【摘要】推进边疆治理体系和治理能力现代化，是中国式现代化的应有之义。在实现边疆治理体系和治理能力现代化进程中，应坚持和完善党的边疆治理领导制度体系，推进边疆地区全面深化改革，建设有效的边疆治理法律体系，以推进中华民族共同体建设为主线，以民族区域自治制度和“一国两制”为制度性安排，构建系统完备、科学规范、运行有效的边疆治理制度体系，把我国边疆治理制度优势有效转化为实际效能，从而实现边疆的繁荣发展和长治久安。
【关键词】中国式现代化 边疆治理 治理体系 治理能力
【中图分类号】D633/K29 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.10.001
【作者简介】邢广程，第十四届全国人大代表、第十四届全国人大外事委员会委员，中国社会科学院学部委员、国家一级研究员，中国社会科学院大学历史学院中国边疆历史系教授、博导。研究方向为苏联历史、俄罗斯及中亚问题、周边国际问题和中国边疆问题。主要著作有《苏联高层决策七十年——从列宁到戈尔巴乔夫》《新型伙伴关系范式：对中俄关系的多向解读》《崛起的中亚》等。
引言
党的十八大以来，习近平总书记多次强调边疆治理的重要性和战略意义。2013年，习近平总书记提出“治国必治边”的战略思想。2014年，在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记明确提出“以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领”实现新疆工作总目标；同年，在澳门回归祖国15周年大会上的重要讲话中提出，“不断提高特别行政区依法治理能力和水平”。[1]2017年，习近平总书记在香港回归祖国20周年大会上的重要讲话中明确香港从回归起重新纳入国家治理体系。[2]2020年，习近平总书记在云南省调研时强调，“要认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，确保支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度在云南得到坚决贯彻落实，不断增强边疆民族地区治理能力。要始终坚持党的领导，完善党的领导制度，纵向要到底，横向要到边”。[3]2024年，习近平总书记在二十届中共中央政治局第十八次集体学习时指出，“推进边疆治理体系和治理能力现代化，是中国式现代化的应有之义”。这一重要论述精准且明确地阐述了推进边疆治理体系和治理能力现代化与中国式现代化的紧密内在关系，丰富了国家治理体系和治理能力现代化的理论内涵，提升了推进边疆治理体系和治理能力现代化的时代意义。
党中央立足于我国推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，适时提出了“边疆治理体系和治理能力现代化”这一重大命题。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。2013年，习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[4]党的二十大报告明确指出：“从现在起，中国共产党的使命和中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[5]基于国家治理体系和治理能力现代化的基本概念，我们可以认为，边疆治理体系和治理能力现代化是一个国家制度及其制度执行能力在边疆地区的集中体现。边疆治理体系是在党的全面领导下，以政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排为支撑，构建的一套系统完备的制度体系，其本质是国家边疆治理制度在管理边疆实践中的具体运用与生动体现；边疆治理能力则侧重于运用国家制度来管理边疆地区事务，涉及改革发展稳定等诸多关键方面。边疆治理体系和治理能力是一个有机整体，二者相辅相成，与国家治理体系和治理能力紧密契合、相匹配、相呼应，共同服务于国家治理体系和治理能力的整体架构，为其有效运行提供关键支撑。我国在边疆治理体系和治理能力现代化研究领域尚处于初步探索阶段，鉴于此，本文旨在立足中国式现代化视域，提出一套科学合理的边疆治理体系和治理能力现代化研究思路，以期推动相关研究的深入发展，为我国边疆治理体系和治理能力现代化建设提供有益的理论支持与实践参考。
边疆治理体系和治理能力现代化融汇于中国式现代化进程之中
边疆治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的关键部分，融汇于中国式现代化进程之中。党的二十大报告强调，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，又有基于我国独特国情而展现出的鲜明中国特色。而边疆地区和边疆治理的特殊性，正是我国国情的重要组成部分。
