【摘要】高水平对外开放，致力于培育以创新驱动为核心的新比较优势，从出口产业升级与制度型开放两方面实现系统性升级。全国统一大市场建设以破除要素市场分割、释放超大规模市场潜能为目标，通过降低交易成本、促进要素向高效率企业流动，发挥超大规模市场优势。二者协同推进，有利于改善要素配置效率、促进企业创新和生产率改进、优化营商环境、推动新型要素市场建设。同时应看到，当前制度型开放存在新兴领域制度供给滞后等问题，全国统一大市场建设面临部门、城乡、地区间市场分割及新型要素市场建设难题。为此，需从处理好政府与市场关系、破除市场分割壁垒等方面进一步全面深化改革，推动二者协同发展，助力经济高质量转型。
【关键词】高水平对外开放 全国统一大市场 要素错配 制度型开放 【中图分类号】F120 【文献标识码】A
改革开放以来，中国的高速增长伴随着两大特征：依托高储蓄率推动的投资驱动增长；依靠较低的要素价格获得贸易优势，通过大量出口低附加值产品推动经济增长。这种模式在工业化初期具有合理性，但随着经济发展阶段演进，其局限性逐步显现：一方面，制造业单位劳动力成本明显上升，传统成本优势面临新的挑战；另一方面，保护主义逆流增加了传统出口路径的不确定性。
基于国内国际环境的深刻变化，习近平总书记指出：“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。”①党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，也对今后的高质量发展进行了具体工作部署，强调要“推进高水平对外开放”“构建全国统一大市场”。持续推进高水平对外开放和全国统一大市场建设，是构建新发展格局的题中之义，也是适应我国新发展阶段要求、塑造国际合作和竞争新优势的必然选择。
持续推进高水平对外开放和全国统一大市场建设的关键方向
高质量发展要求我们通过制度创新，实现全要素生产率的系统性提升。全要素生产率主要受两方面因素影响：微观层面的企业全要素生产率水平，即单个企业的投入产出效率；生产要素在不同企业间的配置效率。当生产要素能够突破制度性流动壁垒时，资源将遵循市场机制向高生产率企业集聚。习近平总书记指出：“推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力。”明确了在更高起点上进一步全面深化改革对构建新发展格局的深远意义。具体而言，新发展格局的构建着力于国内国际两个维度：通过全国统一大市场建设，促进国内大循环，破除要素市场分割，建立要素自由流动的制度基础设施；推动高水平对外开放的深入发展，形成国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现从商品流动型开放向制度规则型开放升级。二者协同配合能够有效提高我国要素配置效率，促进全要素生产率的提高。
构建新发展格局具有历史的、实践的、逻辑的必然性，是我们主动应对国内外形势发展变化的战略选择，其建立在全国统一大市场的制度基础之上，本质是通过降低制度性交易成本，释放超大规模市场潜能。习近平总书记指出：“形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。”这一重要论述为如何建设全国统一大市场指明了方向。近年来，我国围绕全国统一大市场建设，出台一系列重要政策（如表1所示）。建设全国统一大市场可以降低交易成本，打破影响要素流动的市场分割障碍，促进资本、劳动力等要素向高效率企业流动，扩大国内市场规模，最终有效提高要素配置效率。特别值得关注的是，新政策体系将数据、技术等新型生产要素纳入全国统一大市场建设范畴，通过数据要素市场化配置改革、技术交易市场一体化等创新举措，充分发挥创新要素对企业生产率提升的作用，为构建新发展格局提供持续动力。
表1 我国统一大市场建设的相关文件
