【摘要】促进供需精准匹配,是破解农村医养结合发展困境的关键。农村老年人对医养的需求可分为“医高—养低”“医高—养高”“医低—养低”“医低—养高”四个层次，而不同的医养结合模式，能匹配农村老年人不同层次的需求。社区医养和居家医养两种模式，基本上可满足绝大多数农村老年人的医养需求，机构医养则为特定的农村老年人提供医养结合服务。需加强政策支持、优化部门协同、强化资源供给、加强监管和服务标准制定、提升支付能力，推进农村医养结合服务高质量发展。
【关键词】农村 医养结合 高质量发展 【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A
当前，我国已步入中度老龄化社会，同时叠加空巢化、高龄化、慢病化、失能化等人口发展问题，老年人对养老和医疗服务的需求不断增长，医养结合模式应运而生。2013年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》首次提出“推动医养融合发展”。2015年，国务院办公厅发布《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》，明确“医养结合”的概念。2016年，原国家卫生计生委会同民政部组织开展医养结合试点工作，遴选确定了北京市东城区等两批90个国家级试点单位。2023年，国家卫健委、民政部联合下发《关于推广医养结合试点工作典型经验的通知》，标志着我国医养结合试点发展阶段结束，进入全国范围示范推广和高质量发展新阶段。为贯彻落实党的二十届三中全会精神，促进医养结合服务高质量发展，2024年12月，国家卫健委等5部门联合发布《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》。2025年7月，国家卫生健康委印发《医养结合示范项目工作方案（2025年版）》，旨在通过创建全国医养结合示范县（市、区）和示范机构，引导更多社会力量积极参与，不断扩大和优化医养结合服务供给，提高医养结合服务能力和水平，更好顺应老年人健康养老服务需求。①经过十多年的发展，我国的医养结合服务工作由起步探索阶段进入到高质量发展阶段。然而，受制于医养资源不足、支付能力有限等约束，农村地区医养结合发展滞后于城市地区。供给与需求难以有效匹配，是制约农村医养结合发展的重要因素。因此，加快供给侧结构性改革，构建有效的医养服务供给模式，促进供需精准匹配，是破解农村医养结合发展困境的关键。
农村老年人医养需求的分层结构及医养结合服务供给模式匹配
学界对医养结合内涵的界定不一，政策部门更倾向于强调养老服务的基础性定位，将“医”的内容统合入“养”的体系之中。《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》指出，医养结合是在养老服务中充分融入健康理念。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，即“医养结合”属于“养老服务体系”。医养结合是健康中国战略的重要内容，也是养老服务高质量发展的题中应有之义。医养结合可实现对老年人养老服务需求的多方位、多主体、多角度覆盖，满足不同生命阶段、不同健康状态老年人的差异化需求。由于城乡经济社会发展不平衡，城乡老年人的医养需求及与之匹配的医养结合服务供给模式存在明显差异。
农村老年人医养需求的分层结构。厘清农村老年人的医养需求，应对其“医”“养”两方面的需求进行分析。农村老年人对“医”的需求，包括疾病预防、疾病诊治、慢病管理、健康体检、康复护理等；对“养”的需求，包括生理和心理两方面，如日常起居、饮食照顾、文化娱乐、心理关怀等生活照料和引导服务。根据需求的不同，可以分为“医高—养低”（对医疗服务需求高，但对养老服务需求低）、“医高—养高”（对医疗服务和养老服务需求都高）、“医低—养低”（对医疗服务需求和养老服务需求都低）、“医低—养高”（对医疗服务需求低，但对养老服务需求高）四个层次。