摘 要:在国际格局发生深刻变化、涉国家争端解决机制面临重大改革契机、通过调解解决争端在全球范围引起重视的背景下，中国携手多国共同创立国际调解院。这是落实中国特色大国外交、推动平等有序的世界多极化、为全球治理贡献中国智慧的又一重大举措。国际调解院的建立，有助于化解争端，弥补现有国际争端解决机制的不足，促进国际合作与和平发展，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展，促进世界多极化和国际关系民主化。
关键词:国际调解院 国际争端解决 全球治理
【中图分类号】G02 【文献标识码】A
2025年5月30日，33个国家在中国香港正式签署《国际调解院公约》，标志着一个崭新的国际组织宣告成立。2023年底召开的中央外事工作会议首次提出，“倡导平等有序的世界多极化”。中国牵头发起成立国际调解院，正是落实这一重要主张、推动国际社会走向良法善治、完善国际争端解决机制的重大创新之举。作为全球首个专门通过调解解决国际争端的政府间法律组织，国际调解院着眼于以调解定分止争，其成立不仅有力回应了各国求和平、促稳定、谋发展的共同关切，也填补了国际争端解决机制在调解领域的制度空白，为完善全球治理提供重要的法治公共产品。
国际调解院成立的时代背景
全球治理迫切需要打破西方中心主义
当今世界正在经历百年未有之大变局。经济全球化遭遇逆流，保护主义、单边主义上升，世界进入动荡变革期。当前全球治理失灵的根源，在于西方中心思维下的全球治理模式存在固有缺陷。传统全球治理体系脱胎于二战后的国际治理框架，主要以西方国家的意识形态与治理经验为基础，并表现出对非西方治理模式的绝对排斥。近年来，国际格局变革的态势明显，一些非西方国家在内部治理方面绩效突出，在参与全球治理过程中也更加活跃，相反西方国家则遭遇了内外部治理的重重困境，这种现象引起西方国家高度不安。全球治理涉及到不同治理主体间的有效协作，但是国家主体间协作却遭遇到严重的意识形态壁垒。西方国家并未认识到对现有全球治理模式进行变革必要性，反而视之为对西方中心主义的严峻挑战，进而对异己者采取各种遏制和打压手段，这已严重阻碍了全球治理体系的有效运行。
面对愈演愈烈的全球性问题与挑战，国际社会迫切需要从理念上超越西方中心主义，打破以西方国家为主导的治理模式，从制度供给层面进行创新，推动治理过程的民主化。因此，中国倡导建立国际调解院，不仅是出于国际争端解决本身的需要，也是扩大发展中国家和新兴市场国家全球话语权、推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展的必要之举。
国际争端解决机制亟待补充完善
现有国家间争端解决机制如国际法院（ICJ），以及专门处理海洋争端的国际海洋法法庭（ITLOS）和专门处理国家间贸易争端的世界贸易组织争端解决机制（WTO-DSB），近年来均暴露出诸多弊端，不能满足有效化解国际争端、维护正常国际秩序的现实需要，正处于改革或改革讨论之中。国际法院自1946年成立以来，共受理国家间法律争端约180余件，在实践中发挥了重要作用，但也存在国家可选择性接受管辖、程序效率低下、发展中国家代表性不足、西方中心主义等问题。由于权力不对称，大国可通过政治经济手段规避责任，如国际法院裁定美国支持尼加拉瓜反政府武装违反国际法，但美国拒绝执行裁决。为改革国际法院，2022年“海牙国际司法改革倡议”提出执行机制改革方案，2023年“布伦特兰报告”建议设立环境争端专门法庭。国际海洋法法庭同样存在欧美法官占比过高、规则解释分歧、执行机制薄弱、新兴领域空白等问题，亟待改革。