摘 要:随着社会治理重心不断下移，城乡街镇、社区应急管理组织体系、人员队伍和基础设施逐步完善，大安全大应急框架建设成效明显。但总体而言，基层公共安全治理仍具有一定的脆弱性，应联结多方主体，构建基于公共安全的治理共同体，激发基层社会的内在活力，形成国家、市场和社会的共同合力，大力推进基层公共安全高效能治理。
关键词:治理共同体 基层公共安全 应急管理 高效能治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
2025年5月，习近平总书记在河南考察时强调：“要盯牢风险隐患排查和治理，强化社会治安整体防控，有效防范化解重点领域风险，切实维护社会和谐稳定。”[1]郡县治则天下安，基层稳则国家强。提高基层公共安全治理效能是防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故、强化社会治安整体防控的固本之策。党的二十届三中全会明确提出：“强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力。”[2]随着社会治理重心不断下移，城乡街镇、社区应急管理组织体系、人员队伍和基础设施逐步完善，大安全大应急框架建设成效明显。但近年来发生的一系列火灾、爆炸、个体极端事件等也说明，基层公共安全领域具有一定的脆弱性，应急管理的基层基础有待进一步夯实，基层应急管理能力仍需进一步提升。基层是国家与社会的互动接点，涵盖了政府、市场和社会多主体，也存在着不同的利益取向和行动逻辑。如何统筹协同多方利益主体，构建基于价值、制度和技术的风险防控体系，推动基层公共安全高效能治理，是推进应急管理体系和能力现代化进程中需要解决的重要课题。
基层公共安全脆弱性分析
脆弱性本来是指物体难以保持原来状态的某种性质和能力。物体的脆弱性越高，在外力和环境变化下越易于破碎或解体，如玻璃和陶瓷被打碎等。将这一概念引入到社会领域中，用以表示组织或系统的漏洞、短板，特别是结构和功能易于被外在扰动所改变。大量研究表明，灾害的形成和发生往往是风险因素（灾害因子）与承载体脆弱性耦合的结果。承载体的脆弱性越高，发生灾害的可能性和危害性就越大。例如，区域性洪水的爆发和破坏，固然有气候变化、降雨变化的原因，也往往与区域植被破坏、水土流失和城市暴露性增高、应急准备不足等一系列自然和社会脆弱性相关。分析和降低系统的结构性脆弱，是提升社会风险防范和应对能力的重要方法和路径。
基层是一个结构性概念，往往用以指在单一制国家结构形式下处于正式国家组织末端的社会生活空间，从中国的具体国情来看，主要是指县级以下的区域。基层具有国家与社会的双重属性：一方面，基层政权是国家体系向下延伸的触角，需要贯彻执行国家意志，负有夯实政权稳定基础的政治职能。另一方面，基层空间又是社会主体开展各种行动，进行自我组织和管理的活动载体。正因为如此，基层社会无法建立国家性的应急管理体系，也不可能像正式国家组织那样实施科层化、制度化、标准化的管理。加上多主体之间利益差异、部门之间的管理缝隙，以及部分基础设施规划建设短板等问题，在遭遇重大自然和社会风险时就容易暴露出脆弱性，造成各类危害和损失。从系统结构的角度看，基层公共安全脆弱性主要表现在以下几个方面。
物理层面的脆弱性。物理设施是基层公共安全治理的物质基础。基层公共安全涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各类风险，点多面广，要素聚集，流量较大，特别是在社会快速发展转型的过程中容易出现薄弱环节。有的县域范围内小微企业较多，安全生产投入有限，标准较低，导致风险隐患多。有的地方“九小场所”、多业态混合生产经营场所、人员密集场所等场所众多，经过分租、转租等方式，容易形成生产、储存、生活等多种功能的重叠，不仅火灾隐患多，且一旦发生事故，极容易造成交互影响和重大伤亡。还有的社区建设管理在规划、设计、施工、质量、运营等方面存在短板和不足，导致停车、充电、交通、消防等公建配套设施供需失衡，违章搭建、楼道堆物、违停、飞线充电等情况不同程度存在。同时，部分地区应急物资装备储备也存在短板，有的布局不合理，重点区域和高风险乡镇缺乏必要的物资储备，有的体系不健全，形成急需装备不足、非急需装备又过量配备的结构性矛盾。
