摘 要:随着数字政府建设深入推进，在科层结构压力、政绩竞争、平台碎片化建设和技术权威放大等多重因素的交织作用下，基层数字治理在一定程度上被异化，催生出数字形式主义。这不仅偏离数字赋能基层治理的初衷，也催生出新的治理困境，成为数字政府建设背景下许多基层干部不时能够感知的负担。当务之急，应从优化政绩考核机制、健全平台评估体系、强化集成整合能力、理顺技术与治理关系等方面入手，坚持以实效为导向的数字治理逻辑，系统有效整治基层数字形式主义，切实为基层减负与治理提质赋能增效。
关键词:数字形式主义 基层减负 基层治理 数字政府
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的二十届三中全会对锲而不舍落实中央八项规定精神作出重要部署，要求“健全防治形式主义、官僚主义制度机制”。2025年中央一号文件在第二十一条中单独设立了“持续整治形式主义为基层减负”的突出标题，并进行深入系统的阐述。尤其强调对“指尖上的形式主义”持续深化整治，清理整合面向基层的政务应用程序。[1]所谓“指尖上的形式主义”，即数字形式主义，是指通过政务移动应用程序、各类工作群组等渠道，衍生出的大量形式化操作，是“互联网+”环境下形式主义的新变种。作为传统形式主义在数字化背景下的延伸，数字形式主义已成为基层干部反映最为强烈的新型负担。[2]
尽管政策持续推进落地，但在实际操作中，“多头填报”“过度留痕”等数字形式主义现象仍时有出现，不仅偏离数字赋能基层治理的初衷，也催生出新的治理困境，成为数字政府建设背景下许多基层干部不时能够感知的负担。亟须系统整治数字形式主义，切实为基层减负赋能。
基层数字形式主义的主要表现
基层数字形式主义以技术应用之名行形式主义之实，主要表现为痕迹管理异化、系统建设形式化、数据填报冗余化和算法逻辑中心化。
痕迹管理异化。痕迹管理本意是通过档案化、台账化的方式，确保任务完成的有“迹”可寻和工作成效的以“迹”证“绩”。近年来，随着数字平台建设的深入推进，痕迹管理日益呈现出计量化、可视化特征，使上级政府能更直观地看到基层工作的进度和成效，更好激励基层干部担当作为。然而，从实践来看，痕迹管理在数字技术手段的加持下，在少数地方异化为过度数字留痕和虚假数字留痕等痕迹主义问题。一方面，为迎合上级对痕迹可视化、可量化的要求，有的基层干部热衷于通过线上打卡、轨迹定位、图片上传等数字留痕形式，展现工作过程，形成“为留痕而留痕”的机械操作；另一方面，为吸引上级政府的注意力，个别地方通过“数据注水”和“数据造假”等方式，制造虚假数字成果。这种以“虚假数字留痕”取代“干事实”的行为，实质是一种新的行政不作为。[3]
平台建设形式化。数字平台建设的初衷在于通过平台化运作，优化治理流程，提升处置效能，增强治理绩效。然而，实际推进中，基层数字平台建设日益呈现“花架子化”倾向。一方面，有的地方和部门在缺乏充分需求分析的情况下，盲目推进系统升级，脱离实际业务场景，导致平台在使用中陷入“悬浮”状态，不仅未能提升治理效能，反而增加基层学习和运维负担；另一方面，为追求短期成果，有的地区热衷开发各类“高大上”的应用，过度强调界面展示与功能堆砌，忽视平台的可操作性和可持续性，最终使平台沦为数据展示和迎检作秀的摆设，造成资源浪费与治理低效。
数据填报冗余化。数据填报本意在于通过数字化手段实现政务数据共享，减少基层重复报送。然而，在实际推进过程中，数据填报呈现出冗余化倾向，逐渐异化为新的负担来源。基层人员在日常操作中，常需要针对同一事项在多个平台上重复录入、反复上传，而不同系统对填报格式和时间节点的要求又各不相同，为应对数据填报要求，机械式填报与碎片化作业逐渐成为常态。在少数地方，填报工作从支撑决策、优化治理的手段，异化为基层事务性负担，挤占基层干部解决实际问题的时间与精力。
算法逻辑中心化。基层治理作为以经验判断和情境适配为主导的治理场域，依赖灵活应对和因地制宜的方式实现有效运作。[4]然而，随着数字技术在基层治理中的广泛应用，基层执法和管理实践逐渐出现以算法逻辑为主要依据的中心化倾向。具体来看，一方面，部分地区将算法识别作为执法和问题响应的前提。基层工作人员往往依据系统派单执行任务，未被平台标注的问题则被忽略，导致群众线下反映的问题回应滞后，治理逻辑由“以问题为导向”异化为“以算法认证为导向”。另一方面，算法逻辑难以应对实际治理情境的复杂性。例如，在出店经营治理中，即便商户无意越界数厘米，也被数字平台认定为违规事项并生成派单，迫使基层人员开展机械式执法，浪费执法资源并制造治理负担。由此可见，算法逻辑中心化导致基层在执法过程中裁量空间受限，个别治理实践偏离群众实际体验，逐渐演变为围绕算法运作的形式主义。
