摘 要:权力的运行，可以分为授权、用权和制权三个环节。授权是基础，用权是关键，制权是保障，三者相对独立而又内在统一。为实现权力运行的有机衔接闭环，防范新型腐败和隐性腐败，需要健全授权用权制权相统一的制度机制，确保权力自始至终在法治的轨道上运行。健全授权用权制权相统一的制度机制，应该以权力法定为基础，清晰科学统一授权；以公开透明为抓手，促进用权程序公正；以监督制约为核心，强化制权实际效能。
关键词:授权用权制权相统一 反腐败 规范权力运行
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
2025年6月30日，习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习上指出：“反腐败必须规范权力运行。要健全授权用权制权相统一、清晰透明可追溯的制度机制，注重查找权力运行漏洞、补齐制度短板。”[1]腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关。[2]党的十八大以来，我们党高度重视制度建设，坚持以法治思维和法治方式规范权力，形成了一整套比较完善的反腐败法规制度体系。当前，中国式现代化建设任务十分繁重，我们党面临的执政环境异常复杂，自我革命这根弦必须绷得更紧，新征程上的反腐败斗争，必须在铲除腐败滋生的土壤和条件上持续发力、纵深推进，进一步健全授权用权制权相统一的制度机制，把制度的笼子扎得更紧更牢。
准确把握授权用权制权相统一的科学内涵
权力是一个复杂多维的概念，在不同的学科中有着不同的内涵。在政治学和社会学领域，权力主要有三种类型，一是作为影响和改变他人意志的支配能力，二是作为一种带有强制性的社会互动关系，三是作为塑造和规训他人身体与思想的力量。[3]在法学领域，有人认为法律权力是法律主体改变法律地位的资格。[4]结合权力的各种理论学说，可以把权力定义为：个体或集体通过说服、教育、强制等方式，支配、影响他人行动或思想，变更资源或利益分配的能力，具有工具性、单向性、动态性和不对称性。权力的运行，可以分为授权、用权和制权三个环节。
授权是指授予权力，旨在明确权力的来源、划定权力的边界。我国是人民民主专政国家，中国共产党是执政党，是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，公权力都来自党和人民的授予。对于不同的主体，分别授予立法权力、行政权力、监察权力、审判权力、检察权力、军事权力等不同的权力。授予权力的方式，主要是通过法律法规和文件制度明确各类主体的职权，“法无授权不可为”，是现代法治国家的基本原则之一。
用权是指使用权力，旨在规范权力的运行程序，防止权力的乱作为、不作为、慢作为和假作为。权力是一柄双刃剑，使用得当可以造福国家和人民，使用不好则可能造成各种危害。为充分发挥权力的正面效果、降低权力的负面影响，最佳方式是依法用权，让权力在法治的轨道上运行。这需要针对不同权力的特点设计不同的运行程序，如行政机关进行重大决策遵循决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和决策公布等程序，法院行使审判权力遵循审判独立、中立、回避、公开、辩论、裁决等诉讼程序。
制权是指控制权力，旨在制约、监督、防范权力的不当使用。英国历史学家阿克顿曾指出：“所有的权力都有腐败的倾向，绝对的权力绝对导致腐败。”[5]为避免权力的这一倾向，最有效的方法是建立对权力的制约和监督机制，在制度上实现“不能腐”。制约和监督，是权力主体之间的两种控制关系。制约关系是双向的，是权力主体之间相互约束牵制的关系，具有制约关系的权力主体共同参与到特定权力过程之中；监督关系是非对称性的，监督者通常不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。
授权、用权和制权，是相对独立又内在统一的关系。授权是权力运行的基础，解决权力“从哪来、有哪些”的问题；用权是权力运行的关键，解决权力“怎么用”的问题；制权是权力运行的保障，解决权力“到哪去”的问题。所以，授权、用权和制权各自有不同的功能、相互独立。实践中，授权、用权和制权的主体也相对独立。例如，决策机关往往是授权主体，执行机关是用权主体，监察机关是制权主体。同时，授权、用权和制权在根本上是内在统一的，三者都属于权力运行链条上不可或缺的组成部分，相互影响、相互作用。权力来源是统一的，公权力最终来源于党和人民的授予。三者都需要法治化的制度机制，实现制度化、规范化、常态化和长效化。授权用权制权相统一的制度机制，就是基于三者内在统一的本质属性，整合授权、用权和制权三大环节，确保权力自始至终在法治的轨道上运行。
