摘 要:我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，城市工作重心发生转变。科技日益嵌入经济、社会和文化等多领域，不断冲击传统城市治理的体制机制，新技术加速新应用，叠加城市流动人口多、高层建筑密集、经济产业集聚等特征，容易形成新的“风险综合体”并暗藏安全隐患，给城市治理带来新问题新挑战。我们应深刻洞察形势变化，以更加开阔的视野因时因势应变，不断创新城市治理的理念、模式、手段，补齐城市韧性短板，应对新问题新挑战，推动城市高效能治理。
关键词:城市治理 风险防控 韧性城市 高效能治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，也是现代文明和社会进步的重要标志，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上发表重要讲话，明确“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市的内涵，部署包括着力优化现代化城市体系在内的7项重点任务，科学回答做好新时代新征程城市工作的重大理论和实践问题，[1]为我们走出一条中国特色城市现代化新路子提供根本遵循。
城市高效能治理的内在要求
中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我们应深刻洞察形势变化，以更加开阔的视野因时因势应变，不断创新城市治理的理念、模式、手段，补齐城市韧性短板，应对新问题新挑战，推动城市高效能治理。
城市治理要坚持以人民为中心。秉持人民城市人民建、人民城市为人民的发展理念，要深刻把握以人民为本、以人民为先和以人民为主的三重内涵，关注人民群众的现实问题，摸清群众需求底数，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为高品质城市建设的出发点和落脚点，保障人民群众美好生活的客观条件，提升人民群众美好生活的主观感受。
城市治理要坚持系统观念。运用系统思维和系统方法将城市视为一个有机生命体，统筹城市发展战略，谋划创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市和智慧城市建设。建立健全政府统筹协调、企业社会协同合作、指挥顺畅、运行高效的城市治理体系，全面提升城市治理能力和发展动力，彰显城市的活力、魅力和温度，增强人民获得感、幸福感、安全感。
城市治理要坚持因城分类施策。统筹推进不同能级城市协调发展，确保城市发展兼顾不同群体需求及承受能力，依据人口、产业等实际需要，差异化规划城市建设，形成大中小城市融合发展的格局。利用好差异化的生态资源，整体提升城市功能，使城市更健康、更安全、更宜居。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。
城市高效能治理面临的新问题新挑战
当前，城市新风险具有整体涌现、复杂关联、多重叠加、扩散放大与不确定性等特征，给城市治理带来新挑战。
数智治理存在短板弱项
数据壁垒仍待突破。《2024城市全域数字化转型暨第十四届智慧城市发展水平评估报告》显示，全国参评的104个城市全域数字化转型整体处于应用驱动阶段，面临数据融通、场景适配、制度保障等多重共性挑战，包括数据流通基础设施、数据孤岛以及城市级平台运营效率不高等问题。[2]各类政务信息化系统数量庞杂、融合程度和对接深度仍普遍不足，出于安全因素等考虑，政务数据与市场化平台的实时交互仍存在短板。
技术应用场景单一。数字技术向民生领域深入已经成为必然趋势，但当前城市大模型应用多集中于交通疏导、政务服务等基础领域，对适老化服务、应急管理等复杂场景覆盖不足。以用户为中心的场景开发不足，围绕企业和群众“关键小事”的场景设计不全面。且更多考虑项目的可行性和建设的便利性，与市民高频急难需求不完全契合，有的应用场景存在市民“有获得无好感、有体验无温度”的情况。存在数字场景建设碎片化问题，以出门就医为例，此需求涉及交通、医院、就餐、住宿等多个环节，还缺乏“一条龙”“一站式”应用场景设计，用户中心思维需继续深化。
网络攻击及数据安全问题。中国信通院监测显示，物联网安全问题频发，物联网设备成为重点被攻击对象，安全事件占据80%以上。[3]人口数据间断整合，存在真空点，人口数据库的建设涉及对公民私人数据的采集和利用，大数据带来便利的同时，也面临公民隐私保护等实践与法理问题。