基层数字形式主义的成因分析
随着数字政府建设深入推进，在科层结构压力、政绩竞争、平台碎片化建设和技术权威放大等多重因素的交织作用下，基层数字治理在一定程度上被异化，催生出数字形式主义。基于上述异化表现，可将基层数字形式主义的成因，概括为以下四个方面。
双重结构压力导致留痕式自保。基层出现的过度数字留痕和虚假数字留痕现象，本质上反映出基层干部在责任传导与数字考核双重挤压下，以“数字留痕”寻求“避责自保”的行动逻辑。当前，基层治理任务仍大致处在任务层层分解、责任逐级下压的压力型体制中。数字技术的嵌入和平台化运作，不仅未能打破这一结构性惯性，反而增加基层数字考核压力。一方面，在层层发包、层层加码的责任链条下，上级通过数字技术将治理责任与治理成效量化为数据指标，迫使基层为了“有数可看”而刻意制造留痕，偏离留痕本应服务治理成效的初衷；另一方面，在任务超载和权责失衡的治理环境下，数字监控技术和业务流程分解放大过程控制的刚性约束，促使基层在执行任务时以“数字留痕”“指标达标”来回应考核压力，导致留痕异化为规避问责风险的形式主义工具。
数字政绩比拼导致包装式应对。当前，大量基层数字平台陷入“建而不用”“建而难用”的困境，根源在于扭曲的数字政绩观，诱使各级政府通过“技术包装”谋求在横向数字政绩比拼中脱颖而出。近年来，数字平台建设和数字技术应用，不仅成为上级评估基层治理成效的重要依据，也成为各级政府打造政绩亮点的重要抓手。这不可避免引发两种倾向：一方面，在纵向考核压力下，一些基层政府为追求考核达标，盲目照搬上级或其他地区的数字平台建设模式，忽视与本地应用场景的适配性，导致数字平台悬浮于实际治理需求之上；另一方面，在横向政绩竞争中，一些地方热衷于追求“技术创新”和“数据亮眼”，重形式、轻实效，致使部分数字平台异化为政绩展示工程，脱离服务治理效能提升的初衷。
平台碎片建设导致数据多头填报。数据填报冗余化的背后，是数字平台建设碎片化与数据资源整合机制缺失。在垂直管理体制下，各上级部门依据自身业务需求独立开发系统。在地方分级管理体制下，地方各职能部门多以本部门利益为导向，主导数字平台建设，整体缺乏统筹整合，没有构建起纵向到底、横向到边的网格化立体平台。条条、条块、块块之间数据壁垒严重，多头立项、分散建设进一步割裂数据链条，跨部门、跨层级的数据共享在实践中仍受制于数据所有权归属与部门利益博弈，数据流通受阻，系统互联互通流于形式。上述技术性与体制性障碍交织叠加，最终导致基层工作人员在多个割裂平台中被动重复填报，数据利用效率低下，背离数字化改革“减负赋能”的初衷。
技术权威放大导致治理脱实执行。算法逻辑中心化现象的根本成因，源于基层治理过程中治理主体对技术权威的放大与过度依赖。数字技术被赋予高效、精准、中立的治理想象，被视为克服人为判断偏差、提升行政效率的重要工具。然而，实际操作中，技术往往被简化为绝对标准，逐步取代基层人员的经验判断。治理主体在运用平台算法时，倾向于将系统识别结果作为唯一判断依据，忽略了实际治理中复杂多变的情境需求，使“技术中立”异化为“技术主导”，导致治理行为脱离实际问题，走向机械化执行。作为新的权力延伸，数字技术逐渐演变为治理权力的新载体，技术权威的放大不仅压缩基层执法人员的自主裁量空间，弱化灵活应对的能力，也扭曲以实际问题为导向的治理逻辑，最终催生以算法逻辑主导的形式主义执行。
有效整治基层数字形式主义的对策建议
当前，亟须通过健全政绩考核机制、完善平台评估流程、强化集成整合能力、理顺技术与治理关系，推动数字治理回归减负增效的初衷。
优化政绩考核机制，遏制痕迹管理异化倾向。2020年，中共中央组织部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》指出，要“做好高质量发展综合绩效评价与领导班子和领导干部政绩考核的工作衔接，力戒形式主义”。这一政策文件为破解痕迹管理异化问题提供了重要指引，具体可从两方面着力。一方面，优化数字政绩考核机制，调整考核逻辑。在数字政府建设中，综合运用多元考评手段，不能仅依赖于“可统计”“可视化”的量化指标，还应强化对“过程实效”的评价，重点将群众满意度、问题解决率、治理响应速度等指标纳入考核体系，真正以群众体验为核心评估标准。另一方面，合理界定基层政府的数字治理职责并予以制度保障。如前所述，责任的无限扩大和权责配置失衡，是滋生数字形式主义的关键原因。为有效遏制这一问题，关键要从“权责”这一因素上下功夫。当前，全国各地开展的“全面建立乡镇（街道）履职事项清单”的改革实践，从权责明晰层面纠治了因“加码”“加压”而产生的数字形式主义。与此同时，切实杜绝数字形式主义、激发基层干部担当作为，还需要通过建立配套制度和监督机制，来确保“履职事项清单”在基层的有效落地。
