【摘要】在世界百年未有之大变局加速演进、科技革命纵深突破的背景下，未来一段时间，围绕科技、产业和经济发展制高点、控制权的国际竞争将空前激烈，大国之间关于人才争夺、人才制度和人才发展治理体系的较量将更趋白热化。面对“十五五”时期的新变化新挑战新要求，推动教育科技人才体制机制一体改革，构建一流人才主导的卓越创新体系，重构专业型事业单位底层管理运行逻辑，推进战略人才力量建设改革试点，实施更加开放的国际人才制度创新，完善新质生产力人才开发保障体系，是进一步深化改革的着力点和突破口。
【关键词】“十五五”时期 人才发展规划 大国工匠 高技能人才
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
“千秋基业，人才为本。”推进中国式现代化，人才是战略性支撑。今天，我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，也比历史上任何时期都更加渴求人才。面对“十五五”时期将要出现的新形势新变化新挑战，如何把握新时代人才强国战略实施和人才队伍建设的关键环节，厘清下一步人才工作改革突破的着力点，为党和国家中心工作提供人才支撑和战略支持，是需要持续关注和深入探讨的重要课题。
谋划“十五五”人才发展规划的战略脉络和逻辑起点
“十四五”期间，我国以2021年中央人才工作会议为重大历史性节点，深入实施新时代人才强国战略，推动人才工作实现体系性重构和系统性升级。2021年中央人才工作会议作为新时代人才工作的里程碑，系统谋划到2035年的人才发展战略，确立实施新时代人才强国战略“四梁八柱”基本框架：明确“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的崭新目标，提出“加快形成战略支点和雁阵格局”“加快建设国家战略人才力量”“深化人才发展体制机制改革”“坚持全方位培养用好人才”等重大战略举措，形成新时代人才强国战略的结构体系布局。
2022年，党的二十大报告首次将“人才”列入全会报告的一级标题，将人才工作章节位置前移，将“大师”“大国工匠”和“高技能人才”纳入国家战略人才力量序列，提出“强化现代化建设人才支撑”“人才引领驱动”“完善人才战略布局”“坚持各方面人才一起抓”等新思想新论断，同时首次将教育、科技、人才列为专章，放在党和国家“中心工作”也即“经济建设”模块进行一体部署。其中，党的二十大报告对以往党代会工作报告中“人才”板块进行调整，突出在“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”背景下，人才作为新质生产力“第一”“生产力要素”的地位和作用，以及由“教育”到“人才”，再到“科技”的战略推动路径及工作部署要求。2024年，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出：“要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。”①2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，更以“构建支持全面创新体制机制”为章节标题，对教育科技人才体制机制一体改革作出系统部署，为走好人才引领驱动的中国式现代化道路夯实制度基础。
可以看到，党的二十大和二十届三中全会对人才工作的安排部署，其核心内容是在贯彻中央人才工作会议精神基础上的完善补充。中央人才工作会议锚定未来十五年我国人才工作，进行长期性系统性战略安排，其起始期是“十四五”，完成期是“十六五”。而“十五五”时期，恰好处于“建设世界重要人才中心和创新高地”的“中期阶段”，其重要性可见一斑。
“十四五”以来我国人才工作迈上新台阶、造就新优势
“十四五”时期，以人才引领发展、支撑高质量发展，加快培育新质生产力，是我们党立足新发展阶段作出的重大战略部署。五年来，我国人才工作主动对接产业升级需求，在创新人才发展体制机制、激发人才创新活力、促进人才集群发展等方面取得显著成效，为加快建设世界重要人才中心和创新高地奠定坚实基础。