组织层面的脆弱性。组织体系是基层公共安全治理的基本载体。目前，虽然县级应急管理部门是政府的组成部门，但相较于原安全生产监管部门承担了更多职能和任务，且防灾减灾救灾与安全生产两个领域之间的差别明显，需要进一步融合。同时，应急管理部门在横向上难以有效协调水利、住建、公安和卫健等部门，在职能边界不清的情况下容易出现推诿扯皮。县级以下如何构建高效权威的组织体系仍然处于探索之中。近年来，各地方的乡镇街道已经基本建立或指定了应急管理部门，但有的是与办公室合署办公，有的是在综治部门基础上加挂牌子，存在编制紧缺、人员不足、混岗混编等情况。我们进行的调查发现，基层应急管理部门存在专业人才紧缺、流动性大、年龄结构不合理等问题，与繁重的应急管理任务难以匹配。国家综合救援队伍只部署到县级，而且还有少数县市尚有空白，作为补充的乡镇消防队伍大多是临时人员，专业救援能力不足，装备配备有待提高，这些都严重制约了基层风险防范能力的提升。
社会层面的脆弱性。社会系统是基层公共安全治理的重要主体。如果没有全社会成员的普遍参与和合作，全面的公共安全必然是无源之水和无根之木。近年来国家越来越重视安全宣传教育，社会参与度也在不断提高，但相较于日益复杂的风险环境，公共安全的社会基础尚不牢固。一方面，公众的安全意识和应急能力还有待提高，日常的预防准备不足。据调查显示，大部分家庭没有或者仅部分家庭备有应急物品、应急工具和应急药具等物资，有的家庭准备了相关物资，却忽视其保质期和存放条件，关键时刻无法正常使用。[3]临灾时的侥幸心理、轻视心态普遍存在，重大灾害时不愿撤离，甚至强制撤离后私自返回家中的情况时有发生，邻里之间的互助互救能力亟待培育。另一方面，社会力量动员不足。目前应急社会组织的专业培训、资质认证和使用管理机制不健全，社会力量专业化程度低，实战能力不强。基层政府与社会力量之间的沟通协同机制不健全，信息共享程度低，重大灾害中的救援效率和效果有待提升。部分社区应急演练不仅参与面窄，而且存在“运动式”“表演式”现象，评估、整改和提升的功能发挥不足。现实中“应急第一响应人”往往由社区工作人员组成，对普通公众的吸纳不足。
根据以上的分析可知，基层公共安全治理脆弱性的产生涉及多方主体、多个层级和多个维度，具有典型的综合性和系统性特征。解决这些问题，是一个复杂系统工程。但我国的基层治理具有高度“简约性”的特性和要求，即在专业化复杂化的治理情境中，通过精简化机构和非正式制度等方式实现高效治理，防止治理体系的过度复杂化。这是因为，一方面，自古以来我国就有基层“简约治理”的传统，即利用协调纠纷解决机制实现治理，从而抑制科层制的无限膨胀。另一方面，基层事务繁杂多样、面广量大，如果都复制正式的国家组织体系予以专业化管理，那么不仅组织机构，而且人员队伍都会急剧扩张，产生不可承受的治理成本。因此，联结多方主体，构建基于公共安全的治理共同体，激活基层社会的内在活力，形成国家、市场和社会的共同合力，成为提升基层公共安全治理效能、缓解风险防范脆弱性的必然路径。
共同体视域下基层公共安全高效能治理的基本思路
共同体是人类基于共同的生活、生产条件，以及主观认识和价值所形成的相对稳定的结合体，如家族、部落、社区、民族等。共同体不一定是正式的社会组织，但对于维系社会关系、凝聚社会共识，推动集体行动往往具有重要意义和价值。缺乏共同体的社会是松散、零碎的，甚至碎片化的，更谈不上自生和持续的内在活力。从历史演进来看，古代社会的共同体更多基于血缘、地缘等客观条件形成和维系，近代社会开始出现基于业缘的共同体，如行会、协会等，现代社会的共同体则越来越体现为共同的意识。当然，特定的物质条件为这种共同意识的形成提供基础，比如毗邻居住、同业生产等，但这些条件只是非充分性条件，并不必然形成因果关系。共同体的要素在于共同的目标、利益及其之上的价值观。
治理共同体是指基于共同的治理问题和责任意识，通过集体行动的有效开展，解决现实问题、增进公共价值并共享成果的广义结合体。治理共同体与一般性共同体有同有异。相同之处在于，两者都是拥有共同观念和意识的人群集合体，能够产生自发活力和秩序，维护组织和社会的有序运行。两者的区别在于，治理共同体并不仅仅只有社会自发力量以及自生秩序，也内含国家力量的融入和运行。而且，国家力量往往发挥着引领、导向的功能和作用。治理共同体围绕着公共治理议题和过程展开，坚持人民至上和生命至上的原则，不能偏离这个方向。这种质的规定体现着国家性与人民性、政治性和社会性的统一，也是基层治理现代化的必然逻辑。减轻基层脆弱性、夯实公共安全基础必须依靠治理共同体的形塑和发展。