健全全流程评估机制，推动数字平台建设重质量重实效。为防止数字平台重复建设和政绩工程化倾向，应坚持以实效为导向，健全平台建设、应用、退出的全流程评估体系。一方面，建立健全平台退出与更新迭代机制。对“建而不用”的平台，应及时依法依规予以下线，避免造成财政负担与基层负担。推行“三审三清”退出流程，即由数据部门牵头，组织业务部门初审必要性、财政部门复核经济性、第三方机构终审社会效益，并同步清理历史账号、遗留权限和冗余访问路径，确保平台安全有序退出。对于“建而难用”的平台，摸清问题根源。因技术条件不足导致的问题，应组织专业技术力量优化升级；因组织机制不畅造成的问题，应通过制度创新与流程再造，推动平台真正运转起来。另一方面，持续优化项目立项与后评估机制。严格把关平台建设项目立项，以实际需求和功能目标为导向，重点审查平台项目的需求真实性、功能不可替代性与财政可持续性，杜绝“为建而建”、功能空转的形式主义工程。立项后的项目，对于未达立项承诺且整改无效的，倒查审批流程，严肃追责问责。通过“用好存量、做优增量”双管齐下，切实推动平台建设从“重数量”向“重质量、重实效”转型。
强化集成整合能力，打破平台壁垒和数据孤岛。针对政务数字平台碎片化、数据流通受阻的问题，需要以强化集成能力为核心，系统推进平台集约建设，打破条块分割，促进部门间数据共享流通，真正构建起纵向到底、横向到边的网格化立体平台体系。完善跨部门数据共享规则与技术接口标准，构建统一数据标准体系和接口规范，推动数据分类分级管理与标准化共享交换，为平台互联互通提供有力支撑。坚持整体性思维，按照“一个入口、一次登录”的理念，整合多头分散的平台系统，避免部门各自为政、重复开发，提升平台协同性和数据流通性。同时，应以基层使用体验为导向，优化流程设计，精简不必要的重复报送要求，确保数据统采、操作简便，真正实现“基层一张表”，推动数字治理回归减负增效的实质性轨道。
理顺技术与治理关系，防止算法中心化对基层自由裁量的压缩。推动“技术可用”向“技术适用”转变，夯实治理实践的技术基础。算法应用必须服从基层实际治理需求，依据不同应用场景设置合理容差范围，建立必要的人工干预与调整机制，避免过度精准引发过度响应，使技术真正服务于治理实效，为实现经验治理与算法治理的协调融合奠定基础。构建“人机共治”机制，保障基层工作人员的自主裁量权。在系统自动识别之外，为基层治理留出灵活调整空间，确保治理决策既有技术支撑，又能因地制宜适配实际情境，避免出现未被算法识别即不处理的治理盲区。完善考核与应用联动机制，确保平台技术始终围绕公共价值目标运作。将公共价值实现纳入基层考核体系，防止平台技术逻辑反客为主，推动数字治理真正实现以人民为中心、以实效为导向的智能转型。
回归“为用而建”，为基层治理提质增效注入数字动能。随着人工智能、物联网等数字技术的迅速发展，基层治理中的数字平台应用越来越广泛。作为优化治理结构、赋能治理过程的新工具，数字平台是提升基层治理效能的重要支撑，但一些地方在政绩考核压力与权责错配等多重因素作用下，也成为滋生基层数字形式主义的土壤，陷入加重基层负担、削弱治理实效的治理悖论。数字平台建设应始终锚定“让治理更有效”的本质追求，而非异化为责任转移、政绩包装的技术工具。未来，切实整治基层数字形式主义问题，关键要回归“为建而用”的目标导向，通过优化制度逻辑、提升集成能力、理顺技术与治理关系，打破数字技术应用与治理效能提升之间的脱节困境。唯有真正落实“以用为本、以实为重”的治理理念，才能切实实现从“建得好”到“用得好”的根本转变，进而为基层减负、为治理提质增效注入数字动能。
【本文作者为中南大学地方治理研究院院长、公共管理学院教授；中南大学地方治理研究院助理研究员余丽智、袁赞、胡翱，对本文亦有重要贡献】
注释略
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