摘 要:县域是大国治理的基本单元，也是农民就近城镇化的重要空间承载。我国县域经济发展基础和阶段差异较大，需遵循分时分地、分层分类的原则，在强化产业支撑以提升经济承载力、优化人口流动以增强内生动力、完善公共服务以提高县域吸引力、合理配置土地以解决人地错配、拓展资本供给以保障可持续发展等关键领域持续发力，进一步提升县域综合承载能力，为推进新型城镇化建设提供坚实支撑。
关键词:县域经济 城镇化 城乡融合发展
【中图分类号】F2 【文献标识码】A
习近平总书记强调：“扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动兴业、强县、富民一体发展。”[1]城镇化是现代化的必由之路，亦是解决农业、农村、农民问题的重要途径。与世界其他国家相比，中国的城镇化兼具速度与品质。截至2024年末，中国约有9.4亿人在城镇生活，常住人口城镇化率达到67%，[2]相较于1949年提高56个百分点，[3]在人口规模巨大的条件下实现了较为迅速的城镇化，也构建了不逊色于欧美发达国家的基础设施体系。与此同时，中国的城镇化进程也相对稳健，城镇秩序井然，居民生活和谐。可以说，中国走出一条既不同于西方，又不同于其他发展中国家的新型城镇化道路。
在过去数十年波澜壮阔的城镇化进程中，也存在着不平衡、不充分的问题。首先，城镇体系中不同层级的城镇发展协调性不足，中小城镇的资源流向层级较高的大城市，一定程度上导致城镇体系的“两极化”倾向。据2020年中国人口普查数据显示，2020年中国约64.6%的人口集中在超大和特大城市中，中小城市的人口份额仅为35.4%。[4]其次，相较于土地等要素而言，人口城镇化相对滞后。20世纪90年代以来，农村剩余劳动力的转移模式经历了从“离土不离乡，进厂不进城”到“离土又离乡”的转变，大规模人口从农村向城市转移，由于较高的迁移和留居成本，大量劳动力并未实现自身的城镇化，而是以家庭和代际为单位，形成“半工半耕”的城镇化模式，[5]人口的城镇化速度远低于土地城镇化和工业发展速度。再次，城镇化进程中的城乡差距不容忽视。改革开放以来，中国的城乡差距呈现波动下降趋势，但城镇和乡村发展水平不一致，“一条腿长，一条腿短”的问题仍未得到有效克服，解决好“三农”问题仍然是实现现代化最繁重的任务之一。
随着城镇化进入中后阶段，县域在城镇化中的作用逐渐凸显。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出以县域为空间载体推进城镇化和城乡融合。县域是大国治理的基本单元，也是农民就近城镇化的重要空间承载。县域城镇化不仅关系到中国城镇体系的优化与区域经济的均衡发展，更是推进城乡融合、缩小城乡差距、实现共同富裕的关键所在。
县域经济发展对城镇化具有重要支撑作用
理论上，城市密度提高对区域经济发展大有裨益，能够以更低的平均成本提供基础设施和公共服务，提高劳动力市场的技能匹配，改善消费水平，实现“以工促农，以城带乡”。与大城市相比，县域在推进城镇化中有着一定的独特优势。
以县城吸纳城镇人口符合世界城镇化的基本规律和中国实际。纵观世界各国的城镇化进程，其水平一般与工业经济发展同步，遵循“快速发展-高位趋缓”的演化轨迹，随着城市人口规模和密度的不断增长，人口的集聚速度逐渐下降，甚至出现城镇化率的小幅度下降。随着中国城镇化率进入60%~70%的区间，人口向大城市集中的趋势可能会相对趋缓，转而形成多级多层次的城镇体系。中国的人口流动也在一定程度上表现出这一趋势，国家统计局发布2014~2024年《农民工监测调查报告》数据显示，自2014年以来，中国农民工本地化就业占比相对于外出就业有所提升，人口流动半径呈现缩短趋势。
县城作为具有“中介性”的空间单元，可以最大限度地链接城镇和乡村，实现融合发展。现阶段解决“三农”问题的关键在于补齐农业农村短板，构建合理的联农带农惠农机制，使城乡人口享受类似的基础设施和公共服务，共享发展成果。与此同时，也要兼顾公共物品的供给效率和成本，避免农村基础设施的过度建设。县域作为联结城乡的行政和经济单元，既承担着城镇的行政功能，又与乡村的经济社会存在天然联系。依托县域开展城乡建设，加快基础设施和公共服务向乡村延伸，既能够增强县域的“拉力”，又可以确保人口和公共资源的适度集中，实现县乡功能的衔接与互补。此外，县城是县域内产业集聚和发展的主要载体和平台，在县城布局“粮头食尾”“农头工尾”等具有比较优势的重点产业和产业链，是稳定扩大就业岗位，提升县域劳动力吸纳能力的必由之路。