我国已形成具有全球竞争力的人才集群，在规模和质量上均展现出显著优势。根据国家统计局数据，2023年我国研发人员全时当量达到724.1万人年，稳居世界首位。当前，我国受过高等教育人数超过2.5亿人，新增劳动力平均受教育年限达到14年。我国具备联合国全部产业分类的全口径人才，是全世界产业人才资源最密集、门类最齐全、活跃度最高的国家②。根据全球房地产咨询公司世邦魏理仕（CBRE）发布的《2025年全球科技人才指南》，全球科技人才数量超过50万的城市均位于亚洲，其中北京、上海、深圳和广州等城市，已形成联动发展的科技人才中心集群。
我国已形成持续增长的研发投入优势与科研产出优势。根据国家统计局数据，2024年我国研究与试验发展（R&D）经费超过3.6万亿元人民币，同比增加8.3%。目前我国研究与试验发展（R&D）经费总量仅次于美国，位居全球第二位。近期，加盟浙江大学的日本科学家高畑勋表示，中国“对取得成功成果的学者的报酬远远高于日本”。在科研创新产出方面，我国论文发表量和专利授权量均已位居全球首位。此外，2024年中国生成式人工智能专利申请量超过3.8万件，居世界第一。
我国通过夯实制造业根基和打造创新生态集群，为人才创新提供有力支撑。当前，中国拥有全球最完备的工业体系、最庞大的工程师队伍、最丰富的应用场景、最快速的技术迭代速度、极具竞争力的生产成本，产业链集群化特征明显、配套能力全球最强。经济合作与发展组织发布的研究报告《放大镜下的全球价值链依赖关系》认为，在全球价值链的各行业上下游十大关键节点中，中国主导的关键节点数量约占一半。在电子、化工、基础金属、机械装备等行业，中国既是关键供应商，也是重要需求方。③在规模宏大的制造业基础和高素质劳动力支撑下，2024年，我国全部工业增加值完成40.5万亿元④，制造业总体规模连续多年保持全球第一。2023年我国成为全球第一大汽车出口国。2024年中国造船完工量达全球的55.7%，意味着2024年全球交付的船中，有一半以上是中国制造。从家电、手机到汽车、高铁，中国制造已走向全球。我国不仅在传统制造业保持优势，更在高端制造领域持续取得突破。
我国拥有支撑人才发展的大规模市场优势和丰富应用场景优势。在创新驱动发展战略引领下，我国正推动科技创新、人才发展和产业升级，实现从“跟跑”向“领跑”的历史性跨越。当前，我国在5G技术、深海探测、北斗卫星导航、量子通信、人工智能大模型、机器人技术等领域取得骄人成绩。在世界百年未有之大变局加速演进的时代背景下，中国正迎来新技术、新动能与新赛道的深度融合。这一历史性进程，催生新需求、开拓新场景，为各类人才施展才华提供广阔舞台，也为培育领军型人才提供重要机遇。基于庞大的人口基数和市场规模，在未来推动全国统一大市场建设进程中，我国人才创新优势还将进一步放大，从而有力推动国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成。
我国正加速吸引国际顶尖学者汇聚。这包括诺贝尔奖、菲尔兹奖、麦克阿瑟天才奖得主，以及其他国际重要学术荣誉获得者来华工作。根据世界知识产权组织发布的《2024年全球创新指数（GII）报告》先期报告，我国拥有的全球百强科技集群数量达到26个⑤，连续两年居世界首位。在人工智能引领的新一轮科技革命浪潮中，我国有望建设成为具有全球影响力的科技创新中心和人才高地。
以“十五五”人才发展规划推动人才发展改革新突破
推动教育科技人才体制机制一体改革。健全教育科技人才一体改革统筹协调机制，形成目标统一、工作互嵌、体系贯通的统筹工作体系。选取部门、地方及重点高新技术园区开展教育科技人才一体化相关改革试点，打造“三位一体”示范区。推动高校院所建立教育科技人才一体工作体系，加强前沿技术学科建设布局，推动课程、学科、教学模式改革，建立产学研协同人才培养机制。推动建立政府部门、行业企业、院校协同联动机制，搭建产业人才开发基础工作协作平台，在培养方案制定、专业教材编写、师资队伍培养、实习实训基地建设等方面，实现深度产教融合。