摘 要:新型举国体制以超大规模市场、科技自立自强、创新生态系统为支点，从单一技术突破转向系统能力构建，从政府主导转向政府引导、市场驱动、社会协同，从独立攻关转向开放协作与全球资源配置，推动形成适配复杂技术竞争的系统性治理范式。面向未来，新型举国体制需要在数字化转型中进一步升级治理效能，探索出一条兼顾国家意志与市场活力、安全底线与开放合作的新型创新道路，为人类科技进步提供新的制度参照。
关键词:新型举国体制 科技治理体系 科技自立自强 全过程创新生态链
【中图分类号】F124.3 【文献标识码】A
党的二十大报告提出“健全新型举国体制”，并将其作为实现高水平科技自立自强的重要抓手。习近平总书记强调：“健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。”[1]当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展环境面临深刻复杂变化，科技创新成为国际战略博弈的主战场。健全新型举国体制不仅是突破关键核心技术攻关难题的战略选择，而且是培育发展新质生产力新动能、抢占未来发展制高点的必然要求。面向未来，新型举国体制需要在数字化转型中进一步升级治理效能，推动科技治理向数据驱动、开放协同转变，探索出一条兼顾国家意志与市场活力、安全底线与开放合作的新型创新道路，为人类科技进步提供新的制度参照[2]。
新型举国体制的基本特质
习近平总书记指出：“要处理好新型举国体制与市场机制的关系，健全同基础研究长周期相匹配的科技评价激励、成果应用转化、科技人员薪酬等制度”[3]。举国体制是我国发挥社会主义制度优势、实现从落后追赶到迈入创新型国家行列的重要成功经验。[4]新型举国体制不仅是对传统模式的升级，更是治理范式的系统性跃迁，其特征体现为举国体制内核、市场机制活力与社会试错网络的融合，实现从单一技术突破转向系统能力构建，从政府主导转向政府引导、市场驱动、社会协同，从独立攻关转向开放协作与全球资源配置。
历史传承与时代创新的融合
在制度设计层面，新型举国体制实现了历史传承与时代创新有机统一，创造性融合了举国体制“集中力量办大事”的核心制度优势，与现代创新体系所需的开放协同特征。中国在重大工程领域的卓越能力，远非技术指标的简单叠加，而在于贯穿始终的战略规划、高效协同的供应链体系与强大的意志执行力。这正是国家将顶尖智力和软硬件资源高效转化为现实战略力量的关键所在，彰显了将宏大战略目标转化为具体成果的独特制度效能。以中国量子科技发展为例，其既依托国家实验室整合全国顶尖科研力量进行集中攻关，传承举国体制的集中优势，又通过市场化机制培育壮大了众多活力科技企业，融入现代创新体系开放协同特征，形成“国家队引领、市场主体协同创新”的生动格局。
政府引导与市场驱动的平衡
在资源配置层面，新型举国体制构建了政府引导与市场驱动协同作用的动态平衡机制。这一机制超越行政配置惯性，突破政府主导与市场放任的二元关系，[5][6]创造性地形成了“国家战略锚定方向、市场创新驱动效率”的协同范式。具体而言，政府通过顶层设计明确系统能力目标，以制度保障与政策供给奠定基础；市场则依托竞争机制优化要素配置，通过需求反馈与试错迭代，动态修正技术路径与商业模式。我国新能源汽车产业崛起就是这一机制的典范，一方面，国家通过《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》，锚定战略方向，并借助补贴退坡机制、双积分等政策工具，引导企业从政策依赖转向市场创新；另一方面，在政策激励与消费需求的共同作用下，催生多元技术路线竞相发展并丰富商业生态，锻造出全球最完整产业链并赢得标准主导权。
安全与发展、自主与开放的统一
