摘 要:作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，县域治理以资源统合与要素耦合为核心，为推进城市治理现代化提供坚实抓手。通过规则整合、制度联通与平台化重构，县域把分散的资源、要素转化为整体合力，提升治理绩效并形成城乡互动的正向循环。面向未来，应进一步明确县域的战略枢纽定位，以制度供给与政策赋权保障其在财力、用地、编制、数据等方面的统筹权限，充分发挥县域治理在承载国家战略需求、统筹城乡资源要素、提升城市治理效能中的关键作用。
关键词:县域治理 城市治理现代化 新型城镇化 城乡融合发展
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
县域作为我国治理体系中承上启下的关键层级，既是地方治理体系的“中层治理”单元，又是推动城乡融合发展的战略枢纽。习近平总书记强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”[1]这一重要论述将县城鲜明地定位为新型城镇化建设的重要载体，凸显县域治理在国家治理体系和治理能力现代化中的独特价值。2025年7月召开的中央城市工作会议提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，不仅为新时代县域治理指明发展方向，也进一步明确县域在城市治理体系中的功能定位。
县域在城市治理中的功能定位
习近平总书记强调，“准确把握县域治理特点和规律”。多层级治理源于20世纪90年代对欧盟区域治理实践的研究。借鉴其理论分析工具，可以为研究我国县域治理提供有益的分析视角，有助于准确把握我国县域治理特点和规律。其要义在于：其一，我国治理结构呈多层级分布，中央—省（市）—县—乡镇按照职能分工有序高效运行；其二，治理过程呈多主体参与，政府、市场、社会组织与公众协同发力；其三，治理方式走向协同网络化，实现标准、资金以及数据等跨层级、跨部门、跨地域联动与联合调度。据此，多层级治理为县域“承上启下”的功能定位、公共服务统筹与要素双向流动，提供清晰的分析框架与制度路径，并服务于城市治理现代化的推进。
政策系统中的中介转换器
县域位于省市与乡镇之间，是贯通宏观目标与基层实践的关键枢纽，也是把国家战略转化为可感可及的公共服务，并将基层经验上升为制度创新的中介转换器。
向上反馈与校准。县域贴近基层社会，与民生需求、要素流动与服务供给“同频”。通过统计监测、项目评估与专题报送，县域将基层问题、试点成效与实践情况反馈至省市和中央，为顶层设计提供经验校验与政策修正依据，体现“自下而上”的实践逻辑。
向下细化与落地。县域把上级政策转译为可执行的制度清单和项目组合，通过空间规划、财力统筹、标准协同与绩效考核，将目标任务具体化、机制化，完成“自上而下”的目标转化。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对公共服务供给、基础设施联通、人口与产业承载等方面，提出县域层级的操作要点，强化县域在政策传导链条中的主责地位[2]。
横向整合与协同。县域是同层级内的“资源与主体整合者”，通过资金、土地、信息与编制等要素的一体统筹，组织社会公众、社会组织和经营主体等多主体参与，推动教育、医疗、社保、住房等跨部门协同供给。在区域一体化场景下，县域依托“一网通办”、数据共享、统一标准等机制，跨越行政边界，实现流程与规则的协同。例如，在安徽省阜阳市临泉县政务服务中心长三角“跨省通办”专窗，截至2025年4月，103个事项实现长三角“一网通办”[3]。
空间结构中的要素流动平台
