摘 要:推进城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，县城是城乡融合发展的关键支撑。2025年中央城市工作会议提出分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，为推进我国城乡融合发展指明了方向。以县城为载体推进城乡融合发展需要分类施策：因类制宜，分类别推进；因地制宜，分地区推进；因时制宜，分阶段推进；因特制宜，分特色推进；因度制宜，分程度推进。分类推进城乡融合发展，需要以差异化融合政策、市场化运行机制、多元化融资渠道和智能化创新驱动为支撑。
关键词:城乡融合发展 分类施策 主要路径 县城
【中图分类号】F323 【文献标识码】A
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，围绕完善城乡融合发展体制机制作出重大部署，提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”[1]，明确了城乡融合发展在推进中国式现代化建设中的重要地位。2025年召开的中央城市工作会议，进一步提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”[2]，为推进我国城乡融合发展指明了方向。
分类推进城乡融合发展的要点
习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[3]这一重要论述明确指出了处理好城乡关系、推进城乡融合发展在中国式现代化建设中的重要意义，需要把推进城乡融合发展贯穿于中国式现代化建设全过程中去。
1949年以来，我国先后于1962年7月、1963年9月、1978年3月、2015年12月和2025年7月召开了5次中央城市工作会议，每次会议基本围绕城市建设与发展提出工作重点及任务。2025年7月召开的第5次中央城市工作会议提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，指出“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”[4]。经过改革开放以来40多年的大规模扩张后，城市进入稳定提质增效发展期，为乡村全面振兴和城乡融合发展提供绝好发展机遇与空间，标志着新形势下推进城乡融合发展时机已成熟，条件已具备。
推进城乡融合发展的主要空间载体是县城。县域是城乡融合发展的基本行政单元和空间单元，县城是城乡融合发展的重要切入点和关键点，也是县域产业的集聚地、消费集中地和商品集散地。以县城为节点辐射带动县域城乡融合发展，再以县域城乡融合发展带动更大范围城乡融合发展，是我国推进城乡融合发展的重要策略。县作为一个基本行政单元，上连大中小城市，下接广大乡村，是国家推进城乡融合发展的关键纽带。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑[5]。以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县对连接城市与乡村的重要纽带作用，增强城市对乡村的辐射带动能力，壮大县域经济，是缩小城乡发展差距、推进城乡融合发展的捷径。在县域范围内打破城乡分割格局，率先实现城乡融合发展，成本更低、更具可行性[6]。
推进城乡融合发展需要因类因时因地因特制宜。我国共有2846个县级行政区，平均每万平方公里有2.96个县级行政单元，分布在东中西部广大地区。县与县之间、县城与县城之间的区位条件、自然条件、经济社会发展基础等千差万别。根据各地政府公开数据，全国面积最大的县（市）是新疆若羌县，面积约为20.23万平方公里，面积最小的县（市）是甘肃临夏市，面积约为89平方公里，前者面积是后者的2273倍；全国人口最多的县（市）是江苏昆山市，常住人口为214.85万人，人口最少的县（市）是西藏札达县，常住人口约8454人，前者人口是后者的254.14倍；全国经济实力最强的县（市）是江苏昆山市，2024年地区生产总值5380.2亿元，而甘肃广河县2024年地区生产总值为40.39亿元，前者是后者的133.21倍。县与县之间客观存在如此巨大的差异，决定了推进城乡融合发展不能违背实际，搞“一刀切”，需要分类因时因地因特制宜。
