摘 要:新时代基层治理的治理事务、治理条件和治理环境正在发生重大变化，迫切需要新的政治话语和制度形态。应围绕重要决策开展更大范围的民主协商、沟通、监督等活动，推动更多人民群众参与到治理的过程中来。全过程人民民主契合基层治理的需要，作为一种最广泛、最真实、最管用的民主形式和民主实践，其是一种具有治理属性的民主形态。通过为基层治理赋能，有效推进国家治理能力提升和治理体系现代化，全过程人民民主制度将不断彰显自己蓬勃的生命力。
关键词:全过程人民民主 基层治理 治理型民主 制度优势
【中图分类号】D621 【文献标识码】A
民主在人类社会经历漫长发展，有着各种各样形态。世界各国人民对民主实践的探索没有终结，至今各个国家和地区的人民仍然在探索适合自己国情的民主形式。党的二十届三中全会指出：“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”“把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。作为新时代社会主义民主政治的表现形式，作为全方位、全链条、全覆盖的社会主义民主，全过程人民民主拥有民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的完整民主程序和环节。全过程人民民主实践的展开不仅能够推动社会主义民主政治的发展，也有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化。在新的时代背景下，作为一种最广泛、最真实、最管用的民主形式和民主实践，全过程人民民主是一种具有治理属性的民主制度。如何理解全过程人民民主的治理功能，如何理解全过程人民民主理念与新时代基层治理的关系，这是在建设和实践全过程人民民主的过程中需要回答的重大理论与现实问题。
全过程人民民主：具有治理功能的民主
民主是一个历史范畴，不同的文明体系下有着关于民主的不同制度实践。奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》中提出西方资产阶级民主的核心是选举制度，“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”[1]。然而，在这种竞争性的民主体制中，人民只在投票的时候才会出场，人民对于执政党及其组阁政府的日常运行是否忠实地实行了公民意志，难以进行实质性监管。由于人民的意愿不能实现，民众的“政治冷漠”或用脚投票的现象相应产生，民主参与性的减弱势必造成民主治理绩效的降低[2]。在某种意义上，西方民主制度始终放不下对亚里士多德意义上民主潜藏着“多数人暴政”的忧虑，以致这种民主仍然是一种精英式、选举式的民主。
与之相比，由于人民当家作主是社会主义国家最根本的政治属性，社会主义民主政治在所有的制度环节中都体现出人民性。作为全心全意为人民服务的政党，中国共产党的领导本身就是确保社会主义民主政治，时刻体现人民性的最根本政治保障。在党的领导下，社会主义民主政治不仅在选举中体现多数人意志，还在各级国家机构产生之后的社会治理环节，充分地体现人民性。
新时代，以习近平同志为核心的党中央，积极回应人民对民主和法治的新向往、新期盼，发展全过程人民民主，进一步彰显社会主义的国家性质，确保在社会治理中人民意志能够得到更好体现、人民权益得到更好保障。在这个意义上，全过程人民民主既是社会主义民主政治始终不变的规范要求和价值追求，又是中国共产党不断推进民主理论创新、民主制度创新、民主实践创新的产物。作为中国特色社会主义民主政治和中国式现代化的重要组成部分，全过程人民民主不仅超越了选举民主的局限性，而且将社会主义人民当家作主的政治表达，转化为生动的民主实践和治理过程。因此，对全过程人民民主的解读和阐释，不仅仅要关注其所具有的重大政治意蕴，还应关注其所具有的治理功能。
习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决问题的。”[3]全过程人民民主的主要实践场所是在基层，基层社会是群众和各种社会力量生产生活的社会单元，是各种利益诉求和矛盾相互交织的场所，是人民群众获得感幸福感安全感实现的主要场所。