深刻认识健全授权用权制权相统一的制度机制的实践必然性
党和国家已经形成授权用权制权相统一的制度机制，由于新形势下反腐败斗争的发展要求和权力运行的内在特性，为深入推进国家治理体系和治理能力现代化，需要不断健全授权用权制权相统一的制度机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
实现权力运行的有机衔接闭环
权力的运行是一个完整的链条，授权、用权、制权缺一不可，三者共同构成权力的“生命周期”闭环。如果没有授权，用权就会失去依据；如果没有规范用权，制权就会无的放矢；如果缺乏有效制权，授权和用权就会失控。授权和用权之间是一种线性的衔接递进关系，制权虽然排在权力运行链条的最后，但与前两者之间是一种辩证统一关系：先有授权和用权，然后才有制权，制权是为了扬弃授权和用权中消极的、不利的一面，促进授权和用权中积极的、有利的另一面。理想的权力运行链条，应该是“授权清晰明确、用权透明规范、制权有力有效”的良性闭环。
在实践中，由于权力的弥散性、动态性、多样性、不对称性等特点，授权、用权、制权的功能影响有所区别。作为权力运行的基础和源头，授权的功能影响最大：授权如果不清晰不科学，可能会为权力的滥用埋下伏笔、种下恶因。作为权力运行的关键环节和“实操”阶段，用权一直最受关注。由于权力的使用方式多种多样、使用场景纷繁复杂、作用对象特点不一，用权灵活多变、容易“异化”，脱离授权的目标宗旨。制权的独立性较强，实践中可能与授权、用权脱节。另外，制权在一定程度上可能会影响授权和用权的高效运行。鉴于授权、用权、制权之间可能会存在一些脱节和矛盾，就更有必要健全授权用权制权相统一的制度机制，让权力的运行更为顺畅，形成有机的衔接闭环，更好地服务于党、国家和人民的利益。
防范新型腐败和隐性腐败
经过新时代以来坚持不懈的强力反腐，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂。腐败的手段越发隐形变异、翻新升级：滥用权力的方式，从原来的“利用职权为他人直接办事”，演变为“隐藏于幕后”“借助职务影响力”间接为他人谋利；接受利益输送的方式，由“在职时办事收财”等，演变为“在职时办事离职后收财”“以市场化和民事化的手段变相敛财”等，腐败形式和手段更加具有伪装性、欺骗性、迷惑性。[6]相较于传统腐败，新型腐败和隐性腐败危害更大、影响更深、破坏更强。
新型腐败和隐性腐败之所以发生，一方面是由于个人原因，如腐败分子丧失理想信念，权力观严重扭曲，变得更加“狡猾小心”；另一方面，与授权过于集中、用权不够规范、制权力度不足等原因也有一定关系，使得腐败有机可乘。授权过于集中，可能会使一些领导干部唯我独尊、为所欲为，容易成为拉拢、围猎、腐蚀的对象。用权不够规范，使得权力寻租、暗箱操作的空间较大。制权力度不足，会助长一些领导干部的特权意识和侥幸心理，进而变换花样、铤而走险。腐败是多种因素交互作用的结果，反腐败斗争也应该一体推进、系统开展。健全授权用权制权相统一的制度机制，杜绝权力设租寻租，是打赢反腐败斗争攻坚战、持久战、总体战的必然要求。
以系统思维不断健全授权用权制权相统一的制度机制
健全授权用权制权相统一的制度机制，是一个庞大的系统工程，需要统筹兼顾、把握重点、整体谋划。授权、用权、制权是该制度机制的三大组成环节，“相统一”是指授权、用权、制权相互之间的统一，因此，可以从授权、用权、制权着手，以系统思维不断健全授权用权制权相统一的制度机制。
以权力法定为基础，清晰科学统一授权
习近平总书记指出：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[7]法规制度，既包括国家法律法规制度，也包括党内法规制度。没有法规制度依据的公权力，都是非法权力。应该深入贯彻权力法定原则，在法律法规的基础上梳理各级各类公权力机构的职责，编制权力清单目录，让权力内容更为清晰，建立权力运行可查询的反馈机制。同时，应当重视党内法规制度，明确界定各级党组织的职责权力。
授权应该与用权相统一，在编制权力清单的同时，对权力的使用方式、运行程序作出明确、具体、清晰、严密的设定，为用权奠定良好的基础。授权应该与制权相统一。制权有两种方式：权力制约和权力监督。制约的特点在于分解权力，各权力主体同步运行、相互约束牵制、防止任何一方滥用权力；监督的特点是事后性，被监督者可以拥有完整事权，但是要接受监督者的检查和问责。授权与权力制约的统一，体现为分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等，把集中于一个人的权力分解为多人行使，把重点岗位的权力分解到多个岗位，把集中于某一层级的权力分解到多个层级。[8]授权与权力监督的统一，体现为权责对等原则，授权条款或清单应匹配相应的责任条款或清单，有权必有责、有多大的权力就应有多大的责任，相关主体通过问责追责的方式监督权力。