分类推进城乡融合发展的依据
推进城乡融合发展要求因地制宜、循序渐进。习近平总书记指出：“因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”[7]。以县城为载体推进城乡融合发展，应当把握时序节奏，因类制宜，分类别推进；因地制宜，分地区推进；因时制宜，分阶段推进；因特制宜，分特色推进；因度制宜，分程度推进，通过差异化路径推进城乡融合发展。
因类制宜，分类别推进城乡融合发展
针对我国县与县之间发展差别巨大的现状，推进以县城为载体的城乡融合发展，需要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、发展定位，产业支撑等，分类引导，分类施策，分类治理，在统筹发展与安全的基础上，合理确定不同类型的县和县城发展路径。
一是可根据主体功能，将县及县城分为优化开发地区的县、重点开发地区的县、限制开发地区的县和禁止开发地区的县等，根据每个县所承担的不同主体功能，分类提出城乡融合发展目标与方向。二是可根据资源禀赋条件及职能，将县及县城分为综合型县、矿产资源型县、旅游资源型县、农产品资源型县、商贸型县、交通物流型县等，不同资源禀赋条件及职能的县，采取不同的城乡融合发展模式与路径。三是可根据区位条件，分为东部地区县、中部地区县、西部地区县、东北部地区县、边境地区县、民族地区县等，不同地区县有不同城乡融合发展思路与重点。四是可根据地理邻近性，划分为城市群地区县、都市圈地区县、超大城市内部县、特大城市内部县、大城市内部县等，越是距离城市群、都市圈、特大超大城市核心地区近的县，越容易实现城乡融合发展，需要因体制宜，分规模推进城乡融合发展。五是可根据人口变化趋势，分为人口增长型县、人口稳定型县和人口收缩型县等，不同人口变动趋势的县，对应着不同城乡融合策略。上述分类依据不同，分类结果不同，无论采取何种分类，目的都是通过分门别类，科学引导，以类施策。
因地制宜，分地区推进城乡融合发展
我国地域差异显著，既要实施相对通用的城乡融合发展模式，例如，城乡建设用地融合的“同价同权”模式、农村宅基地改革的“三权分置”模式、城乡产业融合的“延链固链”模式、城乡基础设施融合的“统建统配”模式、城乡公共服务设施融合的“同标同惠”模式等；又要因地制宜地开展城乡融合发展，实现“一县一策一模式”。
一方面，处在不同地区的县，采用不同城乡融合发展模式，可以借鉴，不适宜完全复制。例如，东部地区江苏省南通市城乡居住用地有偿置换的“乡宅城补”模式，可供中西部地区借鉴，但不可复制；同样，西部地区城乡融合发展模式也不能复制到东部地区，例如，青藏高原牧区城乡融合发展的“宿镇牧乡”模式、中部地区湖南省冷水江市城乡融合的“牛全席”模式、贵州省榕江县城乡文旅体融合的“村超共享”模式等，不宜完全复制到东部地区。
另一方面，处在同一地区但拥有不同地貌单元和不同发展性质的县，同样要采用不同的城乡融合发展模式，农区、牧区、场区、林区、园区、旅游区、山区等不同类型地区，城乡融合发展模式各不相同。城乡融合发展的地区差异，要求我们在推进城乡融合发展时需因地制宜，在国家大政方针统筹指导下，用活用好国家相关政策，保持政策具有一定程度的弹性和创新性，以灵活多样的政策和差异化的思路，分地区推进城乡融合发展走稳走实。
因时制宜，分阶段推进城乡融合发展
城乡融合发展具有阶段性特征。纵观城乡融合发展历程，城乡融合发展的阶段性与城镇化发展的四阶段规律性基本一致[8]。具体表现为：城镇化初期（城镇化率小于30%）为城乡低度融合发展阶段，城镇化中期（城镇化率介于30%—60%）为城乡中等融合发展阶段，城镇化后期（城镇化率介于60%—80%）为城乡高度融合发展阶段，城镇化终期（城镇化率大于80%）为城乡深度融合发展阶段。理论上，城乡融合发展过程会经历“有乡无城—乡多城少—城乡各半—城多乡少—有城无乡”的演变过程，对应的城镇化水平、乡村劳动力比重、乡村经济总量比重，相应发生变化。一般而言，城乡融合滞后于城镇化进程，但总体朝着深度融合方向发展。