争端解决机制曾被视为世界贸易组织“皇冠上的明珠”，但由于美国阻扰上诉机构成员选任，自2019年12月以来一直处于瘫痪状态，无法对贸易争端作出最终裁决，且短期内难以恢复。截至2024年12月，世界贸易组织上诉机构有31起案件的上诉程序正在等待中，在任命新成员之前无法进一步推进。国际经贸领域的另一重要机制——解决外国投资者与东道国间投资争端的国际投资仲裁机制，正遭受“合法性”危机，在裁决公正性和一致性、仲裁员选任和道德标准、平衡公私利益、纠错机制等方面饱受诟病。目前，联合国国际贸易法委员会第三工作组正在主持相关改革，但能否成功尚未可知。
以上这些司法或准司法方式的争端解决机制，大多由西方国家主导建立，体现了西方法律文化中的 “access to justice”概念，强调“利用司法”或“接近正义”。[1]这既是其优势所在，也是其问题根源。随着时代发展，国际争端日趋敏感、复杂，往往不能用简单的“是非对错”加以精确判断，对抗式的法律解决越来越难以胜任这一任务，国际争端解决的法律路径需要“多元化”和“多样性”。[2]国际调解院的创建构想，正是在这一背景下所提出，反映了从对抗转向对话协商、从单一价值走向多样文化、从严格程序走向灵活多变的时代理念，能够为争端解决敞开更加多样化的大门，增加友好解决争端的可能性。
通过调解解决争端已在全球范围引起重视
相比司法和仲裁，调解在许多方面具有独特的优势。调解不单纯以合同、条约或法律为依据确定法律权利义务和责任，更会考虑当事方的文化背景、商业习惯和时间成本等法外利益。当事方更容易相互理解，在调解前后保持友好关系，其非对抗性有利于追求长远利益。由于调解是自愿的，调解的结果也是可预测和接受的，不易出现对于司法和仲裁而言“老大难”的执行问题。调解还有成本较低、程序快捷、当事方掌控等一系列优势。
除了本身的优势，调解机制是否可行，还受到基础背景和国际形势的影响，当前正是建立国际调解院的良好时机。一方面，国际社会对于更具创新性和效率的争端解决机制的需求不断上升，对调解的重视和寄望前所未有。越来越多的争端解决机构，包括巴黎国际商会仲裁院等仲裁机构，都开始制定调解规则和提供调解服务。另一方面，调解虽然具有独特的优势，但一直以来也面临和解协议不具有法律约束力的执行难题。相比之下，国际仲裁裁决有《承认和执行外国仲裁裁决公约》以及《解决国家与他国国民投资争端公约》提供执行保障，国际争端当事方更愿意选择仲裁，而不是缺乏终局性的调解。庆幸的是，历经数年研究和讨论，联合国国际贸易法委员会于2018年出台了《新加坡调解公约》，开始破解国际调解的约束力难题。目前，《新加坡调解公约》已有18个批准国和58个签署国，表现出较高的受欢迎程度。另外，虽然以调解为主的争端解决机制被倡导已久，但总体而言实践较少，一个重要原因是国际社会欠缺官方权威性的国际调解组织或机构。国际调解院的成立，无疑极大地填补了这一制度空白。
国际调解院成立的全球意义
弥补现有国际争端解决机制的不足
现有国际争端解决机制，主要建立在英美普通法诉讼制度的基础上。在西方的文化中，向来是非此即彼，赢家通吃，因此他们习惯于以法院裁决的方式，解决国际冲突。这种对抗式的争端解决方式，往往耗时长久且成本高昂。如国际法院程序平均耗时3—5年，WTO争端解决程序平均耗时1.5—3年，投资仲裁平均耗时3—4年。诉讼中涉及的律师费、仲裁员/法官费用、机构费用、专家证人费用等动辄数百至数千万美元，有的甚至过亿，这对于许多发展中国家以及中小企业而言是不小的负担。