强化县城在城镇体系中的地位有助于释放更多消费潜力，发挥我国超大规模市场优势。有效需求不足是影响国内经济循环的主要问题之一，部分原因在于农村消费市场潜力尚未激活、良性的城乡经济循环尚未形成。县域既拥有广阔的消费市场，又是巨大的要素市场，随着县域内城乡融合水平提高和收入差距缩小，能够承载更多的投资和消费，产生巨大的经济动能和消费潜力，为构建顺畅的国内大循环创造良好格局。以文旅产业为例，随着一二线城市旅游客源市场的饱和，县城和农村逐渐成为重要的旅游目的地和客源地。伴随农村人口向县城的转移，越来越多旅游业以外的市场需求也会被不断挖掘，为扩大内需、发挥超大规模市场优势注入新动力。
促进人口向县城集中符合劳动力流动取向，成为畅通城乡要素双向流动的关键。有研究指出，中国的城镇化过程不应以个体为分析单位，而应当以家庭作为城镇化决策的基本单元[6]。1980年以前出生的农民工群体之所以远赴他乡，目的并非完全是要在城市安家落户，很大程度是因为本地就业岗位缺乏导致的“无奈之举”。相较于新生代农民工，该群体在退休后更愿意返回自身所在的农村，或支持下一代完成彻底的城镇化。这种“亦工亦农，亦城亦乡”的城镇化特征使得县城成为绝佳的城镇化选择。当县域具有充足的非农劳动力需求和相对均等的公共服务时，进入周边县城从事非农工作、购置房产，既能以较低成本完成城镇化，又可避免大城市的融入问题，兼顾就业和家庭。县域人口集聚水平的提升反过来又可以进一步创造需求牵引力，形成“以人聚财”“以民聚产”的良好局面。
当前县域经济发展面临的挑战
县域经济作为推动区域空间结构优化与城乡融合发展的重要支撑，其进程受多维因素制约。
产业基础薄弱。县域经济在新一轮产业变革中面临工业增长乏力与农业产业化不足的双重困境。2012-2021年间，我国县(市)地区生产总值从2012年的27.8亿万元增长到2021年的43.4亿万元[7]，这一数据表明，县域经济在全国经济格局中逐渐占据重要地位。但与此同时，区域间差异趋势也日趋明显。2024年，中国工业百强县（市）GDP总量达12.3万亿元，占全国近10.2%[8]，但高度集中在东部沿海地区；而中西部地区仍以传统农业或低端制造业为主，多数企业仍处于价值链低端，缺乏核心技术与龙头带动效应，难以形成规模化、集群化优势。总体而言，工业增长乏力与农业产业化不足，导致“人随产业走、人因产业散”现象。
公共服务滞后。当前部分区域尤其是中西部欠发达县域，仍存在高铁覆盖率低、高速公路通达性不足的问题，这不仅阻碍了人流、物流、资金流的高效流动，也削弱了县域与中心城市的联动能力，间接影响人口吸附与产业集聚，制约城镇化高质量推进。公共服务体系完善度直接影响县域对人口的吸附与留存能力，县域学校师资、资源与教学质量落后于城市，加剧人口外流风险；县级医疗机构难以满足居民需求，存在“看病难、转诊难”。虽部分城市放宽县域户籍限制，但仍设住房、学历等条件，跨区域社保统筹不足，城乡公共服务均等化水平有待提升。在供给成本压力下，补齐公共服务短板成为县域提升人口承载力与城镇化稳定性的重要挑战。
人口结构失衡。城镇化的核心在于人的城镇化。长期以来，大量青壮年劳动力不断流向大城市，导致县域人口呈现老龄化趋势，加剧县域劳动力的结构性短缺。充足且成本较低的劳动力，是县域参与区域竞争的重要优势。但适龄劳动人口持续外流，加之各大城市“抢人大战”的影响，使县域人口结构日益失衡。数据显示，全国户籍与居住地分离人口约达4.93亿，其中县域约占3.76亿（县域人户分离人口=全国人户分离人口-市辖区内人户分离人口），占比高达76.23%[9]。虽然县城成为返乡人口进城的首选，并且回流人口逐年增长，但短期内仍难以逆转人口结构失衡。总体来看，人口外流与有限回流并存，削弱县域劳动力供给的人口优势，制约县域经济的内生增长。
土地要素错配。县域既要承担耕地保护责任，落实“藏粮于地”的战略，又要满足人口集聚与产业发展的空间需求。部分地区劳动力外流，其建设用地仍在扩张，存在“人走地留”的矛盾；在人口具有回流潜力的县域，土地指标不足又成为发展的制约因素。进一步来看，城乡二元土地管理制度不仅导致地租差异与土地权益割裂，还可能导致“低价征地、高价出让”的扭曲性土地财政拉动经济增长。这种制度分割损害农民土地财产性权益，制约土地规模化流转经营效益的发挥，削弱土地作为城乡衔接核心纽带的功能，影响县域城镇化的结构平衡。
