摘 要:特大城市老旧小区的物业治理问题，囿于历史问题和现实矛盾的叠加，一直裹足不前，已成为特大城市现代城市治理和社区治理的“老大难”问题。基于党建引领“红色物业”与基层治理的实践探索，南京市玄武区通过组织结构创新、管理角色互嵌与志愿体系构建三方面的创新，创造性走出一条通过国有企业全面托底特大城市中心城区老旧小区物业治理的路径，为政府与市场、社会、居民等多主体共建共治特大城市基层社会治理共同体，提供了可学习、可推广的实践样板。
关键词:党建引领 特大城市 老旧小区物业治理 南京市玄武区 实践模式
【中图分类号】D267；F276 【文献标识码】A
随着我国城市化进程的进一步加快，特大城市的中心城区已成为我国城市发展的增长极和城市治理现代化的重点区域。在特大城市治理现代化的时代命题下，物业治理作为城市基层治理的“神经末梢”和“现实痛点”，正面临着治理主体多样化、治理结构复杂化、利益诉求多样化、服务需求链条化、问题解决困难化等综合挑战。传统政府主导、市场运作的物业治理模式逐渐显露出权责模糊、参与缺位、效率低下等问题，亟须构建多方协同参与的物业治理机制。
党的二十大报告提出，要“增进民生福祉，提高人民生活品质”。党的二十届三中全会提出，要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。习近平总书记强调，“要持续夯实基层基础，推进以党建引领基层治理，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”。不断回应、解决并提炼特大城市物业治理的实际需求、实践难题与实践经验，对于新时代化解特大城市基层社会矛盾、防范基层治理风险、提升基层治理能力，都具有十分重大的理论与实践意义。
本文以南京市玄武区推动国有企业全面托底特大城市中心城区老旧小区物业治理为例，就为何在特大城市中心城区的老旧小区需引入以国有企业为代表的“红色物业”，以及“红色物业”在老旧小区物业治理过程中发挥的作用及其治理经验等进行探讨。
特大城市中心城区国有企业托底老旧小区物业治理的背景与动因
广义上讲，老旧小区通常是指单位制改革之前，由政府、单位或企业出资建设的居住区。具体来看，根据国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，“城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）”[1]。该类小区的突出特征在于年代久远，治理架构与服务机制不完善，居民并未养成付费购买物业服务的习惯，市场化物业不愿进驻，长期失管失修，小区整体环境与居民生活质量均有待提高。
国有企业托底老旧小区物业治理的背景
特大城市老旧小区的形成与城市化进程、住房制度改革密切相关，其背景具有鲜明的时代特征。
建设规划存在局限性。这类小区主要建于20世纪80年代至2000年前后，部分小区可追溯至20世纪50至70年代，房屋类型多为单位福利房、筒子楼或早期商品房。受当时经济条件和城市规划理念限制，小区普遍存在建筑密度高、公共设施配套不足（如停车位、绿地、社区服务用房普遍缺乏）、管线老化（给排水、供电、燃气管道）等问题。
不适应城市发展与人口结构快速变化的需要。老旧小区多位于城市中心地带或成熟片区，周边交通、商业、医疗和教育资源密集，在城市扩张速率加快的背景下，原有的基础设施难以承载人口增长和生活需求升级的双重压力。随着人口老龄化程度加剧，在老旧小区居住的人群类型以老年人、低收入家庭、租户为主，参与物业管理的意愿度和积极性较低。
相关政策与管理体系不完善。对于老旧小区，多年来各地缺乏有效管理手段，不仅市场化物业覆盖率不足，而且政府兜底后持续性投入不足，缺乏系统有效的应对策略。