与西方的诉讼文化不同，中国传统文化讲究中庸之道，追求平衡与和谐，这在国际争端解决中有极大的用武之地。新成立的国际调解院，是一个由各方共同协商建立的，以条约为基础的政府间国际组织，致力于以和平友好的方式解决争议、处理分歧，通过调解发展国家间友好关系与合作，体现了“和为贵”与互利共赢的东方古老智慧，也蕴含着以国际法为基础的现代法治精神。根据《国际调解院公约》，调解院开展调解工作的基本原则是尊重主权和领土完整、平等、不干涉各国内政，确保争议解决中的意思自治和方式的自由选择，以善意和合作精神寻求友好解决国际争议，确保公正、中立、公平的环境，充分发挥调解耗费时间和费用低、程序相对灵活等优势，促进通过调解灵活高效地和平解决争议。因此，国际调解院致力于以友好的方式化解争议、处理分歧，为和平解决国际争端提供新平台，这在很大程度上弥补了现有争端解决方式的不足，是对现有机构和争端解决方式的有益补充。
促进全球治理结构更加合理
全球性问题层出不穷，越来越多有识之士开始反思全球治理失灵的结构与理念根源。当前的全球治理失灵，本质上源于西方中心的意识形态与思维模式。全球性问题危及人类的生存与发展，是超越意识形态的，相应的全球治理规则也应当围绕解决问题来设置。近年来，新兴市场国家和发展中国家致力于呼吁和推动更加有利于世界经济可持续发展的新型国际关系，2008年国际金融危机更是加速了国际权力结构转型，原有的等级化多边主义架构发生变化。例如，就贷款、外国援助和外国直接投资而言，中国、印度、巴西、南非等金砖国家正在成为国际经济中重要的行为体，出现了南方国家主导的多边金融机构，如新开发银行（NDB）和亚洲基础设施投资银行（AIIB）。多极化时代正在真正到来，已成为世界经济发展的一个基本趋势。[3]促进国际合作与和平发展，推动全球治理结构更加合理，进而实现良法善治，促进世界和平发展，是世界大多数国家的共同愿望。为更好地解决全球性问题，积极应对当前的国际秩序变革，发起建立国际调解院，在现有机制以外开展国际争端解决机制的创新，符合当前全球治理格局的演变态势，有助于优化全球治理结构，助力全球化法治建设。
推动建立相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系
全球化的发展需要国际关系理论的创新，新的全球化理念需要妥善处理国家间关系，推动建立相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。在追求包容性发展的过程中，各国不仅需要确保本国发展的包容性，还应避免自身发展对他国造成不利影响。这意味着既要兼顾国内语境下的包容性增长，也要在全球化背景下推动包容性发展。为此，全球治理需重点关注不同国家历史文化传统、现实国情、发展道路的多样性，注重不同发展水平国家之间的平衡，以确保国际治理体系能够反映不同主体的利益和诉求，尊重各国根据自身国情选择的发展模式，照顾“弱者”的利益，缩小不同国家之间的发展差距，从而公平合理地让最大多数人共享世界发展成果。
与西方国家更倾向于以“零和博弈”的对抗性思维处理国际事务、强调自身利益优先的做法不同，中国始终秉持合作共赢的理念，主张以对话取代对抗、以共享取代独占，充分尊重国际关系中各方的利益和价值诉求，致力于推动构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。在世界百年未有之大变局背景下，中国发挥负责任大国的作用，以积极作为的姿态倡导建立国际调解院，为全世界提供更受欢迎的公共产品，对于维护多边主义、构建新型国际关系有着十分重要的意义，体现了大国担当。
国际调解院未来工作展望
坚持开放包容，吸引更多成员加入
