摘 要:高效能治理是一个复合型的整体概念，包括实现治理高效能的各种重要因素与高效能治理的各种属性；也是适应基本现代化、高质量发展、高品质生活、创新发展、数智时代、复杂系统治理要求的现代治理模式，具有现代性、先进性、人民性、创新性、智慧性和协同性。这一治理模式要求始终坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持中国特色社会主义制度体系，不断完善国家治理组织体系与运行机制，推进国家治理能力现代化，推进治理的智慧化、数字化转型，提高治理效率，提升发展品质，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。
关键词:高效能治理 现代治理模式 现代治理价值体系 协同治理
【中图分类号】D960 【文献标识码】A
高效能治理是一种综合的全链条的现代治理
高效能治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标。习近平总书记于2020年5月22日参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时提出“高效能治理”这一概念，强调“有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗”[1]。之后，我国各级各地对推进高效能治理进行深入的实践探索，学术界也对高效能治理进行深入的学术探讨，并对高效能治理这一概念的内涵达成一定的共识。
从高效能治理的词源来看，高效能治理可以指治理的高效能，即治理成本的最小化与收益的最大化，也可以指实现治理的高收益，尽可能地实现治理目标。[2]从治理的能力和水平看，高效能治理是党和国家在治国理政的行动实践中提出的一个创造性概念和重要奋斗目标，是一种治理主体、治理客体和治理环境相互耦合、不断优化的积极状态和显著的治理效能。[3]从衡量国家或政府好坏的标准来看，高效能治理应该是一个以结果为导向的综合评价标准，既包括效率、节约、效益等价值尺度，也包括民主、公平、正义和回应性等价值尺度[4]。从治理的路径来看，高效能治理需要善于借鉴传统政治文化智慧搞治理，集中优势力量落实重大部署致力攻坚破难，围绕治理难题最大限度凝聚共识、汇聚力量，尊重发展的差异性与层次性需求。从基层治理来看，高效能治理要合理定位治理单元，把握治理目标准确性，调动治理主体积极性，强调治理方式协同性，突出治理内容系统性，注重治理手段智能化[5]。
高效能治理由“高效能”和“治理”组合而成。其中，高效能是指解决问题的高效率、满足人民美好生活需求的高回应性、实现人民高品质生活的高效益。国家治理效能包括了国家治理的“效果”和国家治理的“能力”两个方面，不仅要求提高治理的效率、绩效与有效性，同时也要求提高治理能力与制度执行力[6]。治理是指各主体间同向、同心、协同，共同对社会公共事务进行整体利益管理、实施联合行动、实现公共利益最大化、达成善治目标的持续过程。因此，高效能治理是指治理主体坚持具有高凝聚力、高认同度的治理价值理念，以良法善治为基础，以严明的组织体系、科学民主的决策体系与高效的执行体系为骨干，以调动各治理主体积极性实现协同治理为目标，以强大的治理能力为保障，以数智化手段为支撑，高效率解决治理实践中存在的各种问题，高回应性满足人民群众美好生活需求，高效益实现人民群众高品质生活的现代治理模式。
高效能治理与“低效治理”“无效治理”“无能治理”“失败治理”等相对应。“低效治理”是办事低效、久拖不决型的治理模式，这种治理模式把审批权和管理权看成谋利工具或关卡，在部门之间、科室之间相互推诿扯皮，导致营商环境不佳、群众获得感差、办事效率低下。解决“低效治理”需要从单一问题解决转向系统性治理，全面建设服务型政府，全面推进国际一流营商环境建设。“无效治理”指官僚主义、形式主义、教条至上的治理模式，这种治理模式善于用会议应付会议、用文件对付文件、用数字应付上级，看起来做了很多事，实际上毫无实际效果。“无能治理”指一些领导干部治理能力不足，乱作为、不作为、不敢为、不善为，导致某一领域或某一方面治理失灵。东欧剧变、苏联解体有多方面原因，但其中一个重要原因就是没有形成有效的国家治理体系和国家治理能力，这一教训是很深刻的。古往今来，很多社会动荡、政权更迭，原因都可以归结为没有形成有效的国家治理体系，没有形成足以维持社会秩序与安全秩序的国家治理能力。“失败治理”不仅不能维护内部秩序、不能履行基本国家职能、社会结构日益涣散，还表现为内部政治势力相互掣肘、社会撕裂、种族对立、利益对抗。面对国家之间的竞争和较量，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间竞争的关键；治理体系不完善、治理能力欠佳的国家往往在竞争中失败。