党的二十大报告指出：“积极发展基层民主。基层民主是全过程人民民主的重要体现。”相比其他领域，在基层社会大力推动全过程人民民主，既具有坚实的制度基础和社会基础，也具有更高的目标要求。我国基层社会，通过长期实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层自治制度，人民群众在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督中已经产生一定的民主意识，具有一定的民主议事能力。在推动全过程人民民主的实践中，基层民众的这些民主传统，都可能转化为对全过程人民民主治理功能的更高期待。因此，新时代贯彻全过程人民民主的价值理念和制度要求，基层治理要进一步扩大人民群众的政治参与，更积极地回应人民群众的各种诉求，持续满足人民对美好幸福生活的向往。
全过程人民民主赋能基层治理的机理
作为一种治理型的民主制度，全过程人民民主能够有效提升基层治理体系和治理能力现代化水平。相比于之前，新时代基层治理的治理事务、治理条件和治理环境等都发生了重大变化，迫切需要新的政治话语和制度形态。从实践来看，新时代的基层治理需要围绕重要决策开展更大范围的民主协商、沟通、监督等活动，推动更多人民群众参与到治理的过程中。新时代的基层治理与全过程人民民主的理念高度契合，全过程人民民主将为当前新形势新任务下的基层治理赋能。
努力实现分配正义
分配正义涉及财富、荣誉、权利等有价值东西的合理分配，能否对资源进行适当分配不仅关系到资源的使用效率，也关系到社会正义的实现。伴随着工业化和城镇化的高速发展，中国社会已经进入工商业反哺农业、城市反哺农村的新阶段。特别是党的十八大以来，随着精准扶贫、乡村全面振兴等国家战略的有力实施，国家通过转移支付向广大中西部基层社会投放资源的规模不断增长，各类资源正源源不断地投向社会建设和公共设施建设领域。因此，与农村税费改革之前通过农业税费、集体提留等渠道用于地方公共支出的模式不同，如今的基层治理主要围绕国家下拨资源的使用展开。下乡资源如何分配、如何利用等一系列具体问题，如果不能形成共识，可能引发基层社会的矛盾，影响基层治理的展开[4]。
在社会民生领域，在家庭收入、财富占有还不能完全量化并进行客观比较的条件下，究竟谁是农村的真正贫困户，往往需要村民开评议会，进行实质性的判断。在基础设施建设领域，国家输入资源的重要目标是建设各种民生工程，但到底什么是最需要的民生工程，只有群众才有发言权。在江苏省苏州市张家港市杨舍镇，乡镇政府实施“民生微实事”工程，很多社区通过发展理事会、居民代表会等形式广泛搜集民意，政府建设的重点不再是高大上的形象工程，更多的是与人民群众生活密切相关的小型工程，如小区公共晾晒地点、小区老年活动场所等。在资源下乡的背景下，要提升治理能力和决策的合法性，基层治理必须加强对民意的搜集、回应能力。
国家资源下乡需要伴随着基层参与的扩大，同时，也为基层民主的发展提供了舞台。围绕着资源分配、使用达成共识，基层民主的扩大不仅不会影响既有基层权力结构的稳定，反而能促使资源有效利用，进而彰显自身所具有的制度功能。为此，无论是基层政府、基层组织，还是普通民众，各方都具有通过基层民主来达成治理的共同需求。作为基层政府和基层组织，通过构建以收集民意和回应民意为内容的“回应型政治”[5]，能获得基层民众支持，改善基层治理生态。作为普通居民，民主的议事方式能够实实在在地影响到国家资源的投放方向，让他们感觉到自己的参与是管用的，这又会激发他们更广泛地参与到基层全过程人民民主的实践中来。面临新的时代任务，基层治理需要将自上而下的资源输入与自下而上的诉求表达结合起来，而全过程人民民主的制度实践则是二者结合的粘合剂。
大力推动基层社会整合