以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。2013年11月，习近平总书记在会见21世纪理事会北京会议外方代表时强调：“中国越发展，就越开放，中国开放的大门不可能关闭。”在经济全球化深度调整的背景下，我国参与全球分工的比较优势正经历结构性转换。传统低成本优势逐步弱化，亟待培育以创新驱动为核心的新比较优势。习近平总书记指出：“当前，中国正以高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，加快发展新质生产力。”②高水平对外开放构成新优势培育的战略路径，其内涵体现为两个维度的系统性升级：出口产业升级，推动商品贸易向高附加值转型，发展数字贸易和服务贸易，提升我国在全球价值链中的地位；制度型开放的规则对接与改革深化，对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等新一代经贸规则，在跨境数据流动、知识产权保护、竞争政策等领域推进深层次改革，将制度体系与国际通行规则相衔接。我国近年来持续推进高水平对外开放，出台一系列重要政策措施（如表2）。高水平对外开放可以通过多渠道，驱动全要素生产率提升：制度型开放有利于进一步深化国内改革，提高市场运行效率；高质量国际贸易带来知识溢出效应，激发企业创新活力；全球资源优化配置则进一步提升要素利用效率。
表2 我国高水平对外开放的相关文件
全国统一大市场建设与高水平对外开放的协同推进机制
全国统一大市场建设和高水平对外开放的协同推进，是构建新发展格局的重要路径，有利于实现从“规模扩张”向“质量提升”的转型。
改善要素配置效率。要素错配是造成国家间生产率差异的重要因素。全国统一大市场建设致力于破除区域间、部门间以及城乡间的要素和商品流通壁垒，推动要素和商品在全国范围实现优化配置，使高生产率的企业能够获取更多的要素资源，进而提升整体经济效率。高水平的对外开放，则有助于实现资源的全球配置。其为高生产率企业提供了走出国门的机会，使其能够在全球范围进一步优化要素配置，提高要素利用效率。具体而言，通过深化国内改革，建立健全有效的国内商品和要素市场，实现资源高效配置；在此基础上推进高水平对外开放，在全球范围对资源进行更优配置，从而形成国内国际双循环相互促进的要素配置格局。
促进企业创新和生产率改进。企业的创新行为面临着风险和高成本，需要足够规模的市场来获取创新收益。我国产业链中承担核心工序和关键技术任务的专精特新企业，受制于国内市场容量有限或应用环境不足等因素，发展潜力尚未充分释放。全国统一大市场建设和高水平对外开放则能进一步扩大市场规模，加大对企业创新的激励。高水平对外开放能够推动企业嵌入全球创新网络，可以从以下三方面促进创新质量提升：通过与其他国家企业建立合作创新网络，实现知识共享和技术跨界融合；帮助企业在国际市场获取更丰富的异质性创新资源，为高质量创新奠定坚实基础；跨国企业可以充分利用全球创新网络中的资源禀赋优势促进自身创新。
推动制度型开放与市场基础制度衔接。高水平对外开放的显著特点是制度型开放，其核心是规则、规制、管理和标准等制度性安排。全国统一大市场建设作为畅通国内国际双循环的基础支撑，与制度型开放形成“内外联动”的改革合力。统一的市场规则，如产权保护、公平竞争审查等，为制度型开放提供了国内制度基础；制度型开放通过引入国际标准，推动国内市场规则优化，并在此基础上引进先进技术和管理经验，完善中国特色现代企业制度。在主动对接国际高标准市场规则体系的过程中，我国需要不断完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度，并进一步完善宏观经济治理体制。例如，长三角地区率先试点跨区域数据共享机制，既打破了地方保护，又为对接国际数据治理规则积累了宝贵经验；我国修订《中华人民共和国外商投资法实施条例》，明确公平竞争审查制度，保障内外资企业平等权益，这不仅是破除所有制间市场分割的重要举措，也为高水平对外开放创造了良好的制度环境；外资准入负面清单与国内负面清单的联动，有效促进规则改革。