面对技术霸权与全球治理不足，新型举国体制以自主可控筑牢安全底线，以高水平开放拓宽发展空间[7]，通过“超常规”制度设计（如场景开放许可、数据跨境试点等）与“硬核科技”基础设施建设（如5G、算力中心等），打造“本土场景加速验证—全球市场价值兑现”的全过程创新生态链。我国科技产业的一系列突破即得益于此。依托长三角与粤港澳大湾区测试区快速迭代算法，工业数字孪生技术推动智能驾驶成熟度与竞争力同步跃升，形成“中国场景定义标准，全球市场反哺研发”的良性循环；中国空间站核心舱通过自主研制确保安全，同步向全球开放实验资源，成为太空探索“协同枢纽”；北斗系统实现全链自主后，将技术融入国际民航与海事标准，推动全球导航格局从“单极垄断”迈向“多系统共生”。这种“安全支撑开放，开放提升安全”的范式，重塑科技治理路径，彰显中国引领包容性创新的治理智慧。
新型举国体制下科技治理的范式跃迁
习近平总书记指出：“完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位”[8]。新型举国体制以超大规模市场、科技自立自强、创新生态系统为支点，把政府、市场与社会有机整合起来，推动构建适配复杂技术竞争的系统性治理范式。超大市场提供需求与规则，自立自强提供技术与标准，创新生态提供主体与韧性，共同推动科技治理范式从“行政指令”向“数据驱动、智能决策、全球协同”跃迁，从而进一步增强我国在全球科技治理中的规则塑造能力与可持续竞争力。
超大规模市场。超大规模市场作为新型举国体制的战略底座与基础动能，为科技自立自强与治理现代化提供坚实支撑。我国作为全球最大单一消费市场，蕴含的规模效应与丰富场景资源，为新技术提供了规模化试验田和快速迭代通道。通过“需求放大、场景迭代、规则输出”三重机制，超大市场为新型举国体制提供了独特竞争力。国家战略需求与产业重大需求被分解为海量“场景订单”，驱动创新链与产业链深度融合、高速迭代，进而实现以规模市场加速产业领跑，以规则塑造主导全球治理。例如，北斗系统通过民用交通、精准农业、灾害监测等场景转化，催生千亿级市场，实现安全与产业双赢；新能源汽车凭借国内庞大需求，完成电池与智能驾驶技术的闭环迭代，跃升为全球产业规则制定者；高铁、5G通信等技术依托国内大循环优势，通过国际合作，如参与国际民用航空组织（ICAO）、国际电信联盟（ITU）等国际组织标准制定，将中国标准上升为国际规则。超大规模市场促成“需求—场景—规则”的链式放大循环，彰显了新型举国体制“快速迭代—成本分摊—规则输出”的强大优势。
科技自立自强。科技自立自强聚焦关键核心技术突破，是新型举国体制把国家战略势能转化为现实科技竞争力和产业引领力的重要引擎。科技自立自强基于超大规模市场优势，通过战略牵引、制度革新、生态协同，赋能科技治理现代化。一是战略级聚焦。瞄准人工智能、量子科技、半导体等事关国家安全与长远竞争力的关键领域，集中资源突破技术瓶颈，依托国家实验室和创新联合体等组织载体，实施“挂图作战”，把国家科技战略细化为可动态调整的“技术路线图”，实现目标可拆解、进度可度量。二是制度级革新。通过“揭榜挂帅”“赛马制”“里程碑拨款”等市场化工具，将行政指令转化为可竞争、可退出的合同治理；允许多技术路线并行探索、动态择优，提升攻关效率；通过“负面清单包干制”赋予科研人员技术路线、经费、团队的自主权，形成国家定方向、市场选路线、社会评结果的治理闭环。三是生态级跃迁。由领军企业牵头整合高校院所、社会资本、国际人才，打造“需求—研发—产业—标准—全球输出”的完整链条，实现从技术“替代”到“定义”的质变。
创新生态系统。构建开放、多元、韧性的创新生态系统，促进超大规模市场势能的释放和科技自立自强引擎的持续运转。通过行政指令和单点突破推动创新，在复杂技术生态中逐渐暴露出短板，面临创新僵化、风险集中、应用场景脱节等问题和挑战，难以适应“系统竞赛”时代。新型举国体制通过科技创新生态建设，构建了可自适应、可扩展的韧性治理网络。一是机制革新，政府引导与市场试错融合。借鉴“民用驱动军用”（spin-on）模式，优先在民用大市场孵化技术，成熟后反向赋能高精尖领域，形成“市场驱动—技术突破—安全加固”的良性循环，降低治理风险。二是路径革新，多元探索与集中攻关并行。鼓励多方主体参与，允许多技术路线并行探索与竞争择优，有效分散单一技术路线失败的系统性风险，激发社会试错活力，避免单一技术路线失败导致的系统性治理失灵。三是策略革新，自主可控与全球协同平衡。在确保关键领域安全的前提下，积极参与全球技术分工合作，通过国际大科学计划、跨境资金池、虚拟协同实验室等开放机制，把全球人才、数据、资本纳入中国场景。