党的二十大报告提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”共建共治共享的社会治理制度，意味着城乡居民要更广泛地参与到基层社会治理中来，如此才能形成强大的基层治理合力。然而，在新的时代背景下，由于人口流动和就业渠道多样，城乡社会的群体利益出现分化，不同的群体往往具有不同的利益主张。由此，基层治理面临着在利益多样中促成集体行动、寻找到利益最大公约数的时代任务。
在广大农村社会，由于大量的劳动力外出务工，农村社会已经产生务农农民、外出农民、“半耕半工”农民等不同的群体[6]，他们在农业生产建设、村庄环境改造等方面具有不同的需求。面对乡村社会的利益分化，基层治理中的公共决策需要兼顾不同农民群体的利益，促使他们采取协商、妥协的方式，最大可能解决彼此之间的分歧。在城市社区，由于缺少先天血缘和地缘关系纽带，当面对受益不均的公共决策时，高度原子化的居民缺少达成合作的先天条件。尤其是随着大部分小区老化，需要进行一些必要的公共设施建设，集体共识的达成对社区更新、环境优化尤为重要。
在城乡社会利益分化的背景下，基层治理要给予居民充分表达利益诉求的渠道和途径，不断培养居民民主协商、相互讨论的习惯，进而学会用民主的方法解决分歧。在湖北省安陆市，当地在原有人大代表联络站的基础上，建设基层全过程人民民主的实践基地，通过人大代表和选民沟通，引导社区居民在实践基地中表达利益诉求、协商讨论公共事务，极大地改善社区治理生态和面貌。
面对社会利益分化，基层治理需要对基层社会重新整合，整合要建立在对不同群体居民、不同个体利益充分尊重的基础上。在多重目标约束下，全过程人民民主在基层的实践，是形成集体共识的重要手段。在全过程人民民主的理念下，基层治理的事务就不能由少数干部、部分群体决定，必须实现最广泛的人民民主，确保最广泛的治理参与。全过程人民民主的政治要求和现实指导，使得共建共治共享治理格局的加速形成成为可能，基层民主成为实现基层善治的有力保障[7]。
奋力推动自治、法治、德治相结合
伴随着全面依法治国战略的推进，法治手段在解决各种问题中越来越重要。然而，面对社会的转型，法治的实现仍然需要自治、德治的配合，社会秩序的长久维系需要推动法治、自治和德治的有效融合。法治功能的发挥依靠健全的立法、司法和执法体制的建设，自治和德治的功能发挥则依赖人民群众的广泛参与。
基层社会是14亿人民生活的主要场域，大量社会关系和物质利益都是由法律和社会规范共同调节。坚持法律是坚持社会底线正义，维护社会规范则往往是维护日常生活中的正义。因此，为了社会的稳定和秩序，各种问题尤其是矛盾纠纷的解决往往既要合法，又要符合当地社会规范，才可能实现真正的公平正义。比如，在当前农村社会的土地、山林、宅基地纠纷中，对于边界模糊、权属变动等情形引发的纠纷，往往只有熟悉当地历史和情况、掌握“地方性知识”的村民，才更了解纠纷的是非曲直，一个合法、合理、合情的纠纷化解方案，必须在听取人民群众的意见后才能做出[8]。相反，一旦基层治理组织为形式主义工作所累，悬浮于基层社会之上，就不可能真正熟悉当地民情、民意和社会规范，基层的各种问题也无法得到实质性解决。
面对农村社会产权规则和社会关系复杂的现实，吸纳更多的人民群众参与到基层治理，将形成对法治力量的支持。当前很多地方以“五老人员”（老干部、老党员、老军人、老专家、老教师）为主体，建立了各种纠纷调解理事会，极大减缓基层政府和基层组织的工作压力。在推动全过程人民民主的实践中，一旦人民群众更广泛地参与到基层矛盾纠纷的化解中来，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”真正成为可能。以人民群众参与治理为主要特征的全过程人民民主实践，本身就是一场法治、自治、德治相结合的过程。
全过程人民民主赋能基层治理的原则遵循
全过程人民民主能够为基层治理输入新的能量，进而推动基层治理体系和治理能力的现代化。全过程人民民主赋能基层治理必须遵循相应的原则，才能确保其治理功能的发挥。
正确处理民主与集中的关系