这一阶段性规律说明，特定时期的城镇化发展与乡村全面振兴应同步一致，城乡发展不可分割。城镇化进程过快、乡村全面振兴过慢，都不利于城乡融合发展，超前或滞后均会加剧城镇化发展带来的城市病和乡村病。城乡融合发展的阶段性规律，要求我们因时制宜，分阶段推进城乡融合发展，处在不同阶段的城乡融合发展思路、发展目标、发展重点各不相同，应分阶段施策。
因特制宜，分特色推进城乡融合发展
立足县域资源特色、文化特色、地域特色、产业特色和旅游特色等，最大限度发挥“千县千特”优势，做出“土”味，放大县域城乡融合发展的特色效应，以特融合、以特取胜、以特变强，促进县城产业配套设施“提质增效”，推进城乡特色产业融合发展。可围绕特色资源和特色产业，依托城市新质生产力和新型数字基础设施建设，主动承接大城市产业转移，加快县域内特色产业集群发展与产业集聚区建设，把特色优势转化为垄断经营优势和现实经济优势，调整优化县域产业结构，就近提升县域产品深加工滚动增值效益，不断壮大县域特色经济。
实际操作中，需要破除人口、技术、土地、资本、数据等生产要素，在城乡自由流动的体制机制障碍，畅通各类要素、消费品下乡和农产品进城渠道，盘活农村要素资源，提升城乡间要素协同配置效率，构建“县-乡-村”功能衔接互补、资源要素优化配置的城乡产业空间布局和融合发展机制，形成城乡统一的要素市场，促进城乡要素双向自由流动，建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。
因度制宜，分程度推进城乡融合发展
处在不同融合程度的县，具有不同的融合发展目标和重点。作者根据40多年城乡融合发展相关指标和城乡融合度模型测算得出，1980年—2022年，我国城乡融合度由27.51上升至57.35，年均增长率为3.40%，呈缓慢上升态势；空间分异呈“东高西低”格局，与经济发展水平空间格局基本一致；中等融合区面积占比高达88.08%，说明我国城乡融合程度尚处中等融合阶段。城市群地区高于非城市群地区，中心城市高于一般城市，越是经济发达地区，城乡融合度越高，城乡发展差距越小。2022年，中国省级尺度城乡融合度最高省份（67.13）与最低省份（44.85）之差高达22.28，地级城市尺度最高城市（73.45）与最低城市（43.74）之差高达29.71。分维度计算发现，中国城乡经济融合度与信息化融合度高于城乡交通、用地、公共服务等融合度。
城乡融合程度的时空分异格局告诉我们，推进城乡融合发展需要量力而行，因度制宜，在不同融合程度下需要采取不同融合政策和融合模式，制定切合实际的融合发展目标，不可急于求成。推进城乡融合发展是一个漫长且艰难的过程，不能一蹴而就，要循序渐进，久久为功，求真务实。我国经济社会发展具有较大地区差异性，可分批次建设不同类型不同等级的城乡融合发展试验区，在点上试验成功的基础上，积累经验，面上推开，逐步覆盖全国，实现整体融合发展。
分类推进城乡融合发展的路径
以县城为载体分类推进城乡融合发展，需要因地制宜分类制定差异化融合政策，充分发挥市场对城乡融合发展的主导作用，创新城乡融合发展投融资模式，借助人工智能、大数据、大模型等先进技术手段，加快城乡融合发展智能化进程。
差异化融合政策
以县城为载体推进城乡融合发展，应根据各地城乡融合发展具体情况，制定差异化政策引导措施。针对东中西部地区城乡融合发展差异，因地制宜，制定适合东中西部地区、边境地区、民族地区县域城乡融合发展差异化政策；针对不同主体功能区的县，因类制宜，制定差别化融合政策；针对人口扩张与收缩的县，制定引导人口有序流动的城乡融合发展政策；针对城市群、都市圈、超大特大城市、大城市内部的县，制定相应的城乡融合发展政策等。差异化政策保障涉及城乡融合的精准化户籍管理与分类落实政策、城乡基本公共服务同标同惠政策、基础设施统建统配政策、居民收入均等化政策、“人-地-钱-技”等要素配置合理化政策、城乡人才流动激励政策等。
根据目前各指标的现状值，按照近20年的增长速度计算，通过这些差异化政策的实施和催化，力争农村基础设施提档升级，乡镇和行政村道路硬化率达到100%，通客车的行政村达到95%，农村自来水普及率达到95%，农村电网供电可靠率达到90%以上，通宽带的行政村比率达到100%，“快递进村”比例超过90%，农村卫生厕所普及率达到90%左右，行政村生活垃圾收运处理率达到90%。