中国式现代化是十四亿多人口整体迈进现代化社会的现代化。中国边疆地区地域广袤，陆地与14个国家接壤，陆地边境线长达2.2万公里，其中1.9万公里位于民族地区。陆地边疆9省区国土面积约590万平方公里，占全国国土面积的60%，边境地区面积为197万平方公里，人口数量达2300多万人，其中少数民族人口占比接近一半。我国陆地边境地区包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆9个省区的140个陆地边境县（市、区、旗）和新疆生产建设兵团的58个边境团场。[6]因此，中国式现代化是涵盖我国边疆地区各族人民在内的十四亿多人口整体迈进现代化社会的现代化。这表明边疆治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，也是需要重点关注的关键领域。从国际视野看，我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模之大前所未有，必将超过现有发达国家人口总和，这一进程的推进意味着世界政治和经济格局将会发生重大而深刻的变化。同时，这表明中国式现代化具有独特性，发展中国家也能通过自身努力实现现代化，中国的现代化路径和方式具有鲜明的中国特色，为其他发展中国家探索现代化道路提供了全新视角和有益借鉴。
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。在新时代背景下，中国共产党始终把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的根本出发点和最终落脚点，完成了脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史性任务，通过坚持精准扶贫这一重要策略，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，全国八百三十二个贫困县全部实现摘帽，近一亿农村贫困人口实现脱贫，九百六十多万贫困人口实现易地搬迁，历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献。[7]边疆地区是我国脱贫攻坚战的主战场，也是我国全面建成小康社会过程中相对薄弱的环节。例如，新疆的喀什、和田、阿克苏地区以及克孜勒苏柯尔克孜自治州等四地州，是全国“三区三州”深度贫困地区之一，南疆四地州贫困人口规模接近“三区三州”的一半。[8]习近平总书记强调：“我们党的初心使命就是为包括新疆各族人民在内的中国人民谋幸福，为包括新疆各民族在内的中华民族谋复兴。”[9]新疆维吾尔自治区党委和政府严格落实精准扶贫精准脱贫基本方略，全区现行标准下306.49万农村贫困人口全面脱贫、3666个贫困村全部退出、35个贫困县全部摘帽，贫困家庭义务教育阶段儿童因贫失学辍学实现动态清零，贫困人口基本医疗保险、大病保险参保率均达到100%，农村饮水安全和危房改造任务全面完成，彻底解决了贫困人口住危房问题，新疆千年绝对贫困问题得到历史性解决。[10]让边疆地区各族人民富裕起来，是维护和促进社会公平正义的重要体现，也是推动全体人民共同富裕的重要举措。《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出：“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。”[11]在推进中国式现代化的新征程上，边疆治理需“坚持城乡融合发展，稳步推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，推进乡村全面振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，有效防止规模性返贫致贫。坚持在发展中保障和改善民生，不断改善边疆地区生产生活条件，加快补齐基础设施和基本公共服务短板”。[12]
中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。物质文明是人类赖以生存和发展的基础，是人类文明体系的基石，对精神文明起着重要的决定作用，同时，精神文明对物质文明具有重要的反作用。从唯物辩证法视角看，中国式现代化的核心在于协调这两大文明的关系，推动二者协调发展以达到现代化所要求的新境界。边疆治理体系和治理能力现代化作为中国式现代化的重要组成部分也受到物质文明和精神文明相协调的制约，边疆治理体系和治理能力现代化取决于能否很好地处理好物质文明和精神文明相协调的问题。边疆地区作为欠发达地区，发展经济、夯实物质基础是边疆治理的第一要务，同时需要加强精神文明建设，实现物质文明和精神文明的协调发展。改革开放以来，我国边疆地区社会生产力和人民生活水平显著提升，各族人民对精神文化生活的需求日益增长。当前，边疆地区处于内外文化碰撞和思想交汇的关键时期，经济社会高质量发展与宣传思想和民族宗教工作方面面临的诸多挑战逐渐凸显，反对外部不良思想渗透的任务尤为迫切。这就要求边疆治理统筹经济发展、社会稳定和思想文化建设，综合施策，解决好民生问题和民心问题。
