摘 要:当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市空间结构优化进入存量提质增效阶段，亟须推动专业力量下沉，激活多方参与，将城市空间治理“最后一公里”变为“最美一公里”，探索具有中国特色的参与式城市规划新路径。通过制度创新构建专业力量服务基层的常态化机制，以精准需求响应、切实权利保障、长效能力培育彰显人民性，以纵贯横联协同、全周期服务提升治理效能，破解“大城市病”治理难题，实现从技术革新到治理现代化转型。
关键词:人民城市 基层治理现代化 新型城镇化 空间治理 社区规划
【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A
习近平总书记指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”[1]当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在这一阶段，城市工作的核心转向以人为本、全面提升发展质量，应通过空间要素高效配置与功能体系统筹优化，化解“大城市病”，推进城市高质量发展。[2]
面对城镇化转型期城市基层空间治理的复杂挑战，亟须通过推动专业力量下沉、调动多方主体参与，将城市空间治理的“最后一公里”转化为“最美一公里”，走出一条具有中国特色的参与式城市规划新路径。构建基层治理支持体系，以空间治理为载体，以多方协同共治为手段，将中国式现代化的制度优势转化为可感可及的民生温度，使空间变革承载可持续的社会活力，在治理转型中生动诠释“秩序与活力共生”的东方治理智慧，为全球城市治理贡献中国方案。
城市基层空间治理面临的挑战
2025年7月召开的中央城市工作会议提出，“大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”，并将优化城市空间结构作为建设宜居城市的任务之一。[3]当前，在新型城镇化发展进程中，我国城市空间治理面临需求深刻变化、制度供给不足与规划实施断层等难题。
需求深刻变化。随着我国经济社会快速发展、市民需求结构深刻变化，传统城市治理模式面临多重挑战。一方面，经济发展水平的大幅提升叠加人口高流动，使得市民对环境品质、服务精细化和家园认同感的需求显著提升，但传统“精英蓝图式规划”难以匹配多样化、个性化的民生诉求。例如，老旧小区改造中，有限空间需兼顾老年助餐、青年健身、儿童活动等各类需求，标准化设计不仅难以精准响应，还可能导致资源错配，影响居民获得感。另一方面，存量更新面对着产权格局碎片化、权益主体多样化、历史遗留问题交织等挑战，这些挑战推高协商成本与决策周期。政府单方投入难以为继，易引发“短期焕新—长期失管”循环，市场与社会力量参与渠道不畅、专业人才断层和政策工具缺失，导致更新内生动力不足，形成“高成本协商—低效能运维—弱可持续性”的治理难题。
制度供给不足。当前，城市规划建设领域的制度设计与发展需求之间存在一定差距，主要体现在工程化导向与全周期服务衔接不足、公众参与有待深入等方面。在工程化导向方面，基层规划建设存在“重工程建设、轻长效治理”的倾向，精细化设计支持和长期陪伴式服务相对欠缺，需要构建覆盖“策划—规划—建设—运营—维护”全周期的制度框架，通过专项资金保障、在地化技术服务机制等政策创新，来解决“建管断链”问题。在公众参与方面，现有机制在程序合规方面尚有提升空间，实践中存在失效现象，程序运作不够完善，介入时机偏后置，制度实施效果有待加强，影响公众参与治理的效果。
规划实施断层。“市—区—街道”行政体系在部分基层地区呈现出“责任下沉—权限上收”的状况，空间治理领域“规划—实施”存在一定的纵向断层。上位规划的技术刚性，在适配基层动态需求方面存在提升空间，资源配置有时会成为部门“条块分割”与属地“责任兜底”的冲突点，对政策落地的“最后一公里”造成一定阻碍。现有的规划理论难以有效应对复杂的治理实践，需要构建“党建引领—技术赋能—社会协同”的社区规划路径，探索具有中国特色的现代化空间生产模式。
专业力量赋能城市基层空间治理的创新实践
面对基层空间治理挑战，我国多个城市自2010年代中后期起结合自身特点推出一系列创新举措，通过规范引导专业团队扎根基层，提供持续陪伴式服务，探索形成多层次、差异化的基层空间治理支持体系。根据职责定位与介入形式差异，主要呈现为规划统筹型、社区协动型、项目介入型、事件参与型四类。各类型通过精准的角色定位与功能侧重，共同推动城市基层空间治理效能提升。