人口变化带来多重压力
老龄化与少子化压力。随着城镇化速度整体放缓，城市人口老龄化趋势对城市养老服务等各类设施的布局优化提出更高要求。少子化将导致城市幼儿托育、基础教育等服务设施的供需关系发生变化，设施供应不足与低效闲置并存的结构性失衡问题值得关注。此外，到2035年中等收入群体数量预计在4亿人的基础上再翻一倍，[4]居民消费将转向更多样的精神文化消费，对城市文化体育设施和公共服务的水平提出新要求。
流动人口服务与管理有待完善。第七次全国人口普查数据表明，全国流动人口规模达3.76亿，[5]跨省流动与省内流动数量庞大。然而，实现流动人口公共服务均等化任重道远，同一城市内教育医疗等资源分配不均问题亟待解决，如外来务工人员子女入学、异地医疗结算覆盖率。
源头防控能力有待提升
近年来地方党委、政府坚持和发展新时代“枫桥经验”，将矛盾纠纷预防在源头、化解在萌芽、解决在前端，群众满意度、参与度持续提升，党群干群关系更加融洽，基层社会治理水平和服务群众能力显著提升。2019年以来，北京建立起以12345市民服务热线为主渠道的“接诉即办”机制，以及对市民诉求“快速响应、高效办理、及时反馈、主动治理”的接诉即办公共服务体系，以实现对市民和企业诉求的全周期闭环管理。[6]
与此同时，部分基层社会治理体制职责不清晰，基层党组织功能不突出，政府职能边界模糊，社会组织参与能力有待增强，群众自治意识缺乏等问题，依然不同程度地存在。面对日益增多的社会矛盾触点，应加强风险源头防控，不断提升基层预防与化解纠纷能力，让基层成为疏导社会矛盾的“茬口”。
风险结构深刻调整
当前，城市风险结构已逐渐从传统的治安风险，扩展至基础设施更新方面的风险，如地下空间安全、超高层建筑消防、地下管网老化等复合风险。同时，城市逐渐实现治理精度迭代，物联网感知设备、城市信息模型（CIM）平台等数字基建投入呈指数级增长。此外，公民对基本公共服务均等化的诉求倒逼供给体系扩容，都不断增加城市治理成本。
科技日益嵌入经济、社会和文化等多领域，不断冲击传统城市治理的体制机制，政府部门职责和责任边界也面临新挑战和新要求。新技术加速新应用，叠加城市流动人口多、高层建筑密集、经济产业集聚等特征，容易形成新的“风险综合体”并暗藏安全隐患。极限运动体验、水上冲浪、室内冰雪运动、空中滑翔等各种新业态，创造出新的经济增长点。“零工经济”“数字经济”“平台经济”导致劳动方式急剧变化，部分行业出现“短工化”趋势，而基于成本考虑，用工方可能不愿投入足够的资金开展安全培训，使得相关领域安全事故预防面临新挑战。新兴领域的事故处置难度较大，简单依赖经验积累形成的传统处置预案和手段难以完全适应社会发展；同时，新风险与城市交通、能源、建筑等系统彼此交织，需警惕因处置不当衍生次生风险。如何通过治理体系结构性改革，将刚性成本转化为发展效能，是城市治理面临的关键问题。
城市高效能治理的实践进路
城市的进步和发展离不开卓有成效的治理，不仅要推动基础设施等硬件要素的迭代升级，更要探索治理工具等软件元素的创新发展。[7]面对城市治理新风险新挑战，有必要构建全域协同的数智化治理体系、拓展技术应用场景赋能“AI+民生”，创新人口服务管理机制，增强城市风险防控精准度，建好风险防控的权责体系、防控一体的全周期机制，全过程提升城市基础设施系统韧性，推动城市高效能治理。
构建全域协同的数智化治理体系。其一，持续推动信息网络基础升级。鼓励并支持教育、民政、规划、卫健等掌握重要人口数据的部门建成业务前置库，夯实数据基础；实现市（区）、街道、社区政务网络全覆盖，依托城市大脑，结合基础库、专题库数据，持续开展数据融合治理。其二，推进数据立法与标准统一。制定数据分级分类标准，清理并规范各类政务服务数据，构建体系目录，全面建设数据资源分级分类、内容按需共享的信息资源共享体系。其三，明确数据权属与使用边界，建立政府主导、企业参与的数据交易平台。夯实数据要素市场化基础，针对政府职能部门、数据基础设施服务商、企业开展数据资源调查，强化数据资产管理。其四，加强数据供需对接机制，以应用为驱动，加强对国家、省、市政务数据的利用，在政务服务、便民利企等方面推动部门间数据共享应用与业务协同，实现数据资源共享发布和供需对接的关联匹配。
