摘 要:完善强农惠农富农支持制度是建设农业强国的迫切需要，是全面实施乡村振兴战略的必然要求，也是乡村全面振兴内在价值实现的根本保障。当前，完善强农惠农富农支持制度面临土地制度改革多方利益平衡、农村产业发展、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接、农村基本经营制度等多方面挑战。完善强农惠农富农支持制度的重点在于有效的机制设计，包括粮食生产支持机制、乡村产业高质量发展机制、农业农村投入保障机制、农民增收与帮扶机制、城乡融合发展机制、绿色生态发展机制、农村改革创新机制等。
关键词:强农富农惠农 乡村全面振兴 乡村高质量发展
【中图分类号】F32 【文献标识码】A
完善强农惠农富农支持制度不仅是实现乡村振兴战略的关键举措，也是推动农业农村现代化、促进城乡融合发展的重要保障。完善强农惠农富农支持制度对于实现乡村全面振兴、推动农业农村现代化、促进城乡融合发展、保障国家粮食安全、实现共同富裕等目标都具有极为重要的价值和意义。
完善强农惠农富农支持制度势在必行
建设农业强国的迫切需要
我国经济体制改革始于农村并取得巨大成功，从家庭联产承包责任制到农村税费制度改革，再到社会主义新农村建设和乡村振兴战略，这些发展成果是党不断深化农村制度建设、推动农村高质量发展的体现。完善强农惠农富农支持制度是党中央顺应时代发展、强化现代农村制度建设的必然。在新形势下，要进一步全面深化改革，实施乡村振兴战略，以制度集成创新筑牢农业强国的制度根基，推进中国式现代化。当前我国农业农村改革发展面临诸多挑战，如乡村全面振兴与脱贫攻坚成果衔接的制度根基有待进一步筑牢，农村低收入群体的帮扶工作仍存在难点和短板，农业农村现代化建设仍面临较大挑战等，这些都迫切需要对强农惠农富农制度进一步完善。
实现农业农村现代化的必然要求
完善强农惠农富农支持制度体系是涵盖农业、农村、农民，联结多方面的系统工程，其基本逻辑是实现农业强、农民富、农村美的愿景。党的二十届三中全会提出完善强农惠农富农支持制度，是党领导农民推进农业农村现代化建设的必然，体现了对“三农”工作规律性认识的提升。全面实施乡村振兴战略需要按照高质量发展要求强化制度保障，推动普惠均衡，促进“三农”全面发展。
乡村全面振兴内在价值实现的根本保障
完善强农惠农富农支持制度体系是乡村全面振兴内在价值实现的根本保障。
从保障国家粮食安全方面看，完善这一制度可以通过健全种粮农民收益保障机制，落实最低收购价政策和农业保险制度，有效激发农民种粮积极性，稳定粮食生产，确保国家粮食安全。同时，有助于推动农业科技应用、农业基础设施建设以及农业现代化发展，进一步提升农业的综合生产能力，增强应对自然灾害和市场波动的能力。
从促进农民增收与共同富裕方面看，完善这一制度不仅能够通过发展乡村产业、推动农村一二三产业融合、促进农村电商发展等措施，为农民创造更多就业机会和收入来源，拓宽农民增收渠道，逐步缩小城乡收入差距。而且能够通过产业支持、社会保障和公共服务均等化等政策，帮助农村低收入群体和脱贫地区巩固脱贫成果，逐步实现共同富裕目标。
从推动农业农村现代化方面看，强农惠农富农支持制度的完善有助于推动农业科技创新和应用，促进农业机械化、智能化发展，提高农业生产效率和资源利用效率。同时通过支持农产品加工、冷链物流、乡村旅游等新产业新业态的发展，促进现代乡村产业体系构建，完善农业产业链和供应链，推动农业向高附加值方向发展，促进农业农村现代化。
从促进城乡融合发展方面看，完善这一制度不仅能够推动城乡基础设施互联互通、公共服务均等化，改善农村人居环境，缩小城乡在基础设施和公共服务方面的差距，促进城乡融合发展。而且通过政策引导，促进人才、技术、资金等要素向农村流动，可以推动城乡要素平等交换，实现城乡资源的优化配置。
从巩固脱贫攻坚成果与推动其拓展提升的角度而言，通过健全政策保障体系，完善防返贫监测与帮扶机制，落实产业扶持、就业促进等开发式帮扶举措，确保脱贫人口和脱贫地区稳定脱贫，防止再次陷入贫困。同时，强农惠农富农支持制度的完善还有助于提升农村整体发展能力，增强农村经济的内生动力和可持续发展能力，为乡村全面振兴奠定坚实基础。