规划统筹型。聚焦区县、街镇层级，对接上位规划与地方实施，履行技术审查、实施推进与监督评估，其典型例子有北京的责任规划师、广州的总规划师、深圳的总建筑师等。规划统筹型基层治理专业力量，要求从业者具备城市规划、建筑学、景观学等专业背景及实践经验。
社区协动型。扎根街镇、村社层级，动员多方主体参与，组织需求调研、问题诊断、方案协商及实施监督。规划师在此类模式中主要作为社区参与的动员者和组织者，而较少直接承担具体的项目设计和实施任务。典型案例包括北京清河街道的社区规划师、上海嘉定区的社区愿景师、成都成华区的“众创组”等等。这类实践通常还需要社会学、社会工作等专业支撑，以强化社会互动效能。
项目介入型。以持续性项目为载体提供长期在地服务，团队深入了解地方需求，保障实施连贯性。这方面代表性的实践，包括以上海市杨浦区同济大学团队为代表的高校/设计机构团队，以武汉市武昌区“社区更新联合体”为代表的专业化社会组织或其组合等。其重要价值在于，破解碎片化更新与社区能力脱节的矛盾。
事件参与型。以公共事件（竞赛、创投）为触媒撬动参与，建立专业团队与社区双向互选机制，孵化在地团队和培育持续服务能力。这方面的典型案例，包括深圳市“小而美”空间设计竞赛、成都市温江区“社区生活空间创意设计方案征集”活动等。这类治理参与能形成“事件驱动—实施赋能—能力沉淀”闭环，将短期活动转化为长效治理动能，实现社会力量激活与社区内生发展的有机统一。
实践中，北京、上海、重庆、成都等城市进行诸多有益探索，在坚持政府主导与激发市场社会活力之间寻求动态平衡，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供经验与参考。
北京市将责任规划师作为推动社区有机更新的有效途径。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》首次以法定形式确立制度框架，经过三年试点积累经验后，于2019年出台实施细则，2021年实现全市覆盖。目前，全市已形成由300余支专业团队、1100余名责任规划师构成的基层服务网络，通过“调研—设计—实施—维护”全周期服务模式，深度参与社区更新与治理。各区结合区域特色创新机制设计：海淀区依托高校资源密集优势，建立“1+1+N”校地协作机制；朝阳区引入国际先进理念，创新“中外双师制”，联合开展规划设计；密云区聚焦生态保护需求，组建专业化生态规划师队伍。这些实践为特大城市基层治理提供了有益参考。[4]
上海市、重庆市以及成都市立足本地发展目标，探索差异化路径，丰富了基层治理的专业支持体系。上海市将社区规划师深度融入15分钟生活圈建设，聚焦居民生活品质提升，规划师通过“转译者”和“整合者”的双重角色——既精准传递居民需求、对接政府规划与技术规范，又协调多方主体制定实施方案，通过线上线下相结合的方式推动多主体对话合作，有效破解基层治理断层问题。重庆市自2022年启动“三师进社区”行动以来，已组织2500余名规划师、建筑师和工程师等服务力量，覆盖2000余个社区，为基层提供专业技术支撑。成都市自2010年创设乡村规划师以来，累计招募11批500余人次，实现乡镇全覆盖；在城市社区治理领域，成华区创新构建“三级队伍—五步流程—三项机制”模式，通过“社区动力·千人众创”等特色活动，带动4000余名社区达人参与500多个共建项目，形成“专业规划+群众参与”的基层治理新模式。这些城市的实践探索，从不同维度完善基层治理的专业制度体系，推动基层治理能力的系统性提升。
专业力量下沉推动城市基层空间治理范式创新
以专业力量下沉赋能城市基层空间治理的创新实践，可以通过价值重构、制度创新与品质提升三大维度，推动空间生产从“物本逻辑”转向“人本哲学”，为人民城市建设提供可操作的治理新范式。
价值重构：彰显空间生产的人民主体性
人民城市理念强调“人民城市人民建、人民城市为人民”，将人民置于城市建设发展的核心地位，确立人民作为城市创造者、治理者与评判者的主体地位。这要求空间生产超越“物本逻辑”，转向以“人民福祉”为终极目标、以“人民能动性”为动力的“人本哲学”，通过推动专业力量下沉基层，以精准化服务破解治理难题，有力地彰显基层治理的人民性。
需求响应精准化。专业力量不仅是需求识别者，更是“需求诊断—空间转译—政策适配”机制的推动者。例如，基于全面社区体检，面向不同老旧小区改造项目形成差异化的民生需求清单；利用社区画像与热力图识别“一老一小”高频需求，转化为社区服务设施配置指标，实现公共服务靶向投送。