南京是长三角特大城市和辐射带动中西部地区发展的重要门户。玄武区地处南京市中心地带，辖区内老旧小区房屋建成年代早，建筑规范标准偏低，长期缺乏有效的维护管理，普遍存在物业基础设施陈旧、配套设施不完善、管理不到位等典型问题。此前已有包括市场型、居民自治型及街道成立的物业公司参与到老旧小区的物业治理过程中。但由于在资金核算、产权确认及工作协调等方面存在多方利益纠葛，物业费收缴率低，运营成本高，前述物业企业相继退出。在充分比较市场化与政府化物业治理模式优劣的基础上，玄武区委区政府指导区属国有企业——玄武城建集团百子物业公司，承担起城市中心城区无物业老旧小区托管的重任。
国有企业托底老旧小区物业治理的动因
特大城市老旧小区的物业问题，本质上是城市发展阶段性矛盾的集中体现，有硬件设施的历史欠账问题，也有治理体系与居民需求不匹配的结构性问题。
国有企业托底老旧小区物业治理，既可发挥自身的专业优势，又可积极履行社会责任，二者相辅相成。一方面，国有企业具备托底老旧小区物业治理的意识、实力和能力。国有企业作为国民经济的支柱，承担着保障和改善民生的重要责任。老旧小区往往存在基础设施老化、管理缺失、居民需求多样等问题，直接关系到居民生活质量和城市治理水平的高低。通过改善老旧小区居住环境、解决民生痛点难点问题，国有企业可增强公众对其“服务型”“公益型”形象的认知，也有助于提升政府和企业的公信力。与此同时，国家高度重视老旧小区改造和基层治理，鼓励市场力量和社会力量积极参与。国有企业积极响应国家政策号召，通过物业治理参与城市更新，既能落实国家战略，又能在政策支持下拓展业务场景。此外，老旧小区物业市场规模庞大，且与社区养老、家政服务、智慧社区等产业具有强关联性。国有企业通过低成本接管或合作模式进入该领域，可培育新的业务增长点，同时为多元化经营奠定基础。
另一方面，国有企业托底老旧小区物业治理的优势十分明显，主要表现为资源整合、管理规范、社会动员和技术创新四个方面。资源整合方面，国企可通过自有资金、专项债、PPP模式等多种渠道进行融资，解决老旧小区物业管理初期投入大（如管网改造、电梯加装）的难题。同时借助自有产业链布局，实现“改造+运营+服务”一体化。管理规范方面，国企普遍建立了标准化质量管理体系和应急预案，可快速提升老旧小区物业管理的专业化水平。相较于可能因盈利压力退出的民营物业企业，国企更注重社会效益，具备长期稳定服务的能力与责任感。社会动员方面，国企党组织可与社区居委会、业委会建立“三方联动”机制，通过“红色物业”模式化解物业费收缴难和改造分歧明显等问题。在对政府政策的理解和执行上，国有企业的行动也更为高效，能迅速落实如垃圾分类、适老化改造等行政任务，成为基层治理的有为主体。技术创新方面，国企可依托自身或集团内的科技资源，为老旧小区加装智能门禁、监控系统、能耗监测等设备，助力“智慧社区”的打造，并探索“先服务，后收费”等创新模式，打开老旧小区物业治理的新局面。因此，国有企业参与老旧小区物业治理，是兼顾社会效益与企业发展的双赢选择。
国有企业托底老旧小区物业治理，是规模效益和长期主义的互推互进。中国的城市建设已经从增量扩张进入到存量优化的阶段，有序推进城市更新，是当前和今后一个时期的重要工作。党的二十届三中全会明确要求，要“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。当前诸多老旧小区面临空间利用效率低、基础设施落后、居住环境不佳等问题，亟须进行更新改造。
国有企业能够从集约化管理和激活增值空间两个层面提升物业治理的规模效益。一是通过接管成片老旧小区，实现保洁、安保、维修等基础服务的集约化调度；集中采购智能门禁、监控系统等设备，借助规模化采购降低硬件成本；共享中央监控中心、维修仓库等基础设施，避免重复建设。二是将分散小区的空地、车库等闲置空间集中改造为社区商业集群空间，利用规模化运营提升招商议价能力；依托管理规模优势，承接政府购买服务（如垃圾分类督导、老年人送餐等），凭借批量服务提高财政资金使用效率。