旗帜鲜明地遏制一些西方国家在意识形态领域对我国边疆地区的思想渗透，抵制国际极端势力和思想的影响，是边疆地区刻不容缓的任务。“要发挥爱国宗教人士作用，加强对信教群众的正面引导，既满足他们正常宗教需求，又有效抵御宗教极端思想的渗透”，“要加强新形势下反分裂斗争，高举各民族大团结的旗帜，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结宣传教育，打牢民族团结的思想基础，最大限度团结各族群众”。[13]推动边疆地区物质文明和精神文明协调发展，旨在促进边疆地区各族群众的全面发展。具体而言，就是要实现边疆地区各族人民个体的自由全面发展，而非僵化、片面发展；使其成为爱党爱国、政治立场坚定和具备辨别是非能力的公民，免受分裂思想影响。以中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化涵养边疆地区各族人民的精神世界，使其追求物质和精神世界相协调，摒弃宗教极端思想和行为；追求人际关系和谐、精神生活充实，摆脱境内外极端势力的操控。边疆治理体系和治理能力现代化的重要任务之一，在于加强边疆地区现代化的物质基础，发展社会主义先进文化，传承中华文明，培育和弘扬社会主义核心价值观，实现物的全面丰富和人的全面发展。
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。“国土是生态文明建设的空间载体。”[14]边疆治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，是在中国式现代化视域下，探寻人与自然和谐共生的发展道路。边疆地区生态环境整体呈现脆弱性，以内蒙古自治区生态环境治理为例，其生态环境的治理不仅关乎当地各族群众生存和发展，更对华北、东北、西北乃至全国生态安全具有深远影响。我国作为全球荒漠化较为严重的国家之一，荒漠化土地主要分布在边疆的三北地区。荒漠化引发的风沙危害和水土流失等问题，致使我国边疆三北地区出现综合性、大规模、常态化的生态灾害，成为制约我国边疆民族地区经济发展的重要客观因素。尤其是在春秋季节，东北、北部和西北地区频繁遭遇大范围沙尘暴侵袭，使得荒漠化防治和防沙治沙工作显得尤为紧迫。2023年6月5日至6日，习近平总书记在巴彦淖尔市主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会时指出，“2021—2030年是‘三北’工程六期工程建设期，是巩固拓展防沙治沙成果的关键期，是推动‘三北’工程高质量发展的攻坚期。要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以防沙治沙为主攻方向，以筑牢北方生态安全屏障为根本目标，因地制宜、因害设防、分类施策，加强统筹协调，突出重点治理，调动各方面积极性，力争用10年左右时间，打一场‘三北’工程攻坚战，把‘三北’工程建设成为功能完备、牢不可破的北疆绿色长城、生态安全屏障”。[15]实施“三北”工程是国家重大战略，对于筑牢我国北方生态安全屏障具有重要意义。[16]习近平总书记为内蒙古自治区确立了明确的战略定位，要求其努力成为我国北方重要的生态安全屏障，并在祖国北疆构筑起万里绿色长城，保护草原和森林成为内蒙古自治区生态系统保护的首要任务。内蒙古自治区实现高质量发展应立足自身资源禀赋优势，将本地优势转化为发展效能，在保护生态环境和绿色经济方面下功夫。具体措施涵盖治理内蒙古“一湖两海”生态环境，加强黄河“几字弯”生态环境保护，推进毛乌素沙地、库布齐沙漠、贺兰山等区域性系统治理，保护修复河套平原河湖湿地和天然草原，治理乌梁素海流域，打赢科尔沁、浑善达克两大沙地歼灭战，打好河西走廊-塔克拉玛干沙漠边缘阻击战，加强祁连山、天山、阿尔泰山、贺兰山、六盘山等区域天然林草植被的封育封禁保护。
中国式现代化是走和平发展道路的现代化。中国式现代化是走和平发展道路的现代化，这一选择源于中国特色社会主义的本质。与西方式现代化通过扩张掠夺实现发展截然不同，中国式现代化摒弃了此类路径。中国始终秉持维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，致力于推动构建人类命运共同体，坚定不移地奉行亲诚惠容的周边外交理念，以及与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，积极深化与周边国家的友好互信和利益融合。2013年，习近平总书记在周边外交工作座谈会上，从战略高度对周边外交作出全局规划，指出“思考周边问题、开展周边外交要有立体、多元、跨越时空的视角”。[17]中国作为一个拥有20个陆海邻国的多邻居国家，其边疆地区与陆上邻国直接接壤，与海上邻国隔海相望。推进边疆治理体系和治理能力现代化，必须充分考量周边的国际环境和相关因素。我国在边疆地区推行全面开放举措，其本质是搭建一个与周边国家开展深度交流与合作的关键平台，以共建“一带一路”倡议作为重要的实践载体与战略纽带，致力于构建周边命运共同体，进而为地区和平与繁荣奠定坚实基础。在我国地缘政治格局中，边疆地区既是我国实施国家周边外交战略和政策的重要前沿地带，也是传达我国秉持的睦邻友好政策和亲诚惠容理念的实践窗口，更是与周边国家共同维护地区安全与稳定的现实场域。而跨界民族依托边疆这一天然的交往互动场域，与周边国家开展广泛且深入的人文交流活动，进一步丰富了边疆地区对外交往的内涵。总体而言，边疆地区在塑造我国周边国际环境方面具有关键作用，其不仅是我国周边外交战略的关键实践载体，更是维护国家主权安全与发展利益的重要战略空间。在开展边疆地区各项工作时，必须始终将捍卫国家核心利益确立为根本出发点与底线原则，以实现边疆稳定与国家利益的有机统一。