空间权利实质化。相关专业人士以独立第三方身份行使专业监督权，推动抽象空间权利转化为实质保障。例如，上海市杨浦区“三师三顾问”制度，社区规划师列席街镇重大决策会议，全程参与治理，这拓展了空间正义的内涵，从资源分配的“结果公平”深化至公众参与的“过程赋权”。
主体能力长效化。规划师等专业力量还可以空间为“治理能力孵化器”，通过参与式设计（如社区花园共建）、议事规则培训等实践，培育居民从“被动受益者”向“能动治理者”转变，实现“事件性参与—规则制定能力—治理主体自觉”的跃迁，推动基层治理从“输血式帮扶”迈向“造血式成长”，生动践行“人民城市人民建”。
制度创新：构建秩序与活力共生的治理新生态
在地化的专业服务体系，通过重构“行政体系—专业力量—基层社会”互动关系，构建党建引领多方协作的治理格局，有效贯通国家政策与民生意愿的双向通道，实现“自上而下统筹”与“自下而上创新”的辩证统一。
纵贯横联激活协同共治。在纵向贯通上，北京的“市级专班—区级总师—街镇团队”三级协作体系，能够有效弥合政策统筹与属地实践的缝隙。在横向协作中，通过促进规划、建筑、社会工作等多专业融合，并联动政府、市场、社会等多方主体，实现从单一规划服务向资源整合与社区激活双向通道的转变，北京和珠海等地的历史街区保护实践即是例证。
全周期服务提升治理效能。通过扎根式陪伴，突破碎片化项目制局限，构建“需求感知—方案共制—实施监督—运维反馈”闭环。比如，北京市清河街道规范社区规划流程，组织居民共建共管社区花园；福建省闽清县试点“村镇责任规划师双师制”，通过一线专家、本地规划师组合，结合“季度履职+年度评估”机制，将碎片化更新整合为系统性治理。
品质提升：效能跃迁的技术路径
专业力量深入下沉参与基层治理，从空间、技术、文化等不同维度，对基层治理形成专业补充，系统性提升基层人居环境品质与社会治理效能，满足人民对美好生活的向往。
场所精微营造。空间维度上，可以采用“针灸式更新”策略，通过小微项目撬动片区复兴。比如，北京小微尺度城市公共空间更新行动，孵化数百个试点项目，在老旧社区嵌入共享会客厅、适老健身角等复合模块，激活空间潜能；上海市徐汇区串联小微空间形成慢行网络，以“15分钟生活圈”整合零散更新，提升空间网络品质；成都“5811青龙记忆”项目激活闲置空间，联动开展街区更新、文化传承、社会运营和智慧治理，实现“空间修补—功能织补—关系修复”协同推进。
数字精准赋能。技术维度上，依托数据驱动与智慧工具，提升问题识别、行为感知与使用评价的科学性。例如，北京市朝阳区“社区规划工具箱”，集成多源数据体检、AR参与式设计及元宇宙平台；重庆市民主村社区“云上民主村”平台，打通数据支撑、成效评估与协商沟通链条，使技术理性切实转化为公众参与的驱动力。
文化活态传承。文化维度上，超越符号复刻，注重“记忆载体—生活场景—共同体意识”的活态传承。例如，北京市天桥街道通过小微更新和“天桥Walk+”数字平台，推动遗产街区文商旅融合与社区认同重建；重庆市文化村家属区改造，将旧设施（配电房、篮球场）转化为富有故事性的新空间（建设茶馆、复合活动场），在保留场所记忆的同时激发社区新活力。
总结与展望
基层治理创新，不仅是提升城市品质的精细化实践，而且是通过制度创新构建专业力量服务基层的常态化机制，是现代化的空间治理实践创新。这一创新实践的核心要义，集中体现于三个维度：在价值维度，构建以“人民主体”为核心的空间生产范式，将“人民城市人民建”理念具象化为可操作的实践准则，确保治理成果由人民共享；在制度维度，创新“党建引领—专业下沉—多方协同”的治理生态，推动“有为政府—有效市场—有序社会”有机协同，有效破解基层治理中纵向断层与横向分割的结构性矛盾；在路径维度，通过场所精微营造、数字精准赋能、文化活态复兴等多重手段，将空间更新升维为治理效能可持续跃迁的载体。
这些实践标志着我国基层治理从技术工具革新，向治理体系与能力现代化的深刻转型。实践中，需重点关注三个方面：角色职能方面，第三方定位模糊易导致专业独立性弱化、行政指令依赖从而制约监督效能，需通过制度赋权明确监督权与专业异议权；能力建设方面，加强社区规划跨学科知识体系与协作平台、职业认证体系建设，促进人才专业化发展；可持续发展方面，构建长效激励机制，建立以公共价值为导向、以居民获得感为核心的治理效能综合评估与价值认定机制，拓展多渠道资金支持，以此增强制度韧性。
【本文作者为清华大学建筑学院教授，中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长】
注释略
责编：冯一帆／美编：石 玉