1998年我国“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”[2]。这标志着我国住房体制发生了由福利分房向住房市场化、商品化的根本性转变。在市场化改革的目标指引下，物业管理同样脱离单位包揽的旧有福利逻辑，朝着价格、质量相关联的方向演进，这一客观情况决定了市场化物业无法在短期亏损的情况下，持续为老旧小区提供物业管理服务。相较而言，国有企业的运营资金充裕、来源稳定，有能力承担老旧小区高额的前期投入，具有长期主义的经营战略。从政策支持来看，国企可获得老旧小区改造专项资金、民生补贴等持续性政策红利，能够覆盖前期低收费阶段的运营亏损。国企更容易获取居民信任和政府协调支持，从而减少治理阻力，降低长期运营风险。在老旧小区改造升级后，相应资产价值势必提升，国企可通过长期持有物业或参与片区综合开发取得增值收益。通过挖掘居民需求，发展涵盖家政、幼托、助餐等长周期服务链，不断提升用户粘性和实际收益，持续培育自身的“造血”能力。
由此可见，规模效益与长期主义构成了国有企业托底老旧小区物业治理的协同逻辑。规模效益是长期主义的基础。通过扩大管理规模，国企可快速摊薄成本、积累用户数据、提升议价能力，缩短从“政策输血”到“市场造血”的周期。长期主义则是规模效益的延伸。政策支持赋予了国企“试错容错”空间，允许其在长期运营中探索适配老旧小区的商业模式，避免因短期盈利压力而退出，两者共同构成国有企业托底老旧小区物业治理的核心竞争力。
党建引领特大城市物业协同治理的玄武实践
玄武区是南京市的核心城区，总面积75.46平方公里，下辖7个街道、60个社区，2024年常住总人口数53.72万人。[3]玄武区建设时间早，开发强度大，辖区内共有居民小区577个，其中商品房小区121个，保障房小区9个，老旧小区447个。老旧小区占全区小区总数77.5%，占全市老旧小区总数14.5%，其中零散小区216个。
自2019年起，南京市开始实施第一轮“美丽家园”三年行动计划，提出“加快推动物业服务市场机制良性运转，显著提升物业服务覆盖率和物业服务专业化、标准化、规范化水平”的工作目标，[4]要求对全市2300多个无物业小区实现基本管理全覆盖。玄武区积极响应市委市政府的统筹安排，启动了国企托底老旧小区物业治理的探索实践。
2020年7月，玄武区城建集团负责老城更新和新城开发，在精塑城区面貌的同时，主动响应民生诉求，联动实施小区更新与物业管养，全面接管全区无物业老旧小区管养工作。玄武区城建集团成立了百子物业管理有限公司，积极打造“百子红”党建品牌，统筹负责全区无物业老旧小区的物业服务。在完善老旧小区物业治理机制的过程中，玄武区不断加强党的建设在组织结构创新、管理角色互嵌和志愿体系构建中的引领作用，从多层次多方面创建物业治理新模式，打造特大城市基层社会治理共同体的模范样板。
在组织结构创新层面，完善面向社区与物业企业的党组织双层嵌入机制，奠定物业善治的政治基础
玄武区加强社区党建引领，建立居委会、百子物业、业（管）委会协同联动的工作机制，将业（管）委会、百子物业党组织纳入网格党建范畴，共同组建党建联盟、搭建协商平台、召开联席会议，建立社区与物业“社情民意通达”AB角制，协力推动小区共治善治。
社区党组织牵头，指导并协同百子物业，根据小区的硬件基础、群众的管养诉求及老城更新改造规划，量身定制小区托管方案，开展“焕新行动”，实施有效管养。