总之，高效能治理是一个复合型的整体概念，包括实现治理高效能的各种重要因素与高效能治理的各种属性。高效能治理是民心之治、良法善治、整体之治、协同之治、能力之治、数智之治、效率之治、效益之治、品质之治的总和。
高效能治理具有现代性、先进性、人民性、创新性、智慧性和协同性
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。中国国家治理模式是高效能治理的典范。习近平总书记指出：“在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹。”[7]从我国国家治理现代化的发展过程来看，改革开放初期我国的政府治理强调行政效率的提升；2003年之后，我国开始重视政府绩效评估，把提升政府绩效作为治理效能的重点；中国特色社会主义进入新时代，我国国家治理更加重视统筹经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、环境治理的整体性治理，强调在高质量发展的同时推进高效能治理，克服发展不平衡与治理碎片化。
作为我们党提出的具有鲜明中国特色的国家治理理论重要组成，“高效能治理”是中国国家治理话语体系的典型概念，是马克思主义国家治理理论与时俱进的理论产物。高效能治理是适应基本现代化、高质量发展、高品质生活、创新发展、数智时代、复杂系统治理要求的现代治理模式，具有现代性、先进性、人民性、创新性、智慧性和协同性。
高效能治理适应基本现代化要求，具有鲜明的现代性
现代国家治理并不是一成不变的，而是随着经济社会发展不断创新与发展。随着现代化的发展，国家治理现代化进程也在不断发展与演变。从世界现代化进程中治理现代化的演进来看，现代治理效能的理念和实践也在不断变化。工业化时期，国家治理属于传统公共行政的范围，随着科学管理运动的兴起与发展，“效率”概念成为治理现代化的重要理念。西方国家将科学管理原理和方法广泛应用于政府治理，效率管理与绩效管理在政府治理中广泛应用，提高了行政效率，信息技术也开始应用于政府内部管理。20世纪70年代末开始的新公共管理运动时期，属于向信息社会治理方式转型的时期，新的管理方式与技术在政府中被广泛引入并运用，如政府流程再造、政府质量管理、合同外包、电子政务等等。进入数智社会之后，国家治理效能的研究成为显学，治理方式更加重视公民参与和多主体协同共治，更加重视大数据技术和人工智能在国家治理中的运用，出现了从智能政府向智慧政府、“孤岛”政府向开放政府、分割服务政府向整体服务政府的新转变。因而，高效能治理是具有鲜明现代性的治理。
高效能治理适应高质量发展要求，具有发展的先进性
高质量发展与高效能治理相结合是中国经济社会发展取得巨大历史性成就的密码。高质量发展，就是建设高标准社会主义市场经济体制，促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，实现数字化发展，推动高水平自主创新与充分的市场竞争，实现经济增长方式向质量型、效益型转变，实现社会生活方式向高质量生活转变。高效能治理是党和政府发挥制度优势，运用系统治理、整体治理、协同治理、数字治理等方式对经济社会全局进行的高效、优质与可持续的治理。高效能治理有力促进了高质量发展，正是由于各级政府充分扶持战略新兴产业和未来产业，我国以新质生产力为代表的先进生产力才得到长足发展，这充分体现了我国高效能治理的先进性。“十五五”规划编制期间，习近平总书记在上海、河南等地的考察中，多次强调“高效能治理”的重要性，彰显了高效能治理对建设社会主义现代化强国的基础性与关键性作用，为我们在“十五五”时期推进经济社会高质量发展、实现国家治理体系与治理能力现代化指明了方向。
高效能治理适应高品质生活要求，具有浓厚的人民性
我国国家治理坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，具有走共同富裕道路的显著优势。坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展，是我国国家制度和国家治理体系的本质特征，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。我国国家制度和国家治理体系始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，坚持人民至上、以人为本，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，有效避免出现党派纷争、利益集团偏私、少数政治“精英”操弄等现象，具有无可比拟的先进性与浓厚的人民性。一些拉美国家之所以陷入“中等收入陷阱”，落入“低效治理”与“失败治理”的泥潭，一个重要的原因就是忽视了民生保障与共同富裕，导致贫困阶层占社会主体地位，巨大的贫富差距使社会断裂，社会结构溃败。