周边地区对我国具有极其重要的战略意义，是我国安身立命之所。在国家发展大局和外交全局中，应进一步凸显周边地区的重要作用，织密同周边国家的经贸合作网络，夯实人文领域合作基础，深化互利合作和互联互通。中国要在坚定维护世界和平与周边和平、全力促进世界发展与周边发展的进程中谋求自身的持续健康发展，同时以自身发展更好维护世界与周边和平发展。总之，中国应始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，以及周边和平的建设者、周边发展的贡献者和周边秩序的维护者。
推进边疆治理体系和治理能力现代化
推进边疆治理体系和治理能力现代化，是中国式现代化的应有之义。作为以马克思主义为指导思想、深植于中华民族文化根基的制度体系，中国特色社会主义制度是中国共产党领导全国各族人民经过长期探索和实践逐步构建而成的科学制度体系。它不仅贴合中国发展的客观规律，更深刻塑造了中国政治发展方向与价值取向，同时确立了国家治理各类工作和活动所遵循的基本规范与实践路径。我国国家治理体系和治理能力，正是中国特色社会主义制度及其执行能力在国家治理层面的集中体现和反映。边疆治理体系和治理能力作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，必然体现中国特色社会主义制度的特征与优势，并反映其执行能力。
党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化水平的显著提升，我国边疆治理体系和治理能力现代化水平同样实现大幅跃升，这生动彰显了中国特色社会主义制度的日益完善及其执行能力的显著增强。因此，边疆治理体系和治理能力现代化这一命题，既是对中国特色社会主义制度完善的积极回应，也是推动边疆地区全面发展的关键环节。回答好这一命题不仅能为边疆地区稳定、民族团结、人民福祉以及国家统一构筑坚实保障，还能充分彰显我国国家制度和治理体系的显著优势，这些优势同样能为边疆治理体系和治理能力现代化提供强大支撑。然而，正如习近平总书记指出，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”，[18]“在提高国家治理能力上需要下更大气力”。[19]
当前，我国边疆治理面临着各种风险与挑战，这要求我们“既要完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，也要构建系统完备、科学规范、运行有效的边疆治理制度体系，把我国边疆治理制度优势更有效地转化为边疆治理的实际效能，从而实现边疆的繁荣发展和长治久安”。[20]要真正实现边疆地区的长治久安，关键在于建立一套成熟的边疆治理制度，这是实现边疆地区高质量发展的根本保障。
我国边疆治理体系内涵丰富，涵盖众多层面。2019年发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中所涉领域和方面，在边疆治理中均需得到体现并加以贯彻落实。在遵循党中央“四个全面”战略布局的背景下，边疆治理体系和治理能力现代化应发挥与边疆治理直接相关的显著优势：一是坚持和加强党中央集中统一领导，确保边疆治理始终沿着正确的政治方向稳步前进；二是坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，发挥集中力量办大事的显著优势；三是坚持各民族一律平等原则，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展；四是坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起；五是坚持和完善“一国两制”制度，保持香港、澳门长期繁荣稳定，为祖国和平统一进程注入强大动力。具体而言，边疆治理体系中最为关键的建设环节，包括坚持和完善党的边疆治理领导制度体系，推进边疆地区全面深化改革，以及建设有效的边疆治理法律体系。
坚持和完善党的边疆治理领导制度体系。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。[21]党的领导是中国特色社会主义事业不断取得胜利的根本保证。在边疆治理领域，党的领导是实现边疆地区长治久安和繁荣发展的关键所在。党的领导制度体系是边疆治理体系的核心组成部分，是确保边疆治理各项工作始终沿着正确政治方向前进的基石。