百子物业党组织接受区物业行业党委与区城建集团党委的双重领导，负责人实行党政“一肩挑”，在所有业务片区全覆盖组建“行动支部”，将培育红色管家、打造红色阵地、开展红色活动、建立红色联盟贯穿工作各领域全过程，推动党建工作有机嵌入物业服务，践行国企政治担当，担起“服务群众、融入治理”应有之责。
针对老旧小区“没人管、不好管、管不好”问题，逐轮分批实现老旧小区全面托底。在社区党组织领导下，融入基层治理，做好基本服务、开发增值服务、提供公益服务，确保老旧小区“兜得住、管得好、可持续”。
在管理角色互嵌层面，打造区域化党建与社区党建的互促平台，夯实物业善治的管理基础
依托区域化党建平台，打造共建共治共享的基层社会治理共同体。玄武区将社区和物业的党建联动作为完善基层治理的突出抓手，进一步健全社区、小区、业委会、物业企业党的组织体系。注重联系辖区街道空间中的基层党组织，如街道党工委、社区党组织、驻区单位党组织，同时加强同政府部门、市场组织以及社会组织的合作，共同建构了“纵向到底，横向到边”的区域化党建组织体系[5]。
物业管理与社区治理角色互嵌，创新“党建+网格化”服务体系。百子物业推行“双向进入、交叉任职”模式，让管理人员在不同的治理体系中实现角色互嵌。街道分公司负责人兼任街道物业管理办公室兼职副主任；物业片区项目经理、小区业（管）委会负责人兼任社区居委会物业管理专委会成员；社区党组织书记、居委会主任兼任物业片区项目党建指导员与“百子红”加油站站长等。培育和壮大红色管家队伍超千人，各分公司召开党建联席会144场，网格内实行“一员三管家”，每日在网格内发现解决问题。
国企引领物业联盟单位，多方主体汇聚党建联盟凝聚力。百子物业联合联盟单位组建百子红先锋突击队，开展夏送清凉专项慰问11场，联合港华燃气开展安全宣传进小区“送灶到家”活动。引导联盟单位党员225人次参与志愿服务，将民生服务传递至“最后一公里”。同时与属地街道社区党组织加强联动，引入专项资金，完成红色实事清单，覆盖全区7个街道，有效解决了群众的急难愁盼问题。
在志愿体系构建层面，构建多方互动、人人参与的共建共商模式，筑牢物业善治的民意基础
作为物业治理的主体，老旧小区居民的积极参与和友好协商是社区凝聚力、居民归属感提升的重要前提。注重培育以生活管家（百子物业工作人员)、红色管家（网格党支部书记、党员楼栋长及党员骨干）、社区管家（网格社工、片区民警等）与小区治理义务监督员（社区“两委”委员及党员群众骨干）为代表的人员队伍，整合各方力量资源组建“行动支部”，围绕文明创建等急难险重任务，实现常态化联防联控、应急处突、有序运转。
百子物业积极动员服务对象成为共治力量，不断巩固基层治理基础。鼓励吸纳有丰富社区工作经验的居民加盟，推动物业更接地气、三方共治更高效顺畅。针对社区矛盾，区分家务事、邻里事、小区事等不同类型，发动小区德高望重者与热心人、专业人、能干人，推行“身边人调解身边事”，力求矛盾纠纷争议化早化小化了。
大量返聘老社工，凝聚小区党员的力量。通过发挥党员的模范带头作用，动员小区居民参与物业治理。在街道和社区党组织的领导下，百子物业通过充分发挥党员带头作用与热心群众的积极参与作用，实现了社区物业治理同社区事务、管理制度的有机结合，极大提升了物业治理成效。
党建引领特大城市物业协同治理的经验与启示
基层社会治理共同体以共建共治共享为核心理念，强调政府、物业公司、业主委员会、居民自治组织、社会组织以及社区居民等多方主体的权责重构、资源整合和参与协商。在特大城市中，物业治理不仅涉及房屋维修、绿化保洁等基础服务，更关乎社区安全、公共空间管理、社区文化建设等深层次需求。南京市玄武区在积极探索创新“红色物业”融入基层治理的过程中，以党建引领为抓手，破解社区权力结构失衡、参与机制缺失、制度供给不足等核心矛盾，实现了城市基层治理效能与居民幸福感的双向提升，也为特大城市中心城区老旧小区物业治理提供了创新样本与实践参考。
强化党组织领导核心作用，构建多方协同治理架构