进一步强化高校应用性学科教师需要具备一定产业实践经历及产业项目参与经历的资格要求，建立院校师资开放式交流机制，打通企业、高校、科研院所高水平人才流动通道，吸引产业高层次人才到高校院所任职任教。以产业需求为重心，以龙头企业为主导，推进职业教育机制改革完善。进一步深化与高校开放办学相适应的职称制度改革，并深化事业单位人事管理制度改革。拓宽产业一线高水平人才参评院士及获得国家级科技成果奖励的通道和机制。加快推进新型资历框架体系建设，构建学分互认转换、学习成果互通共享的终身学习体系。完善要素参与收入分配机制，加快研究落实“更好体现人才的市场价值”相关改革举措。鼓励国内龙头企业，投入建设世界一流技术研发机构，建立世界级人才集聚中心和创新中心。支持民营资本参与前沿基础研究，设立权威性科研与人才奖项。
构建一流人才主导的卓越创新体系。围绕人工智能、集成电路、生命健康等重点领域，积极借鉴运用国际通行、灵活有效的办法，创建“类海外”顶尖人才国际一流平台、“高精专尖”新型科研机构。创建前沿科技孵化机构，推动全球“揭榜挂帅”计划，有力吸引更多前沿领域的优秀青年人才参与到国家重大项目的建议、评议中来。对标国际一流水平，以产生国际一流成果为导向，聘请国际一流人才掌舵赋权，建设“大师治院治所”新体制国家级科研院所，打造基础研究特区、科学家特区和人才制度创新高地，构建一流人才集聚创新“共振体”。推广领军科学家担任PI(Principal Investigator，首席研究员)的全权负责制，建立研发机构预算制、项目制有序结合的经费支持制度，为一流科学家和人才团队提供有国际竞争力的薪酬水平和实验条件。面向未来国家重大战略需求，探索实施全球顶尖人才牵引工程及寻访计划。推动顶尖人才团队整建式“带土移植”，支持各系统、各地方培育打造“人才高峰”“人才尖峰”梯队。按照“小而精、精而强”思路，支持社会资本引进、创办世界一流研究型大学和特色专业学院，打通“天才少年”绿色培养通道。引进国际一流理工农医类大学、职业院校开展合作办学，并有序推进其独立办学试点范围。更好地解决资助“人”与资助“事”的关系，以产生国际一流原创性成果为导向，改革科研、成果和人才评价机制，保障资源投入能够流向最有创意的人，试行基于“结果”而非“过程”的科研成果采购制。
重构专业型事业单位底层管理运行逻辑。对高校、科研院所及医疗卫生机构等专业型事业单位，以愿景管理、目标管理为牵引，加快构建符合创新规律和事业发展规律的法人治理结构，进一步传导相关机构事业发展压力、市场竞争压力，完善一线人才能够自由涌现、脱颖而出的体制平台。推动高校、科研院所建立理事会治理体系，采取“综合授权+负面清单”方式赋予用人单位更大自主权，推动自主设置岗位总量、设置创新岗位及岗位标准试点，采取“一把给”“包干制+负面清单”方式支持其发展建设，允许其享有选人、用人，职称评聘、薪酬待遇等自主权，为“一流人才产出一流成果、一流人才带出一流人才”提供全方位精准支持。建立以“发展使命”达成度目标为评价基础的“理事会”事业单位考核机制，如任期内相关领导班子未达成使命发展阶段性目标，经理事会评议，可对相关领导班子集体解聘。以此为基础，推动其将以“行政领导”为中心的管理运行逻辑转变为以“专家”“教授”“医生”等为中心的组织运行逻辑体系，加快解决行政权力与专业权力不平衡、“行政化”的资源配置问题和“资历为本”的人才评价、激励问题等。
推进战略人才力量建设相关改革试点。建议将战略企业家、文化大家，列入国家战略人才力量建设序列，进一步清理人才“帽子”“头衔”，特别是进一步精简青年科技人才“帽子”。精简基础研究人才数量，形成少而精的国家基础研究战略人才力量，以国际一流原始性发现或创新为评价导向，以预算分配制为主流，大幅提高其薪酬福利水平，将其列入国家重点优先保障体系，支持其开展十年期、二十年期长期潜心研究。建立战略科学家优先保障制度，完善国家战略平台的人才调用制度，扩大“技术总师负责制”试点。对全时全职承担重大技术攻关、科技成果转化或平台建设任务的项目负责人，落实“一项一策”、清单式管理和年薪制。年薪所需经费允许在省级财政科技计划经费中列支并单独核算。