“县城是区域城镇体系的核心，是城镇体系中最具辐射力和带动力的片区，它对于带动整个县域城镇化的发展具有龙头带动作用。”[4]在这一重要定位下，县城以空间节点属性和要素链接功能为支点，承担着产业承接、人口集聚与城乡双向流动的三重任务，逐步演化为推动城乡融合与新型城镇化进程的关键平台。
承接城市产业外溢。习近平总书记指出：“培育发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。”[5]县域依托工业园区、商贸集散中心和物流网络承接城市产业链转移，吸纳资本与要素，通过产业、财政和公共服务的耦合不断放大辐射效应。
服务乡村人口集聚。2025年中央城市工作会议提出，“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，强调“促进大中小城市和小城镇协调发展”。这为县域人口集聚与公共服务配置提供明确路径。县城提供就业、教育、医疗、养老等综合功能，[6]承载“就近就地城镇化”，推动农业转移人口就近市民化，形成“人随服务走、人随产业走”的空间选择。
引导城乡双向流动。县城将城市资源向乡村延伸，同时把乡村要素对接进城市网络，通过规则与平台实现“循环—融通”。例如，在长三角一体化示范区，浙江省嘉兴市嘉善县以“一网通办”、数据共享、服务同城化为抓手，跨越行政边界实现流程与标准协同，显著降低要素跨域流动成本，体现县域作为区域协同空间节点的功能增益。
制度网络中的协同治理组织者
县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”。[7]在多层级治理的网络式图景中，县域不再是单纯的“执行端”，而是以协同、动员和创新为支点的治理中枢：向上承接战略、向下统筹实施、横向整合部门与社会力量，把方向性政策转化为可执行、可评估、可迭代的制度能力。进一步全面深化改革，推进以县城为重要载体的城镇化建设，需要县域有效发挥协同作用，将制度优势转化为治理效能。
跨层级协同。以县为基本统筹单元，县级层面把上位目标细化为从目标到执行的全链条，运行“任务型专班、事项清单、责任分工矩阵和联席会商”相结合的机制，明确牵头、协作、支持、监督等角色及其权责边界。配套协同预算和绩效合约，以问题台账、时限清单、红黄牌预警与月度复盘等工具，压实“县—乡—村”责任，提升联合办理比例与按期达成率，缩短政策转译与落地时滞。
平台化动员。县域依托“一网统管”构建政务中台、业务中台、数据中台与统一指挥枢纽，通过流程再造，重塑跨部门协同环节，以标准化作业指南固化关键流程。通过数据目录和数据接口，实现同源共享、分级授权与全程留痕。用事件闭环机制贯通接诉即办、网格协同和应急联动，并打造“社会服务枢纽”，把公益组织与经营主体纳入统一的准入、竞标与绩效考核体系。以联合办理比例、平均办理时长、闭环率、数据完整性与一致性为硬指标，同时强化隐私保护、合规审查和网络安全，防止“数据孤岛”和“平台空转”。
制度性创新。建立政策实验室，推行小范围试点、评估与滚动修订相衔接的迭代式制度学习。以证据为基础的政策制定、成本效果分析与成本收益分析，支撑规则优化。推进清单化监管、负面清单、揭榜挂帅和容错纠错等机制，鼓励基层探索，把有效做法标准化为可复制的“制度工具箱”，并通过规范性文件与技术标准向更大范围推广。以规则修订周期、覆盖程度、被采纳与推广次数等指标衡量成效，结合第三方独立评估与信息公开，抑制指标异化和形式主义，形成以制度学习和政策落实为导向的自适应治理逻辑。
县域治理效能的实现机制
当新型城镇化进入“以县城为重要载体”的阶段，治理重心已由单一项目推进转向跨层级的体系能力重塑。因而，考察县域治理，关键不在于“做了什么”，而在于“如何能做成”——揭示其得以稳定运行、可复制推广的制度逻辑与操作机制。在多层级治理结构中，县域治理效能的实现有赖于以下三大机制。
以“机制建构”为轴心的政策转译与制度嵌套