拓展技术应用场景赋能“AI+民生”。持续推动技术向善，丰富拓展应用场景，一方面，探索人工智能（AI）技术与城市治理的深度融合。在企业服务方面，通过数字化监管等项目助力产业高质量发展；在城市管理领域，结合城市大脑等多源数据，实现市容环境巡查和国土监测；在公共安全层面，利用AI技术实现违规预警和安全监控；在居民服务领域，通过搭建AI智慧项目，提升居民生活便利性。另一方面，聚焦AI赋能民生的重点场景。在城市试点“AI+社区治理”项目进程中，重点开发独居老人健康监测、儿童安全预警等系统，以实现独居老人异常行为迅速识别、及时响应。推进政府引领数据共享框架建设，在确保数据安全的基础上促进开放交流；通过引入区块链技术提升数据交流的透明度和信任度，利用人工智能对大规模数据进行智能化分析处理，从而精准满足社区居民的各项服务需求。同时，鼓励居民、企业、社会组织等不同社会力量积极参与到社区“智治”中，形成上下协同、内外联动的综合治理体系。
创新人口服务管理机制。一是明确人口数据来源和标准。建立分层分级治理体系，明确各层级责任主体与各部门管理内容，推进公共数据资源、公共数据资产全量归集，盘清数据资产，有序推动公共数据价值流通，推动更丰富的数据应用场景落地。二是建立动态资源调配模型。建立网格化纵横联动机制，促进人口数据动态更新；运用人口大数据预测学位、床位需求，在市域内试点“公共服务资源跨区调剂”机制。三是完善流动人口权益保障。以市区两级互通机制，促进人口数据回流基层，建立基层所需高频数据回流清单，并形成数据回流目录，推动经城市大数据平台统一整理分析后的城市人口数据向基层回流，实现城市人口数据治理从采集到使用统筹管理的闭环。四是完善重点人群生活服务。在产业园区、重点片区、轨道交通沿线、流动人口聚集区等人口重点导入区域加大供应租赁住房的建设力度，优化多层次租赁住房供应结构，持续增加保障性租赁住房。通过共建共享的方式，多渠道增加特殊群体养护设施和床位，加强对特殊群体的关爱保障。
增强城市风险防控精准度。当前，城市风险防控正从“经验驱动”转向“数据驱动”，从“单点治理”转向“系统治理”。应坚持规划引领，科学计算人口承载力和资源承载力，合理进行资源配置，实现从被动应对到主动防控的范式革新。用数字技术提升城市风险预警和防控水平，绘制城市社会风险预警图，对各类风险进行动态跟踪和监测，推动城市从“脆弱承压”向“弹性适应”转型。坚持问题导向，排除安全隐患，高质量开展城市更新，健全风险防控、同步维修、共同巡检等机制，提升居民的生活质量和居住安全水平。新技术新业态带来的风险具有潜在、即时突变等特点，传统方法难以识别和感知，未来可运用AI与物理模型融合、边缘计算与端侧智能结合、数字孪生与元宇宙联动，对城市复合风险演化作出判断，更准确地定位风险区域并进行预警，进而实现灾害预警的实时本地化处理。提高新技术新业态风险感知能力，精准识别风险领域和诱因，做到精准发现和快速定位、快速融合资源，实现“事前预防—事中处置—事后溯源”的全链条管理，不断提高城市安全风险快速响应能力和综合治理水平。
提升城市基础设施系统韧性。韧性城市是指城市面临灾害和风险时，具备耐受、适应和快速恢复能力，是城市可持续发展的必然要求。基础设施系统韧性是城市底板，完善公共安全设施建设，定期检查应急避难场所、应急通道和消防设施，提升避难场地的承载力。将城市基础设施改造与区域发展紧密结合，增强韧性项目的综合经济社会效益。完善“平急两用”基础设施建设，明确改造标准和功能定位，实现“一点多用”，充分利用城市资源，打造安全城市。完善人防设施建设，贯彻“以建为主”的原则，做到“应建必建、应建尽建”，保障人防设施符合人口规模比例。韧性建设一方面是“补短板”，弥补突发公共危机事件中暴露出的不足，增强城市抵御各类风险的能力；另一方面是“上水平”，提高常态化治理水平。对此，一是“适度超前”布局智能基础设施，提高灾害事故监测感知能力。依托城市大脑，利用无人机、智能网联汽车等智慧感知设备，逐步构建起全域覆盖的灾害事故监测预警网络。二是加强城市基础设施系统的韧性管理，大力部署智能、分布式新型基础设施，将韧性理念贯穿于城市规划、设计、建设、管理和运维全过程。三是注重科技安全、社会安全与经济安全的平衡与协调。合理规划危化品、储能站等布局，严格控制区域风险等级及风险容量，加快形成有效防控重大安全风险的空间格局和生产生活方式布局等。
【本文作者为武汉大学政治与公共管理学院教授；本文系国家社科基金项目“数智驱动‘高效办成一件事’的实现机制及优化路径研究”（项目编号：24BZZ075）阶段性成果；武汉大学政治与公共管理学院博士研究生王舒宁对本文亦有贡献】
注释略
责编：李 懿／美编：石 玉