2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。”党的二十届三中全会提出，“完善共建共治共享的社会治理制度。”[4]新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定：“完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。”[5]基于治理共同体理念，中国特色基层公共安全体系应该是一个囊括多方主体，融合多种资源的综合性、全面性和整体性的体系架构。
从发生逻辑来看，推动基层公共安全高效能治理，应注重在以下四个方面发力。
明晰共同问题。现实问题是启发治理创新的前提，也正因为面临共同问题，才有可能形成解决问题的结合体。宏观上看，公共安全是最基本的公共产品，具有明显的外部性，关系着每一个人的切身利益，特别是在风险日益常态化的现代社会，不确定性影响到所有社会成员。而且由于共同居住和生活所形成的地缘关系，基层社区的多方主体之间天然共享安全的外溢效应，理应把安全问题放在基层治理的重要位置，引起全体成员的关切。在调研中发现，通过全方位风险排查，列举社区隐患清单，往往能够强化社会公众对安全问题的认知，凝聚公共治理的政策议题，继而推动共同讨论和公共参与，倒逼问题的解决。
凝聚责任共识。责任是治理共同体的核心部分。人人有责、人人尽责意味着基层社会的所有主体都可能会受到风险的危害，因此需要担负起应有的责任，贡献应有的力量。相反，如果公众普遍抱着事不关己、漠不关心的态度，对眼前的安全隐患视而不见，也会成为风险和危机的受害者。事实上，单位包干、组织动员模式正是这种责任共担的生动实践，并起到了良好的社会效果。在突发重大公共卫生事件中，因为全民动员参与，人人做第一责任人，能够形成磅礴伟力，取得重大战略成果。
形成集体行动。社会动员是实现高效治理、破解难事难题的强大势能和动力。基层安全脆弱性的一个重要原因就是主体分散、责任不清和行动迟缓。只有通过各种方式和途径广泛发动群众，才能真正形成破解难题的合力。实践中有一些运用民主议事协商解决安全隐患的成功案例。例如，北京市海淀区某居民小区的南门通道由于未设置限速措施，外卖等电动车车速过快容易撞伤老年人、儿童，针对这一问题，社区组织居民代表、楼门组长、网格员以及物业工作人员召开民主议事协商会，最后形成安装“回型门”以确保行人通行安全的方案。这正是通过“大家商量着办”推动集体行动，提升基层安全水平的生动实践。
共享安全结果。由于历史规划、利益分歧等主客观原因，基层社会中存在个体、群体之间的纠纷矛盾并引发安全问题。通过共建共治的方式和途径，往往能够找到妥善化解纠纷矛盾的方式，实现双赢甚至多赢，提升社区整体公共价值。以小区电动车问题为例，进楼入户、人车同屋、飞线充电、违停乱停等情况，是困扰着大量小区的安全问题。这里不仅存在着车主与居民之间的矛盾，也隐含着规划设计、成本分担等深层次问题。武汉市东西湖区某社区党委启动多方联动协商机制，协调居委会、物业企业、居民志愿者、共建单位等多方力量，通过分担机制规划建设充电车棚，安装智能防控系统，组建用电安全劝导志愿服务队，以及完善居民公约细则等方式，从疏、管、劝、治等方面多措并举，实现了电动车停放的源头治理。
推进基层公共安全高效能治理的实践路径
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键阶段，也是基本实现社会主义现代化的关键时期。2025年3月1日，习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“完善社会治理体系，强化社会治安整体防控，着力提高公共安全治理水平”[6]。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国内外各种不确定性依然存在，风险综合化复杂化的趋势没有改变，必须始终增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，进一步完善基层公共安全治理机制，提升基层应急管理能力和水平，为推进中国式现代化打下坚实基础。