从推动乡村全面振兴方面看，强农惠农富农支持制度的完善不仅通过支持乡村产业发展，推动农业与旅游、文化、康养等产业深度融合，打造乡村特色产业，促进乡村产业振兴。也有助于推动农村生态环境保护和修复，发展绿色农业，促进乡村生态振兴。而且，通过支持乡村文化建设，弘扬优秀传统文化，培育文明乡风，提升乡村文化软实力，能够促进乡村文化振兴。同时，通过完善这一制度，吸引人才返乡创业，培养新型职业农民，能够为乡村振兴提供人才支撑，促进乡村人才振兴。另外，通过完善这一制度，能够进一步加强农村基层党组织建设，提升农村治理能力，促进乡村组织振兴。
从增强农民获得感、幸福感和安全感方面看，通过完善强农惠农富农支持制度，可以推动农村基础设施建设和公共服务均等化，改善农村生活条件，提升农民生活质量。通过尊重农民首创精神，完善农民参与乡村治理和产业发展的机制，增强农民的主体地位和自主发展能力。同时，通过支持乡村文化建设，弘扬社会主义核心价值观，提升农民精神风貌，增强农民的获得感、幸福感和安全感。
从促进农业可持续发展的角度来看，完善强农惠农富农支持制度能够有效推动农业向绿色方向发展，降低化肥与农药的使用量，保护农业生态环境。而且，通过支持农业废弃物资源化利用、生态循环农业发展等措施，推动农业资源的循环利用，减少农业面源污染，进而实现农业的可持续发展。
从维护社会稳定与和谐方面看，完善强农惠农富农支持制度能够缩小城乡在经济、社会、文化等方面的差距，减少因城乡不平衡发展引发的社会矛盾，维护社会稳定。同时，通过提升农民收入水平和生活质量，增强农民的获得感和幸福感，促进社会和谐发展。
从应对全球粮食安全挑战方面来看，在全球粮食安全形势日益严峻的背景下，完善强农惠农富农支持制度能够进一步提升国内粮食自给能力，增强我国在全球粮食安全领域的主动权。同时，通过完善这一制度，推动农业现代化和农村发展，可以为全球粮食安全和农村发展提供中国经验和中国方案。
完善强农惠农富农支持制度面临多重挑战
当前，必须清醒认识到，健全农业支持保护制度、完善强农惠农富农支持制度仍面临一些难题和挑战，新形势新情况对深入推进农村改革、优化农业支持政策提出了更高标准和更严要求。
土地制度改革需要平衡多方利益。一方面农地入市涉及地方政府、开发商和农民等多方利益调整，面临利益平衡难题。地方政府担心土地财政收入减少，开发商担忧土地供应增加导致地价下跌，农民则对土地权益保障心存疑虑。另一方面，对于土地增值收益分配争议问题，虽探索建立了政府、集体、农民之间的收益分配机制，但具体比例仍存在争议，如何建立公平合理的分配机制是改革的核心难题。此外，需要守住耕地保护红线，但部分地区出现将耕地转为集体建设用地的倾向，威胁国家粮食安全。必须建立严格的土地用途管制制度，防止耕地流失。
农村产业发展面临多重瓶颈问题。其一，农业产业链条延伸不足，农产品加工转化效率低下，削弱了市场竞争力。为此，政策应重点支持农产品加工业发展，推动产业链延伸，提升农业整体效益。其二，农村金融服务体系存在短板，金融资源下沉不够，导致农民融资渠道受限，融资难题制约了农业投资和农村经济增长。其三，伴随城镇化进程加快，农村“空心化”现象和人才流失问题需要注意，与农业现代化需求形成矛盾，农业领域面临专业人才短缺和技术支撑不足的困境。
巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接，农民增收与帮扶任务艰巨。其一，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的衔接机制尚需完善，当前城乡居民收入绝对差距仍然较为明显，农村低收入群体的帮扶工作仍面临较大压力。其二，虽然乡村全面振兴需要充分发挥农民主体作用，但在政策整合、体制健全和机制优化等方面仍需加强，以形成更强大的制度协同效应。另外，农村基础设施和公共服务仍存在短板，农村社会保障体系还不够健全，难以满足农民生活保障需求。
农村基本经营制度面临新挑战。一方面是农村基本经营制度的适应性问题，随着我国国情和农情的重大变化，乡村人口结构和村庄布局正经历快速变迁，农村基本经营制度需要进一步完善以适应新的发展需求。另一方面是政策落实与执行的复杂性问题，在实际操作中，农村基本经营制度的落实和执行面临诸多复杂情况，需要进一步优化政策设计和执行机制。