高效能治理适应社会主要矛盾变化要求，具有典型的创新性
随着中国特色社会主义进入新时代，我国发展处于新的历史方位，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家治理面临许多新任务新要求，必然要求中国特色社会主义制度和国家治理体系更加完善、不断发展。我国各领域制度建设还存在一定的不平衡、不充分现象，有的领域制度供给较为充分，有的领域制度供给尚不充分，部分领域存在制度空白、治理盲区、制度冲突、制度过时、制度操作性不强等现象，如人工智能、大数据、云计算等新领域的相关法律制度还存在空白区。所以，我们要加强法律制度建设，填补空白点、补强薄弱点。习近平总书记指出：“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。[8]高效能治理可以不断促进制度建设、制度创新与制度优化，不断解决前进道路上面临的各种问题，使中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。
高效能治理适应数智时代要求，具有整体的智慧性
在数智时代，各国都广泛采用了基于现代网络技术的政府流程优化、电子政务等措施，广泛采用了基于现代智能技术的云政务、智慧政务、智慧政府建设措施，广泛采用了基于现代管理技术的电子参与、网络治理与政府购买公共服务等技术，实现了国家治理的智能化、高效化、协同化。坚持数字赋能，能够放大各类治理工具的治理效能，使国家治理走向精细化治理、精准化治理、敏捷治理。各国政府以工业互联网思维改造政府工作流程，通过加强横向统筹和纵向协同，努力打造更智能更高效的政务服务新模式。随着全球进入数智时代，我国数字中国、数字政府、数字社会建设加速推进，为高效能治理提供了高效的技术手段和工具，我国的高效能治理日益体现出整体的智慧性。
高效能治理适应复杂系统治理要求，具有全面的协同性
高效能治理是有效解决各种复杂问题的现代治理模式，首先就体现在国家治理的体系性、全面性与协同性，是针对各个领域的治理，而不是个别领域的治理。我国国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。高效能治理在所有领域都贯彻效率、效能、效益、高回应性的原则，在所有制度领域都提高制度执行力和现代化治理能力。高效能治理还体现在通过集中力量办大事解决各种复杂问题，国家治理坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，充分体现我国高效能治理的全面协同性。
不断推进高效能治理
为更好推进中国式现代化建设，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须着力推进制度优势向制度效能的转化，建立健全现代高效能治理模式。
始终坚持以人民为中心的发展思想，与时俱进地完善具有高凝聚力和高认同度的现代治理价值体系
现代治理价值体系始终与执政党的性质宗旨、国体与政体价值观保持高度一致。习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[9]国家治理是在党的领导下政府与社会力量按照制度、规则与法律共同管理公共事务的治国理政活动。我国国家治理的一切工作都是在中国共产党领导下进行的，目标是完善中国特色社会主义制度体系，促进党和国家事业发展，实现国家长治久安和人民幸福安康。我国国家治理应坚持人民当家作主，发展全过程人民民主，密切联系群众，更好发挥紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势；我国国家治理应坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，更好发挥全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势。
始终坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推动各方面制度更加成熟更加定型
