习近平总书记指出：“要推进以人为核心的新型城镇化，处理好中心城市和区域发展的关系，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。”[1]2025年7月召开的中央城市工作会议提出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”这一重大判断，标志着我国城镇化进入新的发展阶段，我们应深刻把握、主动适应形势变化，稳步推进新型城镇化，确保其长期建设质效。
适应新的人口环境和条件
当前，推进中国式现代化面临新的人口环境和条件，“人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征”[2]。城镇化建设应适应新的人口形势，倡导居家养老、推动社区适老化改造，发展乡村养老，在车站、机场等场所推进公共设施适老化，借助5G和低空飞行器等技术加快医疗保障普及。部分小城镇人口流失，是区域人口增减分化的显著表现之一，不仅会增加大城市负担，也削弱小城镇的“三农”服务功能。可对部分小城镇进行改造，提升产业、形态、人文和服务特色；推动大城市医院学校定向兼并小城镇医院和中小学，提升公共服务质量；探索公务人员与常住人口比例式削减的安排，将财政资源更多用于民生保障。
长三角、珠三角和粤港澳大湾区等城市群，依托完整的产业链与庞大的企业集群，正成为我国人口集聚的核心区域。依据国际经验，一些大都市区在国家人口峰值后仍呈加快集聚趋势。例如，东京人口持续增长逾50年、巴黎超过120年、纽约超过200年。需要将宜居宜业作为城市发展导向，在超大城市外围有序布局卫星城，并依托高铁网络优势，推动三四线城市焕发活力，带动沿线中小城镇发展成为养老和旅游的重要节点。
把握住房需求和机动化出行趋势
习近平总书记指出，“积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升”。[3]国际货币基金组织研究显示，法国、日本等国城镇化后人均住房面积为35—40平方米，而我国已超过这一数值。根据住建部发布的数据，截至2023年底，我国城镇人均住房建筑面积超过40平方米。
当前，房地产业向新发展模式平稳过渡，城镇居民住房需求正在发生新的变化。未来，建设用地供给应与城镇人口变化同步挂钩，超大城市可以探索合作建房、共有产权房等，在有效解决低收入群体住房困难的同时，以“人民城市人民建”的理念，动员民众自主更新老旧住房，共同推进城市更新。根据住房和城乡建设部等15部门发布的《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，我国县城建成区人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，居民主要依靠公共交通和自行车即可满足出行需求。在此背景下，城镇化工作需要把握住房需求和机动化出行水平的变化趋势，推动大城市实现有机疏散，避免空间扁平化和美国式郊区化；在严格的空间规划和总量管控下，使农村建设用地有序进入城市土地市场；推进城乡紧凑化改造，通过节约用地实现减量化发展。
抓住能源资源利用和碳排放拐点
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国将采取更加有力的政策和措施，“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。如期实现“双碳”目标，成为城镇化工作的重要导向。在“双碳”目标背景下，清洁化、高效化和可再生能源将加快推动能源消费进入拐点。我国蕴藏着巨大的太阳能、风能等潜力，各级各地正加快太阳能、风能和生物质能源等产业战略布局。
按照“环境库兹涅茨曲线”理论，工业化初期人均生产总值增长往往伴随环境污染加剧，而当人均生产总值突破一万美元后，污染水平会逐渐下降。我国在快速城镇化阶段，城市污染问题曾较为突出，加重大气、水体和土壤的环境压力。随着城镇化进入稳定发展期，全国各级城市空气质量优良天数比例、地表水优良断面比率均已超过80%，空气和水质等指标实现了大幅改善，这意味着我国已跨过环境库兹涅茨曲线的拐点。英国在上世纪70年代实现碳达峰，并规划在2050年实现碳中和，过渡期约为70年。我国的“双碳”目标从碳达峰到碳中和的过渡期仅为30年，要完成这一跨越式进程，需政府、企业、公众的多方参与、共同努力。
保持城市独特历史文脉和城镇风貌
习近平总书记强调：“要保护好前人留下的文化遗产，包括文物古迹，历史文化名城、名镇、名村，历史街区、历史建筑、工业遗产，以及非物质文化遗产，不能搞‘拆真古迹、建假古董’那样的蠢事。”[4]在我国城镇化快速推进的前期，部分城市兴建造型夸张、脱离地域特色的“大、洋、怪”建筑，部分地区形成“千城一面”的单调格局。这不仅削弱城市与自然环境的有机联系，更导致承载集体记忆的历史街区和建筑遭到不可逆的破坏。
国际经验表明，当城镇化进入成熟阶段后，历史文脉往往成为城市核心竞争力和独特魅力，是一种高等资源。当前，需警惕各类“伪文脉”项目，如千篇一律的仿古商业街、无中生有的古镇和浮夸的巨型雕塑等，要坚持“保护优先”的基本原则，按照文化遗产的规范来进行修复。同时要防范城乡一体化实施中的简单化倾向，避免建设用地增减挂钩政策执行中对乡村文化和旅游资源造成破坏。
系统提升城市风险防控能力和韧性水平
今年7月召开的中央城市工作会议提出，“强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理”。我国有不少城市面临着多种灾害风险的威胁，从地理条件看，我国地处地震活跃带，一些城市选址于古断层之上；从建设方式看，一段时期以来“重地上轻地下”的发展模式，导致城市生命线系统存在结构性缺陷；从城市特征看，高密度人口聚集和紧凑型空间布局进一步放大灾害影响。面对日益频繁的极端气候和持续增长的人口流动性，传统防减灾模式已难以适应新形势。在此背景下，推进韧性城市建设，系统提升城市灾害防御和应对能力，成为应对这些挑战的必由之路。
我国城镇化进程虽然已经取得决定性成就，但仍然面临许多新的挑战。城市发展既是当前诸多问题的集中体现，也是破解这些难题的关键所在。未来，应充分发挥城市群的引领作用，广泛融合人工智能、5G、智慧城市、可再生能源等新技术，打造更加绿色、宜居的城市环境；通过推进生态修复、改善人居、优化产业结构，实现城乡经济可持续发展；依托国家中心城市建设，高效集聚要素资源，充分发挥我国制度优势，积极应对全球性挑战，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，推动城镇化高质量发展。
【本文作者为住房和城乡建设部原副部长】
注释略
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