在层级治理结构中，县域不是单纯的执行端，而是承上启下的制度中介。其关键能力在于以“机制建构”为轴心，将上级战略性、原则性的政策目标，转译为可被基层直接调用的规则与流程，并把这些制度安排嵌入财政、组织、数字与绩效等子系统，形成可持续运行的制度网络。浙江省杭州市桐庐县的紧密型县域医共体建设，生动展现“机制建构”的实践路径。
政策转译：把战略目标转换为可执行的“工具语法”。政策转译是县域发挥制度中介功能的起点。上级政策若停留在宣示层面，就难以落实到人、财、事、责等具体环节，必须由县域将宏观目标逐步转化为规范、流程和清单。桐庐的做法，主要体现在三方面。其一，人事制度的组织性转译。围绕“紧密型县域医共体”改革，桐庐确立“县聘乡管村用”的统筹模式，由牵头医院统一招录、调配与考核，打通县、乡、村的人才梯度与岗位流动，实现人力资源的一体化配置。其二，服务与设施的场景化转译。桐庐将“医养协同”具体化为“家院一体”养老模式，明确未来社区配建老年食堂与照护中心，并与基层医疗机构的功能升级同步推进，用“清单化建设+标准化配置”把协同落到场景。其三，指标数据的流程化转译。依据医改要求，桐庐将远程会诊、慢病管理、签约服务等纳入年度任务与考核指标，使数字化不再是附属工具，而是贯穿诊疗、公共卫生与支付衔接的硬约束。通过上述转译，抽象目标被拆解、编码，并落实为岗位制度、资源规则和操作流程，从而可执行、可评估、可问责。
机制嵌套：把“工具包”升级为多制度协同的“操作系统”。工具若彼此孤立，容易产生碎片化与一次性效应。县域的关键任务，是将前述工具嵌入到多个子系统中，形成稳定的制度联动。在制度落实落地中，桐庐形成“三组嵌套”。其一，财政与要素嵌套。将民生资金与重点任务强绑定，并与编制管理、岗位结构联动，做到“钱随事走、人随机制走”，为基层站点规范化、人才培养与设备更新提供持续供给。其二，服务与组织嵌套。以牵头医院为中枢，构建“医、防、管、养”一体化供给链条，县、乡、村三级医疗卫生与养老服务网络互联互补，通过统一标准、统一路径、统一转诊，把协同变为日常。其三，数字与绩效嵌套。把远程会诊、结果互认、慢病管理等数字化应用写入业务流程，并与医共体绩效、基层履约、基金支付联动，将“数据即考核、数据即资源”落到制度层面，促成从数据采集到资源分配、从业务闭环到责任闭环的全流程运行。由此，县域把一次性政策固化为可复制的制度结构，形成财政激励、组织协同、数字驱动与绩效约束的有机耦合，显著提升治理的稳定性与可扩散性。
反馈修正：以制度学习闭环实现上下互动与动态优化。多层级治理的有效运行，依赖持续的监测、评估与纠偏。县域既需在内部建立自我修复能力，也要在纵向关系中实现经验上升为国家决策。桐庐将制度执行与制度创新结合起来，形成动态优化机制。其一，县内闭环。通过台账式管理，对设备短板、人手缺口、信息断点等，设定问题清单与时序节点，滚动修订、动态销号，实现常态化纠偏。其二，过程性校准。在药械采购、绩效考核、数据监测等环节，建立统一口径和监测台账，兼顾县内治理需要与上级评价标准，避免执行与评估环节的口径偏差，降低“以数代治”的风险。通过制度学习闭环，县域从单纯的执行者转化为制度创新的生产者与放大器，使规则在实践中不断校正与进化。
以“资源统筹”为节点的城乡要素链接与空间协调
县域治理在区域一体化中不再是被动承接，而是通过制度化安排实现城乡要素的链接与空间的协调。在我国，县域正在成为跨域资源整合的枢纽、要素流动的通道与空间协调的关键节点。横跨沪苏浙的长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”），包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县[8]，其治理实践具有代表性和参考价值。