当前农业发展面临内外部双重挑战。从外部环境看，全球粮食安全形势日趋严峻，确保十四亿人口粮食供给的任务愈发艰巨；从内部条件看，资源环境约束持续收紧，农业生产成本攀升、风险增加、效益下滑，提升农业综合生产能力和市场竞争力的难度日益加大。
完善强农惠农富农支持制度的对策建议
完善强农惠农富农支持制度的重点在于有效的机制设计
粮食生产支持机制。完善种粮农民收益保障措施，优化粮食生产补贴政策，落实最低收购价制度，健全农资保供稳价机制，推进粮食作物完全成本保险和种植收入保险。鼓励有条件的省份推行差异化保费补贴，加大产粮大县支持力度。完善粮食主产区利益补偿机制，强化政策支持，合理安排产粮大县奖励资金，实施公共服务能力提升行动，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。
乡村产业高质量发展机制。构建乡村产业体系化发展格局，培育现代乡村产业，发展种养业、加工流通业、休闲旅游业和乡村服务业。以农产品主产区和特色农产品优势区为核心，打造现代乡村产业走廊，推进农业品牌精品培育计划。深化农村一二三产业融合，实施农产品加工业提升行动，支持主产区建设加工产业园，完善农产品流通骨干网络，布局城郊大仓基地，推动农村电商高质量发展。
农业农村投入保障机制。强化财政与金融支持，持续将农业农村作为公共预算优先保障领域，运用支农支小再贷款等政策工具，引导金融机构服务乡村全面振兴。优化产业链利益联结机制，发展农业产业化联合体，促进企业与小农户紧密合作，推动增值收益更多向农户倾斜。
农民增收与帮扶机制。巩固拓展脱贫地区振兴成果，完善防止返贫监测机制，落实帮扶措施，构建农村人口常态化防贫机制。建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，对有劳动能力人群实施产业与就业开发式帮扶，对无劳动能力人群完善社会救助政策。拓展农民增收渠道，因地制宜发展庭院经济，强化乡村产业联农带农机制，丰富入股、合作、订单生产及生产服务等多元化联结方式。
城乡融合发展机制。完善城乡基础设施联通机制，加大财政支持力度，拓展多元投融资渠道，运用先进技术手段，推进城乡基础设施一体化建设。健全城乡产业协同发展模式，培育现代农业产业园、优势特色产业集群、田园综合体等平台，促进城乡要素跨界配置和产业深度融合。优化城乡基本公共服务共享机制，构建有利于城乡公共服务普惠共享的体制框架，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。
绿色生态发展机制。倡导绿色生产模式，降低化肥和农药使用量，确保农产品质量安全，守护农村生态环境。强化农村生态保护，注重农业生态系统修复，培育特色生态农产品品牌。
农村改革创新机制。深化农村土地制度改革，稳步推进第二轮土地承包到期后延包三十年试点工作，完善承包地“三权分置”制度，推动农业适度规模经营发展。优化农村基本经营制度，构建多层次、复合型现代农业经营体系，加快房地一体宅基地确权登记颁证工作。
完善强农惠农富农支持制度的路径选择
始终坚守农民主体地位，充分尊重农民首创精神，切实维护农民根本利益。持续优化涉农政策供给，健全惠农政策体系，完善农业产业链条，保障农民收入稳步增长。及时将农民群众的经验探索上升为政策、固化为制度，激发农村改革和发展动力。加大农民增收力度，落实农民工稳岗就业政策，完善权益保障机制，强化技能培训和就业服务，鼓励返乡入乡创业。进一步完善农村基础设施和公共服务保障体系，优化城乡统筹的社会保障制度，提升农村特困人员供养和社会救助水平。加强对农村留守儿童、妇女、老年人、残疾人及困境儿童的关爱服务，保障其基本生活需求，全面提升农民的获得感和幸福感。推进乡风文明建设，实施文明乡风建设工程，加强农民思想道德建设，弘扬社会主义核心价值观，培育农村社会良好风尚。