市场化运行机制
在实施差异化城乡融合政策引导前提下，应更充分发挥市场对城乡融合发展的主导作用，按照市场化运行机制与规律推行城乡融合发展。在土地使用方面，深化承包地、宅基地、集体经营性建设用地改革，建立健全城乡统一建设用地市场，激活农村土地市场潜力，促进农村集体建设用地和农村宅基地灵活使用，在法律框架内鼓励农民按照市场化模式将土地出租、入股、合作，提升土地使用效率，激活农村经济，增加农民收入。
在产业发展方面，推进高端产业链、供应链下沉到县到乡到村，支持城市通过托管、共建、指导等形式支持县城和乡村高端产业发展。鼓励城市企业通过订单农业、保底收购、股份合作等方式，与农民合作社、家庭农场等建立稳定合作关系，加速城乡一二三产业深度融合；农民合作社同时能以土地、劳动力等要素入股企业，参与企业利润分配，实现城乡利益共享，形成参与机会公平、成本风险共担和发展红利共享的城乡合作共赢模式。通过市场化手段最大限度地提高农民收入，缩小城乡居民收入差距，实现城乡产业共同繁荣和城乡居民共同富裕。
多元化融资渠道
在已经形成的中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等城乡融合发展的多元投入格局下，继续加大资金支持力度，多渠道吸纳金融资金、社会资金、民间资本甚至国际投资，创新城乡融合发展的多元投融资模式。健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与、境外资金补充的多种乡村发展建设资金投入保障机制。同时，将城市的金融服务、抵质押物、典当、保险、再保险业务延伸到农村，打通城乡金融保险等服务壁垒，拓展农村生财之道。可选择一些典型县，小范围建设城乡融合发展专项基金，或者发放城乡融合发展债券，保障城乡融合发展所需资金。
实际操作中，建议采取对口支援等方式，对西部地区、边境地区和民族地区等地区欠发达县，采取东部县对口帮扶模式，结成对子，点对点解决城乡融合发展的资金缺口。利用数字金融技术，为农村居民和农业经营主体提供便捷金融服务，如移动支付、小额信贷等。
智能化创新驱动
在信息化智能化时代，分类推进以县城为载体的城乡融合发展，需要借助人工智能、大数据、大模型等先进技术手段和平台，实现城乡无缝对接，有序推动农民进城、人才和资本下乡，全面激发县城内生动力和县域内乡村发展活力，为城乡融合发展提供有力支撑[9]。我国大规模信息基础设施建设促进城乡信息化快速发展，城乡信息化融合进程迅速推进。作者团队根据城乡信息化融合的5个具体指标计算得出，2000年—2022年，中国城乡信息化融合水平由33.23上升到73.07，进入较高共享度阶段。宽带、移动电话、电脑在城乡地区全面普及，促使城乡宽带用户差距不断缩小。在良好基础保障下，进一步推进5G网络、宽带网络在农村地区全覆盖，不断提升农村信息化水平，使城乡居民在信息获取、资源共享、市场对接上享有平等机会。
加快新的基础产业、基础设施、基础服务等农村新型基础设施建设步伐，推进农村基础设施和公共服务设施数字化改造。推广数字农业技术，利用物联网、大数据、人工智能等数字技术发展智慧农业，实现农业生产过程精准监测、精准管理和精准决策，提高农业生产效率和质量。鼓励农民通过电商平台进行农产品销售，扩大农产品市场覆盖面。推动科技人员深入田间地头服务，科技特派员工作覆盖全国所有县，建立科技小院，持续推进规划设计师、建筑师、工程师“三师入乡”。加强科技成果入乡转化，建设数字乡村，全面提升农村信息化水平。通过数字化手段建设城乡一体化数字教育平台，让农村学生能够同步接受城市优质教育；利用互联网技术发展城市大医院与农村医疗机构远程医疗，促进城乡基本公共服务均等化。
【本文作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员，国际欧亚科学院院士；本文系国家自然科学基金创新研究群体项目“城乡融合发展”（编号42121001）阶段性成果】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