强化组织势能，筑牢党建引领的安全同心圆。基层党组织是基层治理的坚强核心和强大堡垒，要把党的领导贯穿到基层公共安全治理的全过程和各方面。始终坚持人民至上、生命至上的政治原则。在复杂的利益环境中，必须坚定政治立场，把握基层治理的政治方向，切实维护人民群众的正当权益和健康安全，切实解决基层群众的急难愁盼。发挥党组织的政治优势，凝聚安全共同体。按照“大安全大应急”的要求，统筹协同社区、专业部门、物业企业、社会组织等力量，将党员和群众紧紧团结在党组织周围，凝心聚力，协商共治，各司其职，形成人人参与、人人尽责的良好局面，构筑强大的公共安全人民防线。坚持发展新时代的“枫桥经验”，践行群众路线，深入发动广大群众参与安全宣传、应急演练、隐患排查、矛盾调解等，激活社会的内生动能和自发秩序。
推进部门增能，破解条块协同的体制中梗阻。一方面，按照“管行业必须管安全、管生产必须管安全、管经营必须管安全”的要求，强化政府及其职能部门的安全监管职能，厘清行业管理部门与基层组织的权责边界，细化乡镇街道风险治理与应急管理的责任清单，防止向后者转移复杂性高、专业性强的管理工作，切实减轻基层负担。另一方面，强化“基层吹哨、部门报到”机制，提高专业部门对基层安全隐患发现的响应效率和处置效能。加强专业部门对基层安全检查、管理的指导，编制基层看得懂、认得准、能操作的风险管理指南和标准，形成齐抓共管的良好态势。同时也要依法依规实施精准问责，防止过度问责对基层干部队伍造成负面效应。
深化社会聚能，构建网络覆盖的应急生态圈。基层社会是一种多方主体和多种资源汇集的生态空间，因此需要建设横向链接机制，将看似分散、隔离、碎片的资源聚合起来，共同致力于公共安全事业发展。例如，以公共安全治理为主线，整合干部下沉、双报到党员、区域化党建等多种资源，建构街道乡镇与各类专业应急组织、专家、干部和平台的对接，发挥他们在风险排查、应急处置、事故救援、科普教育、社会动员等方面的专业优势，打造协同联动、相互帮扶的联合体，聚力提升基层组织公共安全治理专业化水平。又如，鼓励和支持社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍和组织，在常态时提供必要的场地、资金、培训、装备等支持，建立常态化协调沟通机制，在急时加强信息和资源共享，引导专业社会组织有序参与应急处置与救援工作。
激发参与动能，打造全民共治的韧性共同体。持续开展社会层面的宣教活动，提高全民安全意识和自救互救能力。除了利用防灾减灾日、安全生产月、消防宣传月等开展知识讲座、模拟演练等活动外，还要充分利用微信群、公众号等方式，多渠道全方位发布各类灾害知识、预警预报、资源储备、避救技术等信息，推动全民参与防灾减灾和平安建设，加强政府治理、社会调节和居民自治良性互动。健全完善安全风险群防群治体系。严格落实企业主体责任，强化风险自查自纠以及第三方专家服务支持机制。推进多网合一，以网格单元为基础，组建中小微企业安全治理联合体，开展安全生产共建共练共享共训共演等活动，形成自我管理、相互监督的格局。落实网格责任人信息报告和预警叫应制度，打通应急管理最后一公里。
提升数字赋能，创建智慧高效的安全智治体。充分用好全国自然灾害综合风险普查数据，建设覆盖城乡社区的泛在感知系统，加强城乡运行多源安全数据的实时共享和整合，构建基层风险隐患“一张图”和城乡运行态势感知“一张网”，夯实公共安全的数字底座。其次，推动城市安全风险监测预警平台向区县及基层拓展，在不断健全完善基层应急指挥体制机制的基础上，深度运用物联感知、大数据、云计算、人工智能等数字技术，建设优化调度指挥、会商研判、监督反馈于一体的智慧应急系统和平台，形成“灵敏感知—迅捷预警—快速响应—分级处置—协同联动”的应对流程和工作闭环，确保上下贯通、左右协同和集成应对。最后，运用生成式人工智能等技术，实现应急预案、物资清单、队伍列表的数字化，构建自然灾害和安全生产应急大模型，打造“实时监测、精准预测、辅助决策”的智治系统，实现从人防、技防向“智防”的转型，推动基层公共安全水平整体提升。
【本文作者为武汉大学政治与公共管理学院副院长、教授】
注释略
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