一是坚持和加强党中央集中统一领导。党的领导具有全面性、系统性和整体性，在推进边疆治理体系和治理能力现代化的过程中，必须坚持和加强党中央集中统一领导，实现党的领导在边疆治理各个环节中的全覆盖与深融合。这不仅是中国特色社会主义本质特征的彰显，更是实现边疆高效治理的遵循。边疆地区的中央事权属性决定其领导权、管理权和监督权的归属。党中央作为总揽全局、协调各方的核心，为边疆治理体系和治理能力现代化提供了坚实的政治保障。加强党对边疆治理的集中统一领导，首要任务是维护党中央权威，确保边疆治理各项工作始终同党中央保持高度一致。二是确保党的领导覆盖边疆治理各领域。2020年9月26日，习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调，“实践证明，新时代党的治疆方略完全正确，必须长期坚持。全党要把贯彻新时代党的治疆方略作为一项政治任务，在完整准确贯彻上下功夫，确保新疆工作始终保持正确政治方向”，“各级党委要对标新时代党的治疆方略，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”。[22]三是提升党组织政治能力与强化组织建设。党的十八大以来，党面临长期存在的“四大考验”与“四种危险”，边疆治理工作因其特殊性，面临着更为严峻复杂的挑战，如基层党组织存在不够健全、战斗力不强等问题。在此背景下，提高边疆地区各级党组织和党员干部的政治判断力、政治领悟力、政治执行力十分重要。严密的组织体系是党的优势所在、力量所在。因此，边疆地区各级党组织必须贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，凝聚边疆地区各族群众力量，推进以党建为引领的基层治理创新，持续整顿软弱涣散基层党组织，不断夯实基层党组织基础，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。
推进边疆地区全面深化改革。推进全面深化改革是新时代党的重要战略。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[23]这充分表明，推进国家治理体系和治理能力现代化是通过全面深化改革加以实现的。边疆治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其推进必须通过全面深化改革来实现。全面深化改革既要维护边疆治理体系的稳定性和延续性，又要根据情况和条件变化制定边疆治理体系和治理能力现代化亟需的制度，以不断增强边疆治理能力。
与内地发达地区相比，我国边疆地区整体发展相对滞后。那么，边疆地区的发展动力源自何处？答案在于全面深化改革。习近平总书记指出：“坚持以改革开放增动力、添活力。”[24]以东北地区为例，唯有深入贯彻全面深化改革的思路，才能推动东北全面振兴。党的十八大以来，习近平总书记多次到东北地区调研并召开专题座谈会，推动东北地区实现全面振兴。2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上专门阐述了东北地区全面振兴问题，指出，“东北在体制机制、经济结构、对外开放、思想观念方面存在‘四大短板’”。[25]东北地区的全面振兴需要通过构建改革创新体系加以完成，将改革的重点放到调整经济结构上。“东北等老工业基地振兴发展，不能再唱‘工业一柱擎天，结构单一’的‘二人转’，要做好加减乘除。加法——投资、需求、创新，减法——淘汰落后产能，乘法——创新驱动，除法——市场化程度。现在加法多、其他少，亟待补课。”[26]东北地区并非没有建设现代化经济体系基础。新中国成立初期，东北地区已经建立较为完备的工业体系，但在改革开放的背景下，东北地区因各种原因出现发展滞后的情况。“全面振兴不是把已经衰败的产业和企业硬扶持起来，而是要有效整合资源，主动调整经济结构，形成新的均衡发展的产业结构。”[27]要加强对传统制造业的综合技术改造，通过发展新技术、新业态、新模式来带动东北地区走上创新发展之路，“东北地区国有经济比重较高，要以改革为突破口，加快国有企业改革，让老企业焕发新活力”。[28]
我国全面深化改革的一个关键问题在于，进一步理顺政府与市场的关系。“政府和市场的关系是我国经济体制改革的核心问题。”[29]解决这一问题的关键在于，明确在资源配置中市场和政府的作用。党中央从全面深化改革的战略和理论层面已经明确这一问题，即“市场配置资源是最有效率的形式”，因为“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济”。[30]但在边疆地区，有的政府往往过度发挥作用，在资源配置方面占据主导地位，一定程度上制约边疆地区经济发展。以东北地区为例，加快转变政府职能至关重要，尤其是要大幅减少政府对资源的直接配置。在边疆地区，市场经济发挥决定性作用并不意味着发挥全部作用，要让“看不见的手”和“看得见的手”协同发力，这是检验边疆地区治理能力的重要尺度。边疆地区各级政府应侧重在事中事后监管方面发挥作用，而非直接“下场”统揽资源配置。政府的主要作用是为市场发育创造条件，因此，转变政府职能十分重要且必要。除此之外，只有改善投资环境，吸引国内外企业到东北地区投资，扭转“投资不过山海关”的不利局面，培育创新业态，营造良好的发展经济氛围，才能推动沈阳、大连、长春、哈尔滨等重要城市真正成为投资兴业的热土。