国土空间的一体化统筹。在国土、产业和基础设施领域，跨域一体化的关键是通过“多规合一”的国土空间底图叠加产业定位与基础设施网络，推动土地、资本、劳动力等要素的有序流动。示范区以统一编制、联合报批、共同实施为主线，打通总规、单元和详规三层级，并依托一年一体检、五年一评估的闭环机制，提升空间治理的动态性与韧性。建设用地总量与机动指标统一纳入“一个指标库”，由示范区执委会集中调度：两区一县各预留2平方公里机动指标，重点保障跨省域铁路、轨道和干路等互联互通项目用地，减少行政边界对要素配置的掣肘。典型案例是浦港路东延工程，在“一体化审批2.0”模式下，由青浦区交通委牵头，实行“一份成果、两地通用”，完成涉河联合许可与施工许可。该项目横跨界湖雪落漾与省界，直连上海市青浦区金泽镇与江苏省吴江区黎里镇，打通“断头路”，显著改善人口与资本在城乡组团间的流动效率，并强化县域作为中介枢纽在跨域空间协调中的战略地位。
生态环境的联防联治。在水环境治理方面，县域通过协同机制，实现跨界水体的统一保护与高效管控。示范区围绕“一河三湖”，推进生态环境准入的统一化和环境质量评估的标准化，建立“联合河湖长制”与“五联链条”，将监测、巡查、治理、执法嵌入跨域协同网络。这种机制既是生态保护的制度创新，也是县域层面对水体、土地与发展空间进行资源统筹的具体体现。通过生态补偿制度的引入，保护者获得合理激励，受益者承担相应责任，生态容量由此内嵌入财政预算与项目决策之中。2023年，示范区地表水优Ⅲ类断面比例从2019年的75%上升到96.2%，空气质量指数（AQI）优良率从78.4%上升到84.1%。[9]水质与空气质量显著改善，农业面源与村镇污水治理亦得到同步推进。生态环境由此被重新界定为“可计量的共同产品”，县域在其中发挥末端整合的作用，将生态保护与城乡发展资源纳入统一框架，实现生态价值与发展空间的双向耦合。
城乡资源的跨域整合。在产业与资本资源的统筹上，通过制度化的共建共享，实现资金、土地、产业指标与政务服务的跨域整合。在示范区，“水乡客厅”项目的“两省一市同比例出资、同股同权”安排，实质上是将资本、收益与风险绑定于共同的制度平台之上，形成“一个主体管开发、一本账记收益”的长效机制。跨省域高新区的设立更进一步，将青浦、汾湖与嘉善的空间、产业与创新链条整合在同一招商与分账框架中，推动创新资源和产业要素的跨域流动与同链布局。与此同时，“跨省通办”的政务平台将资本、项目与服务联结为一体，降低企业与个人的制度性交易成本。通过这种平台化统筹，县域不仅能够获得长期稳定的财政分享机制，也能吸引创新资源向乡镇延伸，形成城乡空间的深度嵌合。
以“任务协同”为重点的多主体合作与治理统筹
习近平总书记强调：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”。[10]县域作为政策落地的关键中枢，要在资源有限的条件下，通过任务协同实现公共事务的有效集成治理。浙江省湖州市安吉县在生态文明建设、乡村全面振兴、社会治理等方面积累丰富经验，是协同治理的典型示范。
构建跨部门协同机制。生态治理横跨环保、林业、农业、财政、住建、旅游等多个领域，安吉县通过跨部门整合，在资源有限的条件下形成强有力的政策合力。首先，设立生态建设联合指挥部。由县委主要领导担任组长，县环保局、林业局、农业农村局、财政局、住建局、卫健局、民政局等部门主要负责人为成员，统筹森林治理、污水处理、生态补偿以及乡村建设等诸多任务。这种“专班制”突破部门壁垒，确保政策措施整合落地。其次，构建联席会议与季度通报制度。生态建设指挥部每季度召开通报推进会，动态监控重点任务进展，在统一目标引导下推动部门协同，形成合力。再次，完善生态治理绩效考核制度。环保考核、财政绩效考核与县域生态建设挂钩，各部门任务责任被纳入年度考核体系。比如，财政支持的生态项目完成率，直接影响部门预算安排；生态治理成效进入县委总体政绩考核。