制度是具有根本性、全局性和稳定性特征的行为规范，是为保证社会有序运转，按照一定目的和具体程序制定的一系列具有指导性、约束性及法规性的规章或准则。制度在社会交往实践中发挥着重要的指引、规范和约束作用，为更好凝聚思想共识提供依据和保障。制度建设或制度化是通过制度实践来建构更加成熟和定型的制度体系，用刚性的制度规范约束人们的行为，从而形成体系化的制度结构。坚持以制度建设为主线，筑牢党的领导制度、人民代表大会制度、马克思主义在意识形态领域指导地位等根本制度，完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，公有制为主体与多种所有制经济共同发展的所有制制度、按劳分配为主体与多种分配方式并存的分配制度、社会主义市场经济体制等基本制度，创新中国特色社会主义法治体系、党和国家监督制度体系、爱国统一战线、政治体制、行政体制、社会体制等重要制度，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。要推进制度优化与制度进化。制度优化是随着高质量发展和高品质生活不断发展而出现的制度升级与制度质量提升的过程，如九年制义务教育优化升级为十二年制免费教育，将幼儿教育纳入免费教育的范围等；制度进化是制度在实施过程中不断拓展覆盖领域与人群的过程，符合执政宗旨与发展规律要求的制度会优先得到进化，如推进养老保险全覆盖等。
不断完善国家治理组织体系与运行机制，进一步提升组织力、领导力、决策力与执行力
国家治理体系既包括制度体系，也包含组织机构体系，党和国家机构体系是国家制度体系创建、运行的组织载体。我国2018年深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构，健全了党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强了党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力。2023年深化党和国家机构改革，进一步增强了党对科技、金融和社会工作的领导力，提高了科技、金融、大数据等领域政府执行力。推进高效能治理，要求形成长远规划、科学调控、上下协同的有效治理机制，完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制；要求完善国家行政体制，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，健全部门协调配合机制；要求完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度；要求充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。高效能治理还要求把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，培养造就更多更优秀人才，全面提高干部现代化建设能力，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题，健全全面从严治党体系，完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐工作机制。
全面提升政府治理能力，以优质高效服务充分调动各治理主体的积极性，实现各治理主体的协同治理
先进生产力发展无止境，放管服改革就无止境。国家治理需要政府与社会力量协作，集中公共资源与社会资源共同处理经济社会事务，充分发挥政府的公共管理与公共服务功能、市场的资源配置决定性功能和社会参与功能。推进高效能治理，要求以数据赋能政务服务模式创新，实现更多利企便民政策和服务精准直达。要以群众和企业满意为主要标准，以改革创新举措系统集成为重要依托，切实做到“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”。习近平总书记指出：“要加强系统集成，对新出台的举措、新制定的制度开展政策取向一致性评估，确保同向发力、形成合力。”[10]要以全局观念和系统思维谋划推进改革，防止政策制定中的相互矛盾、执行中的重复扯皮和价值理念上的相互冲突，切实做到各项政策在功能上的相互耦合。为此，要增强宏观政策取向一致性，把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估，常态化开展政策一致性评估、政策合法性评估与公平竞争审查。
不断推进国家治理能力现代化，持续提升资源保障力、安全保障力与社会治理能力
完善的国家治理体系能够降低制度体系的脆弱性、提高制度体系的韧性。运用制度应对风险挑战的冲击，要提高资源保障力，对关键矿产资源和能源资源加大保障力度，优化海外资源保障能力。提高安全保障力，聚焦建设更高水平平安中国，健全国家安全体系，强化一体化国家战略体系，完善公共安全治理机制，增强维护国家安全能力，完善涉外国家安全机制，有效构建新安全格局。提高社会治理能力，健全社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善社会治安整体防控体系，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度。在治理能力现代化建设中，要转变治理理念、优化治理方式，强化源头治理，从源头上查找和分析问题，促进治理行为从重视末端治理向源头治理转变。