加快新型要素市场建设，为发展新质生产力提供动能。高水平对外开放能够促进新型生产要素在国内外流动和配置，从而加速新质生产力的形成。高水平对外开放能够促进跨境数据的积累、提炼、加工和管理，经济主体通过整合全球的数据资源，进而提升创新能力。提升对外开放水平，通过深度融入全球科技生产网络，加强国际间的科技交流与合作，有助于提升我国科技创新能力。高水平对外开放能够增强新型人才的适应性与竞争力，为新型生产力的增长提供强有力的人才支持。
构建全方位开放格局面临的矛盾与全国统一大市场建设的难点
在构建全方位开放格局进程中，中国在制度规则层面仍面临深层次矛盾。例如，新兴领域存在制度供给滞后问题，区域间制度执行异质性显著，个别地方政府通过政策倾斜、行政干预等方式，实施本地市场保护，形成阻碍要素流动的“制度壁垒”。更深层次的挑战体现在制度协同性层面：服务业开放与监管能力错配，教育、医疗等领域的准入限制与事中事后监管体系不够完善，形成双重约束；产业链安全与开放度的平衡问题，美国对华技术管制导致战略性新兴产业进口替代压力加剧，暴露关键领域自主可控能力有待增强，以及开放进程中产业链安全保障机制有待完善；国际规则参与深度有限，在数字贸易、环境产品等新兴议题领域尚未形成制度性话语权。
当前中国市场体系仍存在显著的分割性特征，主要表现为部门间、城乡间与地区间的要素流动壁垒。
部门间市场分割。当前，不同所有制企业在资源配置中存在一定差异。在重大技术攻关、融资支持等领域，国有企业具备较为完善的制度保障，民营企业在市场准入和资源获取方面仍面临一定挑战。以资本要素配置为例，部分民营企业存在融资困难和融资成本过高的问题，这使得其创新能力和活力受到了抑制，从而导致资本要素错配。此外，现有国家重大技术攻关项目的参与主体结构有待进一步优化，应进一步提高民营企业在项目研发中的参与度，以更好发挥各类经济主体的创新潜力。
城乡间市场分割。我国城乡要素市场在协同发展方面仍有提升空间。城乡市场分割的主要特征是城乡要素市场的分割，农民和农业生产组织不能作为平等的经济主体进入城市市场获取要素。在土地要素方面，农村集体经营性建设用地入市机制正在逐步完善，与城市土地市场在交易规则、价格形成机制上存在差异，二者的协同发展需要进一步探索，以促进土地资源在城乡之间实现优化配置。在劳动力要素方面，随着户籍制度改革的深入推进，如何更好地保障农业转移人口享有均等化公共服务，是当前政策持续优化的重点方向。
地区间市场分割。在区域协调发展过程中，各地在推动经济发展时存在一定的差异化政策取向。有的地方政府为促进本地产业发展，采取财政补贴等手段保护本地企业，这在一定程度上对市场资源配置效率产生影响。在新能源汽车、光伏等新兴领域，产业布局的协调性有待加强。社保转移接续、跨区域税收分成等配套制度正在不断完善，以更好地促进劳动力、资本等要素跨区域流动。
推动进一步全面深化改革与高水平对外开放的着力点
正确处理好政府与市场的关系。高质量发展需要统筹好政府与市场关系，更好地结合有效市场和有为政府，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时强化政府制度供给能力。一是夯实竞争中性制度基础，全面落实市场准入负面清单制度，进一步强化“全国一张清单”管理模式，确保清单外领域各类经济主体依法平等进入；建立健全公平竞争审查机制，重点清理涉及地方保护、行业垄断的政策文件。二是改变产业政策实施范式。选择性产业政策可以通过补贴、税收优惠等定向干预手段推动特定产业的技术升级与规模扩张，但其“非中性”特点可能导致要素错配与效率损失。可以将政策重点转向具有技术外溢效应的共性技术研发、创新基础设施建设等领域，采用市场化机制分配资源，减少对特定企业的直接补贴。以中央主导型产业政策替代地方主导型产业政策，并建立跨区域产业协同政策平台。