根据失能程度，可以将农村老年人分为自理老年人和失能老年人。通常自理老年人的健康状况较好，对“医”的需求较低，对“养”的需求也较低，处于“医低—养低”的需求层次。对于完全失能的老年人，特别是伴有严重疾病的失能老年人，其“医”“养”需求均较高，同时要应对慢性疾病和急性疾病，处于“医高—养高”的需求层次。还有两类农村老年人，介于以上两者之间。一种是自理程度较高，失能程度较低，但健康状况较差，即自己可以进行日常的活动，具有自我照顾的能力，但患有长期慢病，因此对“医”的需求较高，对“养”的需求较低，处于“医高—养低”的需求层次；另一种是失能程度较高，主要是因为外部意外伤害导致的身体活动能力受损，需要他人长期照护，但健康状况并无大碍，无需长期性医疗服务，处于“医低—养高”的需求层次。
医养结合服务供给模式及其与农村老年人医养需求的匹配。分析农村医养结合服务供给与需求的匹配情况，需要系统梳理农村医养服务供给主体和模式。生理性照护服务是基础，心理性精神慰藉是更高层次的养老服务。从医养服务供给主体来看，受服务特殊性的约束，医疗服务的供给主体比较单一，以机构为主。农村医疗机构主要包括村卫生室、乡镇卫生院、县级医院等。农村养老服务供给主体类型多样，包括家庭、社区、机构等，其中社区主要是指农村幸福院、农村日间照料中心等，以村庄为供给范围的日间照料场所；机构包括敬老院、福利院等，面向特殊农村老年人的福利性养老机构，以及面向一般老年人的社会化养老机构。不同的医疗服务供给主体和不同的养老服务供给主体相结合，可以形成不同的医养结合服务模式②。总体来看，农村医养结合服务供给模式可以分为机构医养、社区医养以及居家医养三类，其中，机构医养又可以分为“机构内设”“机构+机构”“机构+社区”和“机构+家庭”四种服务供给模式（见图1）。
“机构内设”的机构医养模式是当前城市医养结合的重点推进模式之一，可以进一步分为“医中有养”（或者“从医延养”）以及“养中有医”（或者“由养添医”）两种类型。“医中有养”是指在医疗机构内设养老中心、康复病房等，充分利用医疗机构的资源和专业优势，为入住老年人提供专业的医疗救治、康复护理等服务。其在面对处于失能、康复期等对医疗护理需求较高的老年人时优势明显，但无法满足部分老年人的活动和娱乐需求。“养中有医”是指在养老机构内设医疗机构，以养老为主，通过设置医疗科室，配备专业医护人员，为机构入住老年人提供基本医疗服务和健康监测服务。其医疗资源往往不及“医中有养”，一般仅提供较简单的医疗护理，难以应对入住老年人较为复杂的疾病和护理需求。
“机构+机构”的机构合作模式多数情况下是为解决养老机构难以提供医疗服务的困境而形成的，以医养合作共建模式为主。在此种模式下，医疗机构和养老机构依据就近原则，通过签署合作协议实现医养结合。医疗机构为签约养老机构的病人提供医疗巡诊、健康管理、预约就诊、急诊急救等便利服务，养老机构在负责提供日常养老照护服务的同时，为医疗机构提供稳定的需求对接。机构合作模式能以最小成本实现养老机构和医疗机构的双赢，因此发展迅速。“乡镇卫生院+乡镇敬老院”是机构合作模式在农村的主要方式。乡镇卫生院和乡镇敬老院签订医养结合协议，按照协议规定，由乡镇卫生院向其对接的乡镇敬老院提供上门医疗护理等服务。
“机构+社区”的社区医养模式主要是指农村基层养老服务中心为临时或者短期内有需要的老年人提供托管服务，并依托农村基层医疗机构为老年人提供医疗服务。社区医养模式的服务对象较为广泛，服务成本较低，服务形式多样③，但这种模式对国家投入的依赖较大。在农村典型的是“村卫生室+农村幸福院”模式，该模式是指将农村基层医疗卫生机构（村卫生室）与农村基层养老服务中心（农村幸福院等）毗邻建设，由村卫生室托管本村老年人的医疗服务。这种两室联建模式的优势在于医养资源的近距离整合：一方面，拉近农村老年人和医生的空间距离，便于及时就医问诊和用药指导；另一方面，便于建立健康档案，监测农村老年人的生命指标，及时发现身体异常，缩短处理老年人突发状况的时间。