坚决保障粮食安全。完善种粮农民收益保障机制，构建价格、补贴、保险“三位一体”的政策支撑体系，稳定农民预期、降低生产风险。健全农村各项优惠补贴政策体系，激发农民种粮积极性。深化科技特派员制度，切实提升农事服务成效。坚持良田粮用大原则，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，优先保障粮食生产的土地需求。加强农业种质资源保护利用，实施生物育种重大项目，提高种业自主创新能力。统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作，平衡粮食产销区之间的利益关系，保障粮食生产、销售等环节的稳定，促进强农惠农富农支持制度在粮食产业方面的完善。
推动乡村产业高质量发展。打造现代农业产业体系，推动农村产业深度融合发展。以现代种养业和农产品加工业为基础，因地制宜发展特色产业，发展绿色食品、特色农产品、农文旅融合等新产业新业态，做好“土特产”文章。构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域产业体系，加大乡村新产业新业态培育力度，开辟农村经济发展新赛道，加快乡村产业发展，多渠道增加农民收入。支持龙头企业带动农民发展乡村产业，形成利益联结机制。打造跨县集群现代农业产业园，支持农业产业强镇、特色专业镇、农业特色专业村建设，形成规模效应。实施品牌强农战略，农业品牌精品培育计划，提升农业品牌影响力。培养和引进乡村产业需要的各类人才，加强乡村基础设施建设，改善农村人居环境，营造良好的乡村营商环境，提高乡村产业的科技含量，拓展乡村产业的销售渠道，提升乡村产业的品牌价值，壮大乡村产业集群，建立健全乡村产业信息服务体系，形成乡村产业高质量发展的良好生态。
强化农业农村投入优先保障，引导资源要素平等合理流向乡村，缩小城乡差距。加大财政转移支付力度，持续将农业农村列为公共预算重点领域，优先保障乡村产业发展资金需求。制定支持乡村产业发展的税收优惠政策，设立专项资金，助力乡村产业项目建设。创新乡村全面振兴投融资机制，引导金融机构增加对乡村产业的信贷支持。完善乡村产业保险体系，为产业发展提供风险保障。
推进农村改革与发展。深化农村土地制度改革，推进承包地“三权分置”改革，加快房地一体宅基地确权登记颁证，优化承包地经营权流转价格机制。发展农业适度规模经营，完善农村基本经营制度，构建多层次复合型现代农业经营体系，促进农民合作经营。推动新型农业经营主体扶持政策与带动农户增收挂钩，健全高效便捷的农业社会化服务体系。健全小农户与现代农业有效衔接的制度，充分激发农民管好用好集体资产的内生动力。
推动城乡和区域融合发展。持续加强城乡基础设施互联互通，实现城乡交通、通信等基础设施一体化，系统构建“建、用、管、养”协调配套制度体系，持续改善农村人居环境。推动教育、医疗等优质公共服务资源向农村延伸，推动城乡要素跨界配置和产业有机融合，提升农村道路、供水、数字乡村建设水平，进一步完善农村教育、医疗、社会保障等公共服务体系。以制度化法律化手段推进农村公共服务均等化，让农民群众增加获得感、幸福感、安全感。促进人才、技术等要素向乡村规范有序流动，率先在县域层面打破城乡二元结构的限制，促进城市资金、技术、人才等要素与农村资源优势互补，一体化推进城镇和乡村规划、建设和治理。
坚持绿色生态发展。不断推广绿色生产方式，强化无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志的申报建设和监管，大力推行智能农业、生态修复技术及循环农业模式（如稻虾共作、林下药材种植），减少化肥农药使用，提升资源利用效率，保障农产品质量。通过财政补贴、税收优惠、土地流转政策等激励措施，推动农业生产模式向绿色低碳转型，建立农业功能区制度，优化产业布局，打造绿色农产品加工体系，延伸产业链，形成生态产业联合体。
保障脱贫地区全面振兴与有效衔接。强化防止返贫动态监测，精准落实帮扶举措，构建覆盖农村人口的长效防贫机制。优先配套产业发展基础设施，推动脱贫地区帮扶产业高质量发展。针对有劳动能力人群，实施产业与就业开发式帮扶；针对无劳动能力人群，优化社会救助政策保障。
参考文献略
【本文作者为北京大学乡村振兴研究院院长、光华管理学院教授，新疆财经大学“天池学者”特聘教授】
责编：董惠敏／美编：王嘉骐