资本供给不足。县域财政收入相对有限，财力高度依赖上级转移支付，自我积累能力不足，部分县域对土地财政形成依赖。金融资源配置呈现明显的“虹吸效应”，资金向大城市和大企业集中，中小企业和地方项目面临融资困难。县域融资渠道狭窄且企业偿债能力有限，银企信息不对称，制约金融资本的有效供给。总体来看，资本供给不足和融资体系不健全，不仅会抑制产业升级与技术创新，也进一步限制公共服务与民生改善，成为制约县域城镇化可持续发展的资金瓶颈。
以县域经济发展推进城镇化的路径探索
中国县级行政区数量达两千多个，各县域在人口规模、产业基础、资源禀赋及发展阶段等存在明显差异。这一客观现实决定了县域经济发展，需以因地制宜、分时分地、分层分类为原则，结合其人口、产业、资源等具体条件，制定差异化策略，以分类引导破解发展难题，全面提升县域综合承载能力，为新型城镇化提供坚实经济支撑与空间支撑。
强化产业支撑，提升县域经济承载力。产业是县域城镇化稳健推进的重要动力，也是人口集聚和经济可持续发展的关键支撑。在县域城镇化进程中，应依托资源禀赋与产业基础，实施精准化产业发展策略。一是优化产业结构，夯实经济基础。根据县域比较优势，推动农业、制造业与现代服务业融合发展；同时推进制造业智能化改造和产业链延伸，引入高附加值、新兴产业，增强产业抗风险能力和可持续发展水平。二是培育产业集群与创新驱动能力，增强经济活力。依托特色产业园区和创新孵化平台，引导企业集聚，形成区域产业集群；通过引导资金、研发补贴和人才引进，吸引高校、科研机构及龙头企业参与，实现技术扩散与知识溢出。
完善公共服务，提升县域可持续发展动能。公共服务是人口留驻和生活质量提升的核心因素，也是县域可持续发展的基础条件。首先，将交通基础设施建设作为县域发展的重要任务，特别是逐步推动中西部欠发达地区市州接入全国高铁网络，扩大县域高速公路覆盖范围，打通县域与外部区域、城乡之间的快捷连接通道，为后续公共服务优化与人口留驻奠定基础。其次，发展文化、养老等社会事业，完善社区服务、公共交通及生活配套设施，营造宜居宜业环境；通过公共服务与社区建设同步推进，形成生活便利性与社会福利双重吸引，提升县域对人口尤其是青年劳动力的吸引力，为城镇化稳步推进提供社会支撑。
优化人口流动，增强县域城镇化内生动力。人口是城镇化的关键要素，其合理集聚影响县域经济活力和社会可持续发展，推进县域城镇化应注重制度引导与就业吸附的双向作用。一方面，深化户籍制度与公共服务改革，降低农民工市民化门槛，推进教育、医疗、社会保障与公共住房的均等化，实现县域及周边人口的“就近转移”。另一方面，优化就业结构与人才引进政策，发展劳动密集型产业、现代服务业和新兴产业，提升本地就业吸纳能力；通过返乡创业扶持、税收优惠、创业孵化平台建设以及社会保障延伸等措施，引导外流人口回流县域；同时强化职业教育和技能培训，提升劳动力整体素质，避免低端就业、低收入与劳动力外流形成恶性循环。
优化土地资源配置，破解人地错配困境。土地是县域城镇化的重要物质基础与空间承载要素，其合理配置关系到城乡的协调发展，推进县域城镇化应注重提高土地利用效率、合理优化空间布局。提高土地利用效率，严格落实耕地保护红线，盘活闲置建设用地，推动存量土地的再开发与综合利用。同时，应完善土地用途分类和管控机制，确保建设用地与人口规模及产业发展高度匹配。推进城乡建设用地统一市场和空间一体化规划，强化县城与乡镇、村庄间功能分工与联动，形成合理空间格局；通过规划引导、用地指标调整和政策激励，实现建设用地增量合理配置，化解“人走地留”的矛盾，实现“人随地聚、人地协调”的目标。
拓展资本供给，夯实县域发展资金基础。资本是县域城镇化可持续推进的关键保障，其充足与高效使用关系产业发展水平与公共服务改善能力。健全财政与社会资本供给机制，通过完善财政转移支付、专项资金制度以及地方政府债券等渠道，增强县域财力；同时，推动政府与社会资本合作，引导社会资金参与基础设施建设、产业升级及公共服务项目，提高资金使用效率。完善县域金融生态，发展普惠金融，培育地方中小金融机构，提供面向中小企业和创新型企业的融资服务；通过技术创新贷款、风险补偿基金及政策性担保等措施，降低投资成本和融资风险；同时建立资金使用绩效评估和风险监测机制，避免债务风险积累。
【本文作者为兰州大学县域经济发展研究院院长；本文系甘肃省哲学社会科学规划重点委托项目“进一步壮大我省县域经济促进城乡融合发展研究(2024ZD018)”的阶段性成果】
注释略
责编：张 凡／美编：石 玉