破除市场分割的多维壁垒。一是建立公平竞争机制。拓宽民营企业的融资渠道，采用普惠小微贷款、不动产投资信托基金（REITs）、科创票据等工具缓解民营企业融资难和融资贵的问题。全面落实公平竞争审查制度，平等对待各类经济主体，完善监督执行体系，强化刚性约束，确保政策的严格执行和有效落实。二是建立城乡要素平等交换机制。深化土地制度改革，统一农村集体经营性建设用地交易平台，完善增值收益分配机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权以及收益分配权，进一步探索并建立自愿有偿退出机制。推进户籍制度与公共服务脱钩，提升基本公共服务覆盖率，加快实现教育、医疗等服务的跨区域通办。三是构建区域协同发展的新机制。打破行政性分割、地方保护和行政壁垒，统一各地区的市场准入标准，严格落实“全国一张清单”管理模式。推广“飞地经济”模式，建立中央与地方利益共享机制，通过均衡性转移支付调节区域利益，重点支持欠发达地区基础设施和公共服务建设。
重构地方政府晋升激励体系。个别地方政府往往采取保护性措施来促进本地经济增长，包括优先支持本地企业发展、优化资源配置等。未来，可以通过进一步完善干部考核评价体系，更好地平衡经济发展与资源配置的关系。优化财政分权与事权匹配机制。调整中央与地方财政关系，将教育、医疗等基本公共服务支出上划中央财政，减少地方政府因财权事权不匹配产生的市场干预动机。规范土地出让收入管理，试点“土地增值收益共享基金”，切断地方政府与土地财政的直接利益关联。建立多维政绩考核体系。增设全国统一大市场建设、生态环境质量、民生保障等考核指标，将地方保护主义行为纳入政府绩效负面清单。探索跨区域政府合作政绩互认机制，如京津冀协同发展中对大气污染治理成效实行区域联合考核，促进政策创新。
推进制度型开放与国内规则升级。对接国际高标准经贸规则，国内建立统一制度规则。以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等规则为参照，推动国内规则与国际高标准经贸规则衔接。加快建立全国统一的市场制度规则，完善产权保护制度，强化反垄断和反不正当竞争执法，健全社会信用体系，为经济主体创造公平竞争的市场环境。强化知识产权保护，建立与国际接轨的知识产权侵权惩罚性赔偿制度，完善海外知识产权纠纷应对机制。将知识产权保护深度融入自由贸易协定框架，强化专利引进与海外拓展过程中的知识产权保护与预警机制。建立跨境资本流动宏观审慎管理框架，依托自贸试验区（港）开展压力测试，在扩大开放的同时，强化风险评估与监管，确保国家经济安全。
释放新型生产要素的增长动能。一是构建全球创新网络。建设国家级技术交易平台，完善职务科技成果产权制度。放宽外资研发中心设立限制，鼓励跨国企业在华设立研发中心，推动“引进来”与“走出去”双向创新。如海南自贸港试点跨境服务贸易负面清单，吸引国际医疗、教育等领域优质资源，助力生物医药等前沿产业实现突破。通过国际人才引进政策与教育开放合作，构建全球人才高地。例如，北京中关村实施外籍人才永久居留便利化措施，集聚人工智能、量子计算等领域顶尖团队，形成创新生态集群。二是培育数字贸易竞争新优势。建设全国统一的数据要素市场，探索数据产权、交易、分配机制。通过跨境数据流动规则的完善，推动数字贸易自由化，促进数据资源的全球整合与价值挖掘。通过数字贸易推动跨境电商、数字服务出口发展。例如，四川自贸试验区探索数据确权与跨境流动试点，为数字经济企业提供制度保障，加速技术创新迭代。
（作者为北京航空航天大学公共管理学院教授，人文与社会科学高等研究院副院长）
【注：本文系北京市社会科学基金项目“北京农地制度改革和农民增收研究”（项目编号：22JJB013）阶段性成果】
【注释】
①习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，《求是》，2022年第17期。
②习近平：《继往开来，携手开创中法合作新时代——在中法企业家委员会第六次会议闭幕式上的致辞》，《人民日报》，2024年5月7日。
责编/靳佳 美编/李祥峰
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