民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，基层治理在贯彻全过程人民民主时，同样遵循民主集中制的原则。在全过程人民民主的引领下，基层治理要尽最大可能收集民意，同时还要对民意进行提炼、分析，从而回应真正的民意。在基层社会中存在各种各样、甚至相互矛盾的民意，基层治理需要找到真正代表人民根本和长远利益的民意，找到多数人意见的集中点，找到纷繁复杂意见背后的本质性诉求。只有坚持民主与集中的统一原则，才能避免基层治理被民粹式的民主所裹挟。
在具体路径上，基层治理要遵循“充分协商—达成共识—有效执行”的步骤。在基层政府、基层组织和基层民众充分协商的基础上，基层治理要具有汇集民意、提取民意、引领民意的能力，并通过对治理决策的有效执行来回应民意。基层民主与基层治理能力必须同步提升，相互配合。
正确处理民主决策与法治边界的关系
基层民主要围绕基层公共事务的决策展开，不能也不应涉及公民财产和人身权益。或者说，基层社会中并非所有的事项都能以民主方式进行决议，民主的实践应以不违反基本的法治原则和法治精神为前提。从实践来看，面对诸如农村合村并居、土地流转等事务，即使部分农户不愿意参与这一过程，可能会影响到社区整体利益的更好实现，基层政府和基层组织也不能以民主表决的形式，来迫使这部分村民参与。
在新的社会背景下，全过程人民民主与基层法治建设共同推动基层治理实践。基层民主实践能够调动亿万人民群众参与治理的积极性，形成巨大的治理合力，同时，基层法治建设为基层民主的健康发展保驾护航。在法治和民主的双轮驱动下，新时代基层治理的现代化得以真正实现。为此，在推动全过程人民民主的过程中，基层政府和基层组织要高度重视法治的基础作用和保障作用，通过对基层治理中常规做法、村规民约、制度机制进行定期法律体检，保障基层治理的法治化，保障全过程人民民主制度的健康发展。
正确处理民主形式与治理目标的关系
党的二十大报告对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”进行专篇部署，指出要“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”为此，基层治理中需要有丰富的民主参与形式。但是，各种民主形式是为了治理目标的实现，而并非各种“非民主”决策的外衣。如果民主的形式不服务于治理的目的，各种所谓的民主议事、民主协商，在本质上是为领导决策寻找合法性外衣，这就严重背离全过程人民民主的价值理念和制度要求。我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。
相反，如果有助于治理目标的实现，在居民怎么参与、如何参与的形式上每个地方可以大胆创新，因地制宜地采取不同措施、不同形式。一旦每个地方都能有针对性地开展制度实践，并不断摸索全过程人民民主的实现方式，全过程人民民主制度就愈发具有生命力。尤其是在数字时代背景下，城乡居民可以更加充分利用数字平台表达意见、发表观点，培养在新的平台上民主讨论、协商的新习惯。数字时代的基层全过程人民民主将具有更多形式的实现可能。
作为社会主义民主政治的新样态，全过程人民民主基于中国历史、政治、文化而产生，切实地满足新时代社会治理和发展的需要。可见，民主不仅能解决权力的来源问题，也能为国家的社会治理赋能。如美国当代政治学家达尔所言，“民主一直被探讨、争辩、支持、抨击、忽视、创建、实践、毁灭，在民主某些最基本的问题上，从来都没有达成一致”。特别是在全球经历民主化浪潮之后，当世界不少地区都面临着民主实践中的各种问题时，关于民主制度的理念和道路分歧也更加明显。在这种背景下，作为一种治理型的民主形态，全过程人民民主的制度实践，代表人类对民主制度的一种全新探索，是中国式现代化的生动体现。通过为基层治理赋能，有效推进国家治理能力提升和治理体系现代化，全过程人民民主制度将不断彰显自己蓬勃的生命力。
【本文作者为华中科技大学卓越特聘教授、法学院教授；本文系2022年度国家人权教育与培训基地重大项目“新时代农民人权保障和基层治理现代化的相互促进机制研究”（22JJD820044）的成果之一】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