以公开透明为抓手，促进用权程序公正
用权最为灵活多变，也相对最容易脱离授权的初心使命，逃避制权的制约监督。为健全用权与授权、制权相统一的制度机制，应该注重完善用权的公开机制。阳光是最好的防腐剂，用权的公开透明，既便于检验授权是否科学明确，也利于针对权力的监督制约。不同权力有不同的使用方式，公开的内容也不尽相同。应该针对不同权力的使用特点，分别确定各领域的公开事项。对于立法权力，公开原则应在立法的起草、审议、通过和法律公布的全过程中得到体现。[9]对于行政权力，涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，都应当主动公开。对于审判权力，立案信息、审判流程、庭审活动、司法听证、裁判文书、执行信息都应实现充分公开。
用权公开包括结果公开和过程公开。过程公开可以倒逼程序公正，使得权力的使用更透明清晰、更便于监督，只有公正的程序才能岿然不动、屹立于世。同时，程序公正能够最大程度地实现结果公正，最终实现全面的、整体的公正。应重点健全用权的程序机制，除了过程公开以外，还应基于参与、中立、理性、效率等价值理念塑造程序机制。参与价值要求受权力影响的人充分参与权力的使用过程，其人格尊严和自主意志得到尊重。中立价值指，面对有利害冲突的各方，行使裁决权力的人应该处于中立地位。理性价值要求权力主体“以事实为根据、以法律为准绳”，以理性的方式得出结果、说服受众。效率价值要求程序应该在不影响公正的前提下及时进行和结束，迟到的正义也是不正义。程序公正适用于所有类型的权力，即使是紧急状态下的自由裁量权也不例外。[10]公开机制和程序公正机制，可以让暗箱操作和权力任性寸步难行。用权程序应该充分利用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，完善权力运行过程的记录、留痕、归档、储存机制，建立起权力运行可追溯的反馈机制。
以监督制约为核心，强化制权实际效能
作为制权的两种方式，监督和制约分别有着不同的适用场景。监督的适用场景最为广泛而全面，可以适用于一切公权力。监督的方式类型也最为多样，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等等。制权与授权、用权相统一的关键，在于监督如何与授权、用权有机衔接。对于授权而言，权力延伸到哪里，监督就应跟进到哪里，权力越大、监督力量就越强、监督网络就越密。对于用权而言，监督需要灵活调整，既保障权力得到充分行使、发挥治理效能，又保证权力在合法合规的轨道上有效运行。例如，在应急管理领域，紧急权力的充分行使是很有必要的，对此可以通过设置“日落条款”（自动失效条款）等方式灵活监督。制约主要适用于集体行动场景，如集体决策、监察、司法等等，需要根据民主集中制原则，合理设置权力之间的制约方案。
制权与授权、用权相统一，不意味着平均用力，而是要针对不同主体、不同领域、不同时期、不同地域有所侧重。对于领导干部这一“关键少数”，特别是“一把手”，尤其要加强监督。对各级“一把手”来说，自上而下的监督最有效，这不意味着其他监督方式就不重要，同级监督也需要加强。习近平总书记指出：“破解同级监督难题，关键在党委常委会。”[11]对于权力集中、资金密集、资源富集领域，应该织密强化立体式、全方位监督网络，推动完善审计、巡视、纪检、司法等联动监督机制。对于普遍发生、长期存在的“老大难”问题或突出问题，如行业性、系统性、地域性腐败和“蝇贪蚁腐”问题，可以集中各种监督力量在特定时期内专项整治，以超常规举措推动解决这些特殊问题。值得注意的是，制权不应打消授权和用权的能动性创新性，对于干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误等，应当适用容错纠错机制，以鼓励干部运用权力大胆创新、担当作为。制权的最终目的是确保权力服务于公共利益，贯彻以人民为中心的发展思想，维护党、国家和人民的利益。
【本文作者为中国人民大学纪检监察学院教授、当代政党研究平台研究员；本文系中国人民大学研究生教育教学改革重点项目“纪检监察学科研究生课程体系与课堂教学模式探索”（项目编号：2024A003）研究成果】
注释略
责编：董惠敏／美编：石 玉