明确党组织在物业治理中的领导地位，通过建立完善的党组织体系，将党的工作贯穿到物业治理的各个环节与全过程，确保物业治理工作沿着正确方向推进。
充分发挥社区党组织的领导作用，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等主体共同推进老旧小区改造和后续维护事宜。通过定期召开小区治理联席会、党建联席会等，共同协商解决小区治理中的难题，实现资源共享、优势互补。不断推动人员双向融合，建立上下贯通的组织网络。通过打破社区与物业之间的壁垒，促进人员的交流与融合，使双方更好地了解彼此的工作需求和重点，提高沟通效率和工作协同性，共同推动小区治理工作。
积极建立多层次、全覆盖的组织网络，将治理触角延伸到小区的每一个角落。鼓励退休社区书记、居委会主任、社工加入物业服务人员行列，同社区、业委会、管委会保持紧密联动。
加强物业管理队伍建设，完善物业治理工作机制
注重将专业的物业管理知识与丰富的基层群众工作经验相融合，提升管理服务的专业性，主动了解居民需求，解决实际问题。
打造党建品牌，为管理队伍提供明确的引领和方向，不断强化队伍的思想政治建设，增强队伍的凝聚力和战斗力，使管理队伍能够更好地服务居民。推动成立党建联盟，通过扩大党建“朋友圈”，链接更多优质服务项目落地小区，丰富服务内容，为管理队伍提供更多优质资源和智力支持，提升服务居民的能力和水平。
完善社区议事协商体系，搭建沟通议事平台，利用APP小程序和党建联席会等线上线下手段，让居民参与到小区事务的协商决策中。充分听取居民意见建议，使管理队伍能够了解居民的需求和诉求，及时调整工作方向和重点，提高服务的针对性和有效性。
依托社区党委的力量，借助社区政法网格员的资源，邀请公检法部门工作人员和律师到小区释法明理，设立区公共法律服务中心物业纠纷调解处，邀请社区民间调解工作室、“法律明白人”等共同参与矛盾纠纷调解，为管理队伍提供多元化的矛盾纠纷化解途径，及时、有效地解决小区管理中出现的问题，维护小区的和谐稳定。
发挥党员志愿力量，居民参与共建共治
充分发挥党员的先锋模范作用，通过联席会议制度等平台，以党员志愿力量为引领，带动居民参与小区治理，增强居民的社区归属感和责任感，形成“大家的事大家商量着办”的良好氛围。注重打造志愿品牌活动，以品牌效应吸引更多居民参与志愿服务，同时提升志愿服务的质量和效果。完善的志愿工作机制是保障志愿服务顺利开展的关键，通过建立健全民意收集、矛盾调解等机制，可以及时解决志愿服务中遇到的问题，提高志愿服务的效率和满意度。
特大城市内部高度聚集的人口与各类要素相互交织，呈现出海量流动性与海量风险性相互叠加、彼此催化的特征[6]，这也对身处其中的社区物业治理提出了更高要求。特大城市物业治理的复杂性在于居民的需求更加多样化、个性化、品质化，如何快速回应并提升服务品质成为基层治理体系与能力现代化的重要研究议题。党建引领物业治理之所以有效，在于其促进了社区治理、物业管理和居民自治的良性互动，重新建构了政府与市场、社会、居民的关系，创造了多方共赢、共荣发展的基层社会治理共同体。
南京市玄武区的实践经验表明，任何单一主体都不具备解决特定场域中复杂性问题的全部知识、资源和能力。在开展城市更新和老旧小区物业治理工作时，要跳出单主体行动逻辑和单一思维逻辑，通过建立“信任-规范-网络-组织”的群体认同体系，构建“区级-街道-社区”三级联动治理体系，将政策支持转化为百姓可参与的共建场景，推动治理从各自分工向“共建共治共享”转变，实现小社区与大物业的韧性融合。
【本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授；复旦大学国际关系与公共事务学院博士生黄利强，对本文亦有贡献】
注释略
责编：吴 莹／美编：石 玉