推进治理的智慧化、数字化转型，建设世界一流的数字营商环境
推进国家治理现代化要把握好科技进步大方向和数字文明新机遇，充分发挥新一代信息技术在国家治理中的积极效用，将新技术工具运用于政策制定、政策执行、政策评估等环节，推动公共组织变革与服务流程再造。高效能治理要求牢牢抓住第四次工业革命数智化发展的历史契机，推动国家治理数智化升级，打造智慧治理模式。推进高效能治理，形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政务服务体系，加快数字政府建设，由“最多跑一次”到“高效办成一件事”。“高效办成一件事”是政务服务发展进入深化效能阶段的具体体现，需要技术创新、业务创新和制度创新的深度融合，要健全“高效办成一件事”重点事项清单管理和常态化推进机制，推进政务服务“跨省通办”与“一网通办”，推动线上线下服务能力整体提升。进一步推进具身智能和人工智能在政府治理中的应用，实现国家治理从电子化到智能化的转变，如工商行政管理部门在“互联网+政务服务”基础上，推行经营主体登记智能审批，改变原有的经营主体登记人工审批模式，实现审批服务智能化、自助化、无人化。由政务便捷化服务转向政务增值服务，在优化提升基本政务服务基础上，整合公共服务、社会服务和市场服务功能，围绕企业全生命周期、产业全链条，提供更广范围、更深层次的政策、人才、金融、科创、法律、开放、公共设施等集成服务。
持续提高治理效率，不断解决经济社会发展的重点难点和热点问题
提高治理效率，要推进制度规范化与政务标准化。制度规范化包括组织机构建设规范化、班子建设规范化、组织履职行为规范化、组织管理流程规范化和工作运行机制规范化。政务标准化建设主要是制定出台统一的政务标准化建设规范和标准，建设全国统一的政务事项标准、数据标准、系统标准等，出台行政服务和公共服务目录，实施窗口服务标准化管理，实行行政审批告知承诺制、限时办结制、首问负责制、岗位工作补位制（AB角工作制）、行政服务和公共服务事项节假日办理制度、政务诚信制度和政府效能评估制度等，切实解决数字政府建设中遇到的数据不互通、系统难兼容、安全隐患多的问题。提高治理效率，还要加强机关效能建设，不断提高各级机关的行政能力和工作效率，不断提高机关工作质量和服务水平，新修订的《中华人民共和国国务院组织法》和《国务院工作规则》均提出要建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。不断推进行政程序的流程再造与流程优化，以公众需求为核心，从整体上对政务服务进行改革和完善，对服务流程进行重组和优化，使服务流程更加明晰和高效。聚焦解决人民群众最关心最直接的问题，如失能半失能老年人照料的问题，通过加快建立长期护理保险制度来解决。
始终保持对人民群众呼声的高回应性，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要
在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务，要解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。当前，满足人民美好生活需要的有些制度和政策还不够完善、体系还不够健全，有些民生保障举措还需要时间去落实。要把民生制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动完善满足人民美好生活需要必需的制度，切实解决群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面的难题。进一步推进民生“九有”基本公共服务体系向民生“九优”基本公共服务体系转变：推进幼有所育服务体系向幼有善育服务体系转变，推进学有所教服务体系向学有优教服务体系转变，推进劳有所得服务体系向劳有厚得服务体系转变，推进病有所医服务体系向病有良医服务体系转变，推进文有所化服务体系向文有雅化服务体系转变，推进老有所养服务体系向老有颐养服务体系转变，推进住有所居服务体系向住有宜居服务体系转变，推进弱有所扶服务体系向弱有众扶服务体系转变，推进逝有所安服务体系向逝有心安服务体系转变。聚焦提高人民生活品质，完善收入分配和就业制度，健全社会保障体系，增强基本公共服务均衡性和可及性，为人民群众创造良好的就业环境、营商环境、生态环境、生活环境，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部国家治理理论教研室主任、教授】
注释略
责编：董惠敏／美编：石 玉