新型举国体制基于超大规模市场优势，我国社会主义制度能够集中力量办大事的优势，实现科技治理范式跃迁，这一跃迁具体表现为，政府角色从直接指令者转变为战略引领者，依托市场势能牵引企业、高校、社会力量等多元主体并行探索；创新流程在真实场景需求驱动下，从场景验证到高可靠转化，再到国际规则输出的闭环周期被大幅压缩，效率显著提升；治理模式从“独立攻关”转向“开放赋能”，实现国家战略任务、市场化订单与国际规则塑造在统一框架内的无缝衔接。通过确立技术标准主导权与系统生态构建权，创新范式完成了从“追赶适配”到“系统定义”的革命性转变。这种以自立自强目标统领资源布局、市场化机制优化治理、生态化协同提升竞争力的科技治理体系，解决了创新僵化、风险集中、场景脱节等问题，实现了从技术突破到产业引领、从要素聚合到规则塑造的治理能力跃迁，形成了适应复杂系统竞争的动态治理范式，也为全球科技治理贡献了中国方案。
加快推进科技治理现代化的战略重点
习近平总书记提出：“充分发挥新型举国体制优势，加快推进高水平科技自立自强”[9]，要建成的科技强国必须“拥有强大的科技治理体系和治理能力，形成世界一流的创新生态和科研环境”[10]。推进科技治理现代化是一项以国家战略需求为导向的系统性工程，关键在于平衡政府与市场、安全与发展、自主与开放的关系。面对复杂国际环境和国内改革重任，需立足中国实际，健全新型举国体制。坚持目标导向与问题导向相结合、守正创新与开放包容并重，加快构建“数据驱动、智能决策、全球协同”的现代化科技治理体系。
优化配置资源。创新资源高效配置是科技治理现代化的基础工程，需以国家战略需求为导向，打通“政府引导—市场驱动—要素流动”的关键环节。一是体系化布局战略科技力量。聚焦人工智能、量子科技、集成电路等关键领域，优化国家实验室、高水平研究型大学、科技领军企业的功能布局，形成定位清晰、分工协同的战略科技力量集群。建立具有目标导向、快速响应的专项攻关机制，在关键材料、高端芯片、工业软件等关键领域，集中力量突破一批制约产业发展的核心技术瓶颈。二是完善市场化资源配置机制。深化研发费用加计扣除、创新产品首购等普惠政策，扩大科技创新券覆盖范围。深化科研经费管理改革，推行“负面清单包干制”，赋予科研人员在技术路线、团队组建、经费使用上的自主权，建立基于科研诚信的白名单制度，构建放管结合的科研管理服务体系。三是打通创新要素流动堵点。破除人才、技术、数据等要素流动的体制机制障碍，推动高校院所与企业人才双向流动。建设全国统一技术交易市场，完善科技成果产权激励机制，发展知识产权证券化等金融工具。系统性构建场景驱动的复合型人才培育生态，培养兼具场景创新和技术应用能力的复合型人才以及技术经纪人。依托国家重大科技基础设施和创新平台，建立跨区域、跨领域的创新资源共享网络，推动科研仪器设备、科学数据等创新资源开放共享。
深化协同攻关。协同攻关是突破复杂技术系统的关键，需打通“产学研融合—基础与应用融通—全球创新联动”的生态链路。一是推动产学研深度融合与成果转化。支持科技领军企业牵头组建创新联合体，联合高校和科研院所开展关键核心技术攻关，形成“场景牵引—需求拉动—协同研发—产业应用”创新链条。推动多维场景体系化布局，加快建设一批概念验证中心和中试基地等科技成果转化平台，重点解决从实验室到产业化之间的“死亡谷”，通过市场化运营机制提升技术评估、工艺验证、市场测试能力。二是促进基础研究与应用研究融通发展。坚持以国家重大需求和产业发展瓶颈为导向，从经济社会发展和国家安全面临的实际问题中发现基础科学问题，建立需求倒逼基础研究机制，推动基础研究、应用研究、技术开发和产业化应用的无缝衔接；设立长周期、稳定支持的基础研究基金，采用“滚动支持、动态调整”模式，完善成果评价机制，突出实际应用价值与转化前景。三是深度融入全球创新网络。加强国际技术转移网络建设，探索建立基于国内场景优势、面向真实复杂技术应用场域的成果转化体系，利用数据要素和数智技术生成场景画像,完善科技成果国际转化评估机制，推动基于国内场景优势的跨境技术合作。