“机构+家庭”的居家医养模式将医疗服务延伸至家庭，由家庭为农村老年人提供养老服务，包括老年人自理和家庭成员照顾；依托村卫生室，为居家老年人提供健康教育、健康档案建立、定期随访、医疗巡诊、指导用药、康复护理等服务。“互联网+”模式作为“机构+家庭”智慧养老模式的典型代表，近年来在城市社区得到广泛应用。该模式通过智能终端、云平台等技术手段，将社会医养资源与居家养老需求精准对接。随着互联网和信息技术在农村的广泛应用，农村老年人的“数字鸿沟”逐渐缩小，“互联网+”模式将拓展到大部分农村地区。
不同的医养结合模式可以匹配农村老年人不同的医养需求。机构医养中的“医中有养”模式可以匹配处于“医高—养高”需求层次的农村老年人。这部分农村老年人失能或者失智程度较高，且往往伴有严重疾病，对“医”和“养”的需求均较高。而“医中有养”型机构的医疗服务水平较高，具有专业的护理服务，农村老年人可以同时获得高质量的医疗服务和专业的护理服务。但这种机构多位于城镇，需要农村老年人离开居住地，长期生活在机构，费用较高，对家庭经济水平要求较高。
机构医养中的“养中有医”模式、机构合作模式和社区医养模式等，可以匹配处于“医高—养低”需求层次的农村老年人。这部分农村老年人自理能力较强，但健康状况较差，往往伴有慢性疾病，对“医”的需求较高，但对“养”的需求较低。“养中有医”型机构以养老服务供给为主，兼顾提供基础性医疗服务，适合“医高—养低”的农村老年人。但这种机构对家庭经济水平要求也较高。
机构合作模式在农村以“乡镇卫生院+乡镇敬老院”的组合为主，乡镇敬老院主要以服务农村困难人员为主，尽管近年来逐步面向一般的失能、高龄、经济困难老年人开放，但总体上该组合模式的服务对象比较有限。“村卫生室+农村幸福院”的社区医养模式，可以为“医高—养低”的农村老年人提供一定的医养服务，其优点是农村老年人不用离开本村，便可以在熟悉的环境中接受医养服务，但村卫生室的医疗水平很难应对复杂性疾病，只能提供基础性医疗服务。
尽管社区医养模式的医疗水平偏低，却可以很好地匹配处于“医低—养低”需求层次的农村老年人。由于医养资源临近，农村老年人获得医疗服务的即时性和健康管理服务的系统性能够得到保障。日间照料是农村幸福院的核心服务功能，“村卫生室+农村幸福院”模式既可以为自理能力较高的农村老年人提供用餐、娱乐、临休服务，又可以提供一定的医疗服务。“机构+家庭”的居家医养模式可以匹配“医低—养高”农村老年人的医养需求。这部分农村老年人的失能水平虽然较高，但是对医疗服务的需求程度较低，其最需要的是家庭成员的照顾，居家上门医疗服务最受这部分农村老年人及其家庭成员的欢迎。
总体而言，从服务对象的覆盖面和农村实际情况来看，社区医养和居家医养基本上可以满足绝大多数农村老年人的医养需求，是适合在农村地区推广的模式。虽然机构医养的花费较高、服务对象有限，但仍然可以为特定的农村老年人提供医养结合服务，尤其是为“医高—养高”的农村老年人提供高质量的医养服务。
农村医养结合供需精准匹配的约束条件
当前，农村医养结合供需有效匹配的实现面临供给和需求方面的双重约束。
农村医养结合服务供给方面。政策支持不足。当前，我国农村医养结合发展面临国家政策与资源投入的不均衡问题，专门性政策文件较少，城乡投入存在差距。一是国家层面专门性政策文件供给不足，农村医养结合发展需进一步统筹规划。现有政策多嵌套于养老服务或医养结合的整体规划中，缺乏针对农村地区医养结合服务标准、机构运营、人才激励等细分领域的实施细则。二是财政投入城乡差距较为明显，农村医养结合资金保障不足。农村医养结合机构的资金支持长期依赖地方财政与社会资本，国家层面的专项投入较为不足。除经济发达地区，全国范围农村医养结合机构普遍面临“建设成本高、运营补贴少”“医养结合床位少、专业护理人员少”等困境。此外，长期护理保险试点在农村的覆盖范围有限，医保报销制度对农村倾斜不足，加剧服务供给与需求的不匹配。
