局、生态格局，依据县域资源禀赋、产业基础和发展阶段，将县城划分为产业发展区、生活服务区、生态保护区、乡村联动区等。明确各区功能边界，部分区域进行配套设施强化，部分区域保持生态与农业功能，形成核心—节点—腹地结构紧密、梯次合理、能量互补的空间联动格局。
聚焦诸如城乡接合部、特色小镇集群、乡村产业社区等重点融合区域的空间治理，编制县域城乡融合专项规划。针对城乡接合部、乡村特色集群和边缘村落，采取统一目标、片区包干、层级推进、分层次治理的策略。探索“县域单元+重点功能片区”的“一主多从”“一体多面”的空间治理模式，实现县域统筹与片区精细化管理的有机结合，推动城乡功能协同、要素流通顺畅、管理服务高效的一体化发展。
兼顾公平公正与发展实效提供公共服务
推动教育、医疗、养老与文化等优质公共服务的普惠共享，通过空间一体化布局和差异化帮扶，缩小区域发展差距。优化公共服务设施布局，按照人口分布和流动趋势，科学配置教育、医疗、养老、文化等设施，推动服务向基层延伸，探索“县城中心+乡镇节点+乡村社区”三级网络体系。
强化县域基础设施互联互通与弹性支撑，推进交通、市政和信息设施一体化建设，完善综合交通与数字化公共服务体系，提升城乡可达性与服务均等化。充分利用新技术发展势能向公共服务领域扩展的时代机遇，构建公共服务设施的网络化、远程化资源调用技术平台，通过有效的动态响应机制应对县域人口流动弹性大的问题，保障公共服务功能的更广泛共享与更科学均衡。
推进治理体系多方协同实现智慧牵引
构建纵向协同机制，强化省级统筹，建立健全市域层面协调机构，明确县级主体地位，赋权强县，提升乡镇（街道）执行能力。促进横向部门联动，打破部门壁垒，建立“空间治理联席会议”等机制，实现规划、发改、自然资源、住建、文旅文保、农业农村、生态环保等部门政策协同。
突破“市—县”单向管辖思维，以区域统一大市场建设为导向，将市区与各县（甚至包括强镇节点）整合形成利益与责任共同体，推进县域空间治理的广泛合力齐步治理、同频增效。在增强极化效应目标指导下，探索经济区与行政区适度分离的空间治理改革举措。鼓励市内相邻县甚至跨市相邻县合作，整合区域优势资源，联合做大区域市场，实现跨越式发展和区域城乡融合。
厘清政府、市场与社会权责，推行政府和社会资本合作、特许经营等模式，引导经营主体参与人居环境与生态环境建设。完善社会参与机制，保障所有利益关联者的知情权、参与权、监督权。创新智慧治理工具，运用大数据、地理信息系统、建筑信息模型等技术，搭建县域空间治理信息平台，提升空间监测、分析、决策、监管的智能化水平。
结语
当前，受经济、人口、区位、资源和文化等多重因素影响，我国县域城乡融合空间治理存在明显差异，东部县域城镇化水平高，小城镇对农村辐射力强，空间系统较为均衡；中部县域生产要素向小城镇聚集，但空间划分不明确，城乡互动增强而乡村空间利用效率较低；西南及边远山区小城镇数量少、规模小，人口分布稀疏，城乡功能互补不足。县域空间治理需紧盯新型城镇化发展趋势，结合各地禀赋条件、发展潜力和区位特征，因地制宜地探索差异化、特色化优化路径，开创县域城乡融合发展的新格局。
【本文作者为华中科技大学建筑与城市规划学院教授；华中科技大学建筑与城市规划学院副教授乔晶、华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生赵梦龙，对本文亦有重要贡献】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