改革管理体制。体制机制改革是释放创新动能的核心，需从政策协同、人才评价、科研组织模式等维度实现突破。一是构建跨部门政策协同机制。建立科技、产业、金融等多部门会商机制，推进“赛马制”“揭榜挂帅”等新型科研组织模式试点示范，在人工智能、量子科技等前沿领域设立竞争性攻关项目，允许不同技术路线并行探索，通过阶段性评估实现优胜劣汰，切实提高重大科技攻关效率。二是创新人才评价激励体系。完善分类评价机制，对基础研究人才侧重科学发现价值，应用研究人才侧重技术突破与产业贡献，工程技术人才侧重实际问题解决能力。推行代表作评价制度，建立重大创新贡献认定机制，设立科技创新功勋奖等多元化激励。三是优化科研组织管理模式。全面推行项目经理人制度，赋予项目经理人技术路线决策权、团队组建权、经费支配权。建立以信任为前提的管理制度，简化预算编制与过程管理，扩大科研经费包干制实施范围。完善容错纠错机制，对探索性强、风险性高的项目建立尽职免责清单，区分科研失败与科研不端界限。同步加强科研诚信建设，建立覆盖项目申报、实施、验收全过程的诚信档案，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制，完善科研容错清单与全流程诚信监管体系。
统筹发展与安全。当前，国际科技竞争格局深刻演变，统筹科技发展与国家安全已成为推进科技治理现代化的关键任务。一是强化关键技术自主可控能力。建立技术成熟度、战略重要性双维评估的关键技术安全清单，在关键核心技术领域实施“一技一策”精准攻关。在芯片、工业软件等战略领域构建自主可控、多元备份的供应链体系和产业生态。二是完善风险预警防控机制。建立覆盖研发、转化、应用全链条的科技安全管理体系，运用区块链等技术加强科研数据安全管理。设立颠覆性技术创新基金，支持突破性前沿技术，避免技术路线单一化带来的系统性风险。构建“技术—产业—金融”联动的风险评估矩阵，对关键技术的演进趋势、产业应用前景和金融支持情况进行综合研判，提前识别潜在风险。三是深度参与全球规则制定。在人工智能、量子科技等领域提出中国方案，推动建立更加公平合理的国际科技规则体系。深化“一带一路”科技创新合作，建设跨境技术转移中心，通过科特派国际化增强国际协同。
强化数字赋能。在数字经济时代背景下，数字技术正深刻重塑科技创新治理模式，为精准化、协同化、全球化治理提供全新工具。一是数字孪生驱动科学决策。整合跨部门、跨领域的科技创新数据资源，基于实时采集与人工智能仿真技术，对重大科技政策实施效果进行多维度模拟。在芯片制造、量子计算等领域，通过数字孪生平台动态模拟技术路线与资源配置，提前识别瓶颈与风险，为决策提供科学依据。建立科研机构数字孪生体，实现对重点研发机构研发效率、人才流动、成果转化的实时监测与评估，优化评价体系。二是元宇宙赋能全球协同创新。聚焦6G通信、可控核聚变等前沿领域，搭建虚拟“跨国协同实验室”，突破地理限制，实现全球科研人才“云端聚集”，开展联合攻关、实时共享实验数据和研究成果。建设虚拟科技园区，借助区块链技术的去中心化、可追溯特性，为知识产权确权、跨境交易，提供安全可靠技术保障，构建更加开放透明的国际科技合作生态。三是构建智能化治理新范式。推动科技治理从传统经验决策向数据驱动转变，从封闭管理向开放协同演进，从区域局限向全球联动拓展，实现治理效率与精准度系统性跃升。
【本文作者为中国科学技术发展战略研究院研究员、科技部新质生产力促进中心特邀专家；本文系国家高端智库重点研究课题“新技术新产品新场景大规模应用示范路径研究”（编号：ZXZK202502）和“加快实现高水平科技自立自强的改革路径研究”（编号：ZXZK202410）阶段性研究成果；宁波财经大学副教授慕慧娟、中国科学技术发展战略研究院助理研究员薛美慧，对本文亦有贡献】
注释略
责编：石 晶／美编：石 玉