倡导建立国际调解院，是完善我国外交总体布局，积极建设覆盖全球的伙伴关系网络，推动构建新型国际关系的重要举措。从最初仅有10余个谈判成员到签署公约时的33个成员，国际调解院的成立过程很好地体现了中国提出的共商、共建、共享的全球治理理念。在《国际调解院公约》创始成员国基础上，调解院可参考亚投行的经验，以开放的心态尽可能团结更多志同道合的国家，共同参与到国际调解院的事业之中。尽管成员增加可能加剧调解院的管理协调难度，但是，更多国家的参与不仅意味着机构全球代表性的增强，也意味着更广泛的利益覆盖。例如，小岛屿国家的加入，可推动海洋环境、气候变化等新兴领域争端的调解。受理案件的增加，特别是成功案例的积累，可以产生示范效应，彰显调解院工作的有效性，进而获得更高的国际认可度。为此，调解院可考虑引入“框架协议”模式，推动成员国预先签署“同意调解”的通用条款。还可通过增设观察员、采取更加灵活的会费机制、适当降低准入门槛、提供能力建设甚至专项基金支持，吸引更多国家尤其是发展中国家的参与。通过包容性机制设计，将更多国家纳入“合作共赢”的争端解决框架，逐步替代对抗性路径，促进争端解决理念的转型。
坚持理念与制度创新，彰显调解制度优势
国际调解院要在全球争端解决机制中脱颖而出，需要理念和制度创新。国际调解院是全球首个专司调解的政府间国际组织，注定将引领争端解决的机制革命，应不断探索各种制度创新，将共商、共建、共享的全球治理理念融入友好、灵活、经济、便捷的调解理念之中，将调解的灵活性、合作性、文化包容性转化为核心竞争力。具体而言，在现有国家间争端、投资争端、商事争端三分基础上，调解院可以考虑进一步采取分层调解机制，针对简单争端（如贸易小额纠纷）设置快速通道，简化流程；针对复杂问题（如领土争议）引入“技术专家组+多轮磋商”模式，展开深度调解。此外，调解院应充分注重规则的包容性和适应性。例如，在调解员来源方面，可考虑按地区、法系、宗教背景建立专家库；在文化多样性方面，应充分尊重不同法律传统（如伊斯兰法、非洲习惯法）；在工作语言方面，可考虑提供中文、英文以外的多语种工作文件；在科技赋能方面，可考虑开发支持多语言、加密通信的虚拟调解室，设立数字化调解平台，降低跨国协调成本，通过区块链技术确保调解证据及和解协议的不可篡改性。
加强与现有机制的衔接配合，坚持兼容并蓄
国际调解院的成立，不是对现有争端解决机制的破坏或挑战，而是要发挥各自所长，力求与现有的争端解决机制形成互补。为此，国际调解院可加强与各类相关机构的衔接配合。在与其他国际争端解决机构合作中，应坚持分工协作原则，强调调解优先和退出衔接，鼓励争端方在诉讼/仲裁前尝试调解，若调解失败，可无缝转入仲裁或司法程序，且调解中已达成的共识可作为后续程序的参考。还可以与现有争端解决机构建立共享法律专家、区域问题顾问等合作机制，提升调解的专业性。为避免机制重叠或冲突，可通过编撰《国际争端解决指南》，建立“争端解决路线图”，明确调解、仲裁、诉讼的适用场景与转换条件。在地区合作方面，可考虑与非盟、东盟等区域组织协作，通过区域调解中心分流案件，也可考虑在中国香港、新加坡等国际仲裁中心设立调解院分支机构，形成调解和仲裁的地理协同。在与各国国内司法机构合作方面，可考虑建立或强化和解协议在成员国的国内司法确认。在国内合作方面，可加强与贸促会、亚投行等机构或组织的协同，更好地服务中国企业“走出去”和共建“一带一路”的实际需要。
【本文作者为武汉大学国际法研究所教授、国际法治研究院副院长；本文系教育部基地重大项目“ 我国海外经济利益保护的法理探索与制度创新研究”（项目编号：22JJD820007）阶段性成果】
注释略
责编：周素丽／美编：石 玉