部门协同不畅。一是资源分散与部门权责分割。医疗与养老服务分属国家卫生健康委、民政部、国家医保局等不同管理部门，导致政策执行中存在“多头管理”现象。例如，养老机构由民政部门审批，而医疗机构需卫生健康部门许可，二者在资质认定、服务标准方面存在差异。医养结合涉及众多管理部门，如果联动机制不畅，可能导致医养结合政策难以执行到位④。一些农村医养结合机构常因政策衔接不畅难以获得建设用地、资金等支持，甚至出现同一服务需要重复审批的情况。二是跨主体协调困难与利益博弈。有调研显示，部分农村养老院与乡镇卫生院虽签订合作协议，但因利益分配不均，实际合作流于形式。一些农村地区的医疗机构担心资源被占用而拒绝共享，养老机构因成本压力不愿承担医疗责任。这一现象可能导致服务链条断裂，阻碍医养结合发展。
资源供给不足。农村地区医养资源供给不足且水平有限，专业人才流失较为严重⑤。农村地区乡镇卫生院普遍面临医护人员数量不足、设备老旧、技术水平薄弱的问题，使其难有余力支持养老机构医疗功能的实现。即使养老机构内设医务室或者与乡镇卫生院签约合作，也仅能提供基本的老年保健、常见病、慢性病等诊疗服务，无法应对复杂医疗需求，面临“医而不专、养而不精”的困境。受制于农村卫生室医疗资源薄弱和资金支持不足，村卫生室所能发挥的作用仍有限；农村幸福院等“建设易，运行难”现象较为突出，导致其服务效能未充分发挥。另外，人才激励机制不完善导致农村医养人才流失加剧。
监管和服务标准不完善。缺乏配套的服务质量评价和外部监督管理体系，是阻碍农村医养结合发展的主要问题之一。一是资质审核与日常监管缺位。部分机构以“医养结合”为名行“虚假服务”之实，存在无医疗资质、超范围经营等问题。例如，一些养老机构未取得医疗机构执业许可，擅自开展诊疗活动，甚至雇佣无资质人员提供医疗服务，导致老年人健康风险陡增。日常检查流于形式，多地仅依赖年度抽查，未能形成常态化监管机制。二是服务标准模糊，护理质量缺乏标准。当前农村医养结合领域缺乏统一的服务标准，尤其是护理等级划分、医疗康复流程等关键环节尚未形成国家标准。以失能老年人护理为例，部分机构在合同中模糊界定“基础护理”与“专业护理”，实际服务仅提供喂饭、翻身等基础照料，褥疮护理、康复训练等专业项目则需额外付费，加剧农村家庭经济负担。
农村医养结合服务需求方面。老年人支付能力有限，有效需求不足。据统计，2024年，我国农村居民人均可支配收入达到23119元，城乡居民收入之比为2.34：1。农村60岁以上老年人中，约80%将城乡居民基本养老保险作为主要收入来源。多数农村老年人月收入难以覆盖医养结合服务的基本费用。长期护理保险作为支付能力补充机制，在农村地区覆盖不足。此外，长护险报销范围偏向机构护理，而农村家庭更依赖居家照护，导致供给与实际需求不匹配。同时，农村医保报销范围相对较窄，康复护理、慢性病管理等项目尚未纳入报销，导致家庭医疗负担过重。
进一步推进农村医养结合发展的有效路径
加强政策支持。一是加强顶层设计，完善政策支撑体系。建议国家层面出台“农村医养结合服务发展专项规划”，明确农村医养结合机构的建设标准、服务内容及监管机制。农村地区可以探索乡镇卫生院与敬老院统筹规划、毗邻建设，细化农村地区医养结合的设施改造、医保覆盖范围及跨部门协作机制。二是加大财政投入力度，优化资金分配结构。建议中央财政设立“农村医养结合发展专项基金”，重点支持欠发达地区医养设施建设，对基层医疗卫生机构改造、护理型床位增设等项目按比例补贴。同时，加快建立全国统一的长期护理保险制度，加大医保报销制度对农村的倾斜力度。