完善“管评验分离”科技计划管理机制，大力实施“揭榜挂帅”“悬赏择优”等竞争模式创新。推动单列企业科研赛道，针对企业类科研项目、人才、奖励、职称认定，建立专门的评审标准与评价体系。健全国际科技合作项目管理制度，探索建立跨境科研物资正面清单管理制度，简化研发用途设备和样本样品进出口手续，出台科研经费跨境流动使用办法。扩大科研项目经费使用“包干制”范围，试行实施经费管理负面清单制。在建立以信任为基础、以目标绩效为导向的整体考核评价机制上，探索建立宽容失败的科研监督机制。深入推进赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点扩面提质。
推动更加开放的国际人才管理制度创新。推动高技术人才移民制度改革试点，在特定区域进一步放宽外籍专业技术技能人员停居留政策，配套出台外籍技术技能人员就业、永久居留办法。探索以全面实施外国人才签证制度为基础，为外国科技人才提供工作类居留许可的便利，免办工作许可证。探索地方试点建立外国人工作许可负面清单制度。优化完善外国科技型人才兼职工作流程，健全企事业单位、法定机构聘用外籍人员管理制度。对外籍高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供更多出入境便利。支持自贸区深化外国人工作许可管理制度改革，实行引进人才指导目录、计点积分制，以及劳动力市场测试、配额等外国人才评价管理制度，建立健全以市场和社会需求为导向的国际人才评价机制。畅通国际人才职称职业资格评审通道，深化涉外职业资格管理改革。对重大产学研合作平台引进的专业技术人才，不定期开展职称特殊评审。动态调整发布境外人员参加职业资格考试目录清单和境外人员执业资格认可清单。探索地方实施用人单位信用分类管理，对申请办理外国人来华工作许可的用人单位实施信用管理，划分“白名单”“红名单”“灰名单”。推动省级外国人工作许可互认，简化外国人才工作手续。
健全新质生产力人才开发保障体系。构建以职业为基础的新质生产力人才分类开发框架，健全行业人才职业能力调查与标准体系，完善国家职业发展资历体系框架，建设国家职业信息平台，出台职业与职位对应清单，探索打破专业技术人才与高技能人才身份壁垒。在若干重点新质生产力发展领域，培育权威性专业组织，发挥其在职业调查、职业标准制定、职业能力评价、产教融合中介、人才分层分类评价等方面的人才开发角色作用，推动产业人才国际化职业化发展。以人才集聚中心城市和重点行业领域为突破口，搭建人才大数据统计基础构架，建立人才资源市场供求监测体系，构建社会化第三方权威性人才档案信息存取制度。对标市场发展重大需求，引进符合我国产业发展战略需求的工程技术、现代服务、文化设计等国际权威职业资格认证（体系）项目。大力繁荣人才服务和科技服务产业，推动人力资源服务业态升级，加快发展人力资本服务业。加强人力资本价值统计、分析和应用，设立人力资本价值交易机构，创新人才价值交易机制，构建人才价值交易新体系。明确将人才工作职责纳入经信、发改、国资等经济部门工作职责，分行业分领域推动新赛道新领域产业人才发展。编制政府人才工作职责清单，健全跨部门人才工作统筹机制，建立人才政策协调与实施评估制度。以职业成熟度较高的专业人才群体为重点，试点建设人才信用体系。
【注：本文系国家社科重点课题“加快建设世界重要人才中心和创新高地研究”（课题编号：23AZD039）阶段性成果】
【注释】
①《加快发展新质生产力 扎实推进高质量发展》，《人民日报》，2024年2月2日。
②孙锐：《深化人才发展体制机制改革：主线、突破与关键》， 《人民论坛·学术前沿》，2024年第23期。
③ 《中国是推动全球价值链发展的重要力量》，《人民日报海外版》，2024年5月6日。
④《连续15年规模全球第一！2024年中国制造“成绩单”请收下》，中国政府网，2025年1月22日。
⑤《中国科技创新能力持续提升》，《人民日报海外版》，2024年9月10日。
责编/贾娜 美编/李祥峰
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