构建纵向任务落地链条。县级任务协同需与上级政策对接，并有效串联乡镇基层治理系统，安吉实践主要体现在：首先，任务清单与目标压力传导。县级根据国家、省市关于生态保护、绿色小镇建设等要求，梳理任务清单并下发乡镇，明确时间节点、质量标准与操作指引，形成县、乡、村三级任务链。其次，县域财政统筹与专项资金下拨。中央转移支付及省级生态专项资金等资源汇聚后，根据任务清单按乡镇、村实际情况分配。同时，县里还设项目储备库，由乡镇提出建设方案，县统筹评估后批复，确保资金精准到位、任务落地。再次，数据与督查平台覆盖全域。建立城乡统一的生态建设督查平台，乡镇上传项目进度、监测数据、问题清单。县级通过平台实时查看、应急响应，并根据梳理问题定期调度、下沉问题闭环处理。
构建多方共治平台。单靠政府力量无法完成社会治理的复杂任务，安吉引入企业、社会组织、村集体等多主体参与，将治理任务转化为“全民共担责任”。首先，生态产业合作共建。安吉鼓励企业参与生态建设项目，通过生态效益补偿基金，让企业既履行环保责任，又实现公益品牌提升。其次，推行乡村“生态红娘”机制。依托社会组织或村集体，推动村民参与生态保护、垃圾分类、乡村环境维护等基层治理任务，提升社区参与度。同时通过购买服务方式，聘请专业机构进行生态治理宣传、培训与督导。再次，建立志愿者服务队伍与“护林联防”机制。安吉建立志愿者服务队伍，在林区、村头开展生态巡视、火灾预防、宣传引导等工作，发挥社会动员优势，减轻政府压力。
以县域治理为抓手推进城市治理现代化
以县域治理为抓手推进城市治理现代化，不是单纯的增量扩张，也不是简单的功能分流，而是以人口流动为依据、以要素统筹为路径、以制度协同为引擎，[11]推进城镇化建设，持续提升公共服务可及性、要素配置高效性与社会稳定性。
着眼分类推进，强化县域差异化功能定位与治理统筹能力。依据常住人口、产业与区位特征推进功能重构，推动县域从行政单元治理，转向功能性单元治理。对于经济增长快、人口集聚强的县级市与特大镇，宜适时扩大其经济社会治理权限，增强其对财政、土地、数据等要素的统筹能力，提升对人口、产业和公共服务的综合承载能力。对于人口持续流出的县域，应以存量治理与功能优化为重点，通过公共服务布局重组、产业更新和治理转型，稳定核心功能与人口规模。对于边境和生态特殊地区，应强化稳边固边、生态保护与安全发展的综合功能，构建人口集聚、安全韧性与生态容量协同的体系。
深化城乡统筹，提升县域资源整合与要素配置能力。健全以常住人口为基础的资源配置机制，通过人口、资源与服务的动态联动，使城乡一体化，由物理连通迈向制度统一与功能互嵌。例如，推进基础设施与公共服务的底图整合，以统一的空间规划统筹交通、水利、能源、教育、医疗等基础性资源，在县城、小城镇与中心村之间形成梯度服务网络。同时，完善农业转移人口就地市民化机制，提升其在就业、社会保障、教育和住房等方面的平等获取能力，推动人随服务走、随产业走的空间重构。
聚焦治理提效，推进县域政策执行与统筹调度能力。强化机制建构能力，将中央政策系统转译为基层可执行规则，通过事项清单、流程规范与责任矩阵，把目标要求固化为绩效契约与资源分配标准，形成高效闭环。完善任务协同机制，建立跨部门、跨层级与跨区域的联动制度，依托政务中台、数据中台和统一指挥系统，构建接诉即办、网格治理与应急联动的响应体系，提升对复杂事务的统筹调度能力。此外，健全制度学习机制，支持设立县域政策试验区与治理创新中心，通过可评估、可复制、可推广的制度方案库，形成多类型地区可借鉴的操作样本。
【本文作者为华中师范大学政治学与国家治理研究院教授】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