优化部门协同。一是建立跨部门协同机制。根据各部门的权责划分，统筹平衡各方利益，建立医养结合推进的责任清单，以政策约束力打破部门条块分割，并建立严格的问责机制，实现各管理主体联动的系统性、科学性和有效性。各地应根据本地区经济社会发展水平和老龄化特征，出台地方医养结合规范性文件，引导医养结合规范化发展。可建立医养发展联席会议制度，会议代表应涵盖党政干部、经办工作人员、企业负责人、村镇负责人、服务人员、老年人和政策研究人员等，畅通各方利益表达渠道。村镇应提高资源统筹能力，发挥好中介和纽带作用。整合区域内及其周边地区的医养资源，搭建本地养老信息综合平台，打造养老服务联合体。二是发挥多方主体协同作用。医养结合的管理主体是政府，运行主体包括护理院、乡镇敬老院、日间照料中心、农村幸福院等养老机构和场所，以及县级医院、乡镇卫生院、村卫生室等医疗机构和医养结合机构，还包括医药制造企业、康养装备制造企业和智能适老化研究企业等。除此之外，还包括家庭及其他社会力量等。应充分发挥多方主体优势，将短期应对措施和长期制度建设相结合。
强化资源供给。推动优质医疗资源下沉，建立健全人才培育机制。推进紧密型县域医共体建设，促进县级医院医生定期驻点乡镇卫生院，提升基层诊疗能力。加强农村医养人才培训，定向培养复合型人才，满足农村医养结合服务需求。建立健全医养结合服务行业专业人才教育体系，在大中专院校设置老年护理等相关专业，开设医养结合服务相关课程，推进“订单式”人才培养。构建多层次培训体系，建立医养结合实训基地，加强对养老服务人员和相关医疗技术人员的培训。完善职称评定制度，优化薪酬结构，促进医养结合服务人员职业发展。支持医务人员到医养结合机构执业，并在职称评定等方面享受同等待遇；提升机构养老护理员的工资福利待遇，建立考核激励机制。提高医养结合从业者的社会地位，提升职业认同感。
加强监管和服务标准制定。一是加强行业动态监管。建立全国统一的医养结合服务质量评估标准，定期审查机构资质与服务能力，对违规机构实施退出机制。同时，引入第三方评估机构，公开服务评价结果，加强社会监督。二是建立需求反馈机制。依托相关组织定期调研农村老年人需求，动态调整医养服务内容。鼓励村民参与互助养老，形成“政府主导+社会协同+家庭参与”的治理格局。三是建立分级分类医养结合服务标准体系，鼓励多方参与主体制定医养结合服务相关国家、行业和地方标准，以标准化赋能农村医养结合服务发展。
提升支付能力。一是提高农村养老金水平，增强农村老年人基础支付能力。动态调整基础养老金标准，建立与物价指数联动的养老金增长机制。加大缴费补贴力度，提高对选择中高缴费档次农村居民的政府补贴，并通过税收减免鼓励子女为父母代缴。试点“以地养老”补充模式，允许农村老年人以土地承包经营权、宅基地使用权置换养老金，盘活农村闲置资产。二是扩大长护险覆盖面，优化保障范围。优先覆盖农村失能群体，调整报销政策向居家护理倾斜，将家庭照护服务纳入报销范围，统一居家与机构护理的支付标准。建立多样化筹资机制，除医保基金划转，引入财政专项补助和福彩公益金，降低对个人缴费的依赖。三是整合医保报销与医养服务，降低家庭负担。扩大农村医保覆盖项目，将康复训练、慢性病管理等纳入报销，实现医疗与养老服务的费用贯通。四是强化家庭医生签约服务，减少医疗支出。提高签约率与服务针对性，为农村老年人定制包含健康管理、送药上门、远程诊疗的“基础服务包”。
（上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生董子越，对本文亦有贡献）
【注：本文系国家社科基金一般项目“农村失能老人家庭照护的社会网络支持研究”（项目编号：22BSH089）阶段性成果】
【注释】
①《国家卫生健康委关于印发医养结合示范项目工作方案（2025年版）的通知》，中国政府网，2025年7月17日。
②杨翠迎：《中国医养结合实践的理性思考：非均衡性与未来发展》，《社会保障评论》，2023年第5期。
③李丹、李丽萍：《社区医养结合养老服务高质量供给研究》，《中州学刊》，2022年第3期。
④聂建亮、曹梦迪、吴玉锋：《深入推进医养结合的障碍与发展策略》，《卫生经济研究》，2021年第7期。
⑤李玲、黎嘉辉：《探索中国式农村医养结合》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2021年第4期。
责编/银冰瑶 美编/杨玲玲
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