今年是联合国成立80周年。80年来，作为当今世界上最大的多边机制，从战后重建到全球发展议程，从维和部署到全球气候治理，联合国为世界和平、发展与稳定发挥了不可替代的作用。随着世界多极化深入发展、国际力量对比深刻调整，特别是全球南方群体性崛起，联合国在代表性、机构设置和履职效能等方面仍需完善提升，以更好适应全球治理体系变革的需要，回应国际社会对多边主义的普遍期待。在“联合国80周年倡议”的改革框架下，部门整合作为结构性改革的核心举措，正通过优化职能架构、提升协同效能，为全球治理体系注入新动能。
联合国转型势在必行
国际力量对比正在发生深刻的变化。冷战结束后，世界权力结构的演进日渐明显，尤其是以金砖国家为代表的新兴经济体国家在全球GDP中的份额日渐上升，开始扮演起世界经济增长率主要贡献者的角色。根据IMF的预测值，2025年，金砖国家占全球GDP的份额将是29%、31.7万亿美元。然而，联合国的机构设置和权力分配未能充分反映这一世界多极化的重大趋势，代表性相对不足。新兴国家的贡献率与既成的权力分配格局存在着一定的不对称关系。
各类新兴的非传统安全问题与挑战不断涌现。当今世界面临诸多新兴问题与挑战，如传染病、气候变暖、新式恐怖主义、生成式人工智能风险等都超出了传统的国家边界，波及各国共同利益，需要全球合作治理予以及时有效的应对。然而，机构更新和规则升级相对滞后致使联合国在面对新问题新挑战的时候常显捉襟见肘。联合国的决策效能在不断弱化，既成的机制设置、资源聚合和议程设计都有待更新，存在反应不迅速、应对能力有限和协调能力不足等问题。
联合国机构有待升级完善且权威性屡遭侵蚀。就机制本身而言，联合国面临机构臃肿、职能重叠、运转成本高昂、效率低下等问题。联合国正在考虑开展大规模改革，不仅要合并一些部门，也要在全球范围内实现资源转移。此外，联合国在一些国际危机的处理中表现欠佳，如应对中美经贸摩擦、两大地缘冲突等方面，致使其权威性和有效性大打折扣。加之，霸权国“另起炉灶”塑造了一系列高标准、排他性“小圈子”，亦在侵蚀多边主义原则、挑战联合国权威。
联合国财政缺口持续扩大。截至2025年4月30日的联合国官方数据显示，联合国已收缴金额为18亿美元，全额缴费国家为104个，第一季度收入占比为40%，为过去7年最低水平，距离2025年经常预算总额35亿美元仍存在巨大缺口。核算未缴总额（含以前年度欠款）为24亿美元。这种资金赤字自2019年以来就频频出现，联合国秘书处通过借用周转基金、特别账户、已结束的维和特派团和法庭结余账户来应对现金短缺问题。然而，随着借款总额的攀升，联合国将面临严峻的流动性危机。近年来，特朗普政府奉行“退出外交”，削减和拖欠会费，进一步加剧了联合国的财政危机。截至2025年4月30日，美国未缴摊款约为15亿美元。资金短缺在很大程度上影响了联合国机构的正常运作和行动能力。
利益博弈与机制困境带来多重阻力
大国博弈常态化放大主要大国改革方案的差异。联合国改革尤其是安理会改革需要现有常任理事国的支持，但现阶段而言各主要大国之间的利益诉求存在较大差异。中国积极顺应国际社会普遍意愿，支持联大安理会改革政府间谈判的主渠道地位，支持提升以非洲为代表的发展中国家的代表性，确保机构能够代表全球多数国家的利益。美国希望通过扩充盟友参与，限制其他大国使用否决权，进而达到维护自身主导地位的目的；俄罗斯反对西方影响力扩张，希望借助增加发展中国家代表性，达到平衡美国及其盟友影响力的目的。可见，在新兴大国与传统强国之间存在一定的差异性利益及诉求，因而，在大国博弈常态化的背景下，围绕联合国机构改革尤其是安理会改革的角力也可能更趋激烈。
成员国就区域代表性和改革方案持有不同认知。一是具有不同博弈者特性的成员国就改革方案存在分歧，对联合国改革的重点议题和方向持有不同看法。一些国家更关注联合国安理会的扩容，另外一些国家则更加关注财政赤字缓解、决策效率提升或降低机制协调成本等议题，难以在彼此间达成统一的改革方案，大大增加了改革难度。二是部分成员国面临地区平衡与代表权模糊的难题。非洲国家要求增加非洲代表权，然而，不仅是域外大国还是其内部围绕“谁更能代表非洲”都存在着不同看法。而地处亚洲的印度、日本、印尼等国也希望在联合国平台获得更大的话语权，但就“谁更能代表亚洲”也存在竞争关系。此外，拉美国家也担心联合国相关机构进行改革后，本区域的代表性和影响力是否会随之下降。
联合国自身存在程序障碍和原则缺位的情况。根据《联合国宪章》，联合国安理会实现改革不仅需要获得三分之二会员国的同意，还需要获得现任安理会常任理事国的批准。这种高门槛的存在使得实质性改革推进困难。此外，联合国改革要按照客观中立的原则，予以进行。在进行机构合并时，要依据其客观职能、履职情况和协调成本等客观指标推进工作。一旦原则存在非中性或者有违专业标准，就很有可能引发争议，甚至出现越改越乱的局面。此前提及的改革内部备忘录就曾提及，要将世界贸易组织与联合国发展机构合并。此举引发了世贸组织的明确反对，重申其是“独立运作”的机构。
三大方向赋能全球治理新发展
通过改革“提质增效”，增强应对财政危机的能力。联合国会员国迟交、少交和不交会费摊款现象日渐加剧，欠款数额不断滚雪球，导致联合国面临的严峻现金危机不断恶化，迫使联合国削减开支，进而威胁到会员国授权行动的有效执行。而此次的联合国改革处处显示了“提质增效”的意愿，一方面诉诸传统的机构改革路径，精简人员编制、优化整合职能架构、优化成本与效能；另一方面诉诸新兴技术手段推动改革，借助信息技术与后勤支持服务集中化管理，并拓展应用自动化与数字平台。经由诸上新旧路径的精简改革方案一旦落地，将大大提升联合国应对未来财政危机的能力。
倾听全球南方声音，推动治理体系的多极化转型。改革有助于提升非洲、拉丁美洲和亚洲发展中国家的参与机会与商谈层级。在增加安理会常任理事国和非常任理事国席位时，中方一再呼吁向全球南方国家作出适当倾斜。此举可以让代表全球南方利益的成员国参与到重大国际事务的决策之中，提升更加显著的话语权和影响力，从政策源头出发确保资源分配的公平性。此类改革将会削弱传统大国对资源分配的主导权，减少损害发展中国家权益的非中性制度，推动联合国体系实现从“西方中心”向更加多极化的治理体系转型。不过，考虑到全球南方国家当下拥有的话语权较弱，很难确保改革朝着这一有利方向稳步推进。因此，国际社会亟须思考如何确保新一轮改革的公平性与平衡性，进而避免出现越改革南北资源分配越失衡的现象。
实现机构现代化，为其他国际组织改革提供“示范效应”。联合国大会、理事会、经社理事会等主要机构在效能提升、任务审查、机构改革方面的改革方案可以为联合国框架下的其他专门机构、相关组织的改革提供参考模板。联合国系统中，各类型机构与联合国核心的“亲疏”关系有所不同、专业属性和资金运作方式存在差异，所以它们在改革过程中也有差异化的适配路径。不过，各类组织都希望本机构及整个全球治理体系向更高效、灵活方向变革，提高全球公共产品的利用效率。此外，如果改革可以在提升运营效率和实现部门与任务整合的过程中，重视提升发展中国家的决策参与和资源获取，这将在兼顾效率与公平方面对其他机构产生良好的“示范效应”。如果改革可以从当前的机构精简与优化，逐步发展到议题更新及行动应对，势必触及全球治理规则的现代化。这将为国际社会应对各类新兴的非传统安全问题提供新的治理依据和规则示范。
（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、研究员）