建设有效的边疆治理法律体系。第一，全面依法治边的重要性。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，全面依法治边作为其重要组成部分，同样是边疆治理的一场深刻变革。全面依法治国体现中国特色社会主义的本质要求，是确保党和国家事业行稳致远、保障人民幸福安康的基石。而全面依法治边是中国特色社会主义的本质要求在边疆的具体体现，事关国家统一和各族人民福祉。边疆地区社会经济和文化发展相对滞后，有的民族地区长期依赖于宗法、宗族和宗教规则进行社会管理，因此，全面依法治边不仅是边疆治理体系和治理能力现代化的关键标志，更是推动边疆治理方式从传统向现代转型的必然选择。
第二，构建中国特色社会主义边疆治理法治体系。建设中国特色社会主义边疆治理法治体系，是推进全面依法治边的重要任务，这一法治体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。全面依法治边作为全面依法治国的内在要求，既体现与我国其他地区治理的共性，又充分考虑边疆地区的特殊性，将一般性法治原则与边疆地区特殊性紧密结合，确保法治体系和依法治边实践在边疆地区发挥实际效果。在党的领导下，边疆地区需在实践中不断完善中国特色社会主义法治体系和依法治边机制。以新疆为例，其工作总目标是实现社会稳定和长治久安，“依法治疆”作为实现这一总目标的重要途径，充分体现了在边疆地区构建和完善法治体系对于维护边疆稳定、促进民族团结和推动经济社会发展的重要意义。
第三，依宪治边的重要性及实施机制。依法治边首要任务是实现依宪治边，建立健全保证宪法在边疆地区全面实施的体制机制。依法治国方略的核心在于依宪治国，依法执政的核心在于依宪执政。宪法作为国家的根本大法，是治理边疆的最高法律规范。在边疆地区组织各族群众学习宪法具有必要性和紧迫性，只有学习宪法、懂得宪法，才能为遵守宪法创造条件。宪法规定了公民的权利和义务，禁止任何形式的民族歧视和压迫，以及一切破坏民族团结和制造民族分裂的行为。依宪治边是增强各族群众国家意识和公民意识、铸牢中华民族共同体意识的重要途径。在边疆治理过程中，要依据宪法确立的体制和原则，妥善协调中央与地方的权责关系，稳健处理民族关系，调动一切积极因素，有力推动边疆地区经济社会发展。然而，当前边疆地区在宪法实施的监督机制和具体制度建设方面仍存在不完善之处，部分人民群众和一些干部的公民意识和宪法意识仍有待提升。因此，边疆地区必须坚持宪法法律至上的根本原则，健全和完善法律面前人人平等的保障机制，坚决追究一切违法行为，切实维护宪法的尊严和权威。
第四，推进法治边疆建设一体化。在边疆治理的法治进路中，应致力于打造法治边疆体系、法治边疆政府以及法治边疆社会的协同共建格局。从边疆地区法治体系建设的实践维度看，构建完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系，是推动依法治边走向纵深的关键抓手。
随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进，以及全面依法治国理念的深入人心，边疆地区愈发重视和完善立法体制机制。遵循科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，是边疆地区立法实践的必然选择。内蒙古自治区在以高水平法治护航高质量发展的进程中，积极出台多项地方性法规，如《内蒙古自治区公安机关警务辅助人员条例》《内蒙古自治区矛盾纠纷多元化解条例》《关于坚持和发展新时代“枫桥经验” 提升社会矛盾纠纷预防化解能力的若干措施》等，为地方治理提供了有力的法治支撑。[31]在全面依法治国的框架下，边疆地区必须在立法工作中实现立改废释的协同并举，不断提高立法质量和效率，切实贯彻落实全面依法治国要求，保障边疆地区各族群众的切身利益，回击西方所谓“人权”攻击，为边疆地区的长治久安筑牢法治屏障。
第五，不断提高我国依法治理边疆能力。在边疆治理的战略布局中，我国通过制定与实施一系列涉边法律，有效维护了国家主权、安全和核心利益，确保了国家统一与边疆安宁。例如，《反分裂国家法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国陆地国界法》等法律文件的陆续出台，标志着我国边疆治理法治化水平和治理能力的稳步提升。
一条主线与两个制度性安排
在推进边疆治理体系和治理能力现代化进程中，我国立足于国情与边情实际，创造性地构建和完善边疆治理体系，并以此为基础推进边疆治理能力现代化。
一条主线：推进中华民族共同体建设。习近平总书记强调，“要坚持把推进中华民族共同体建设作为边疆民族地区工作的主线”。[32]从中华文明的发展历程看，将中华民族共同体建设作为边疆民族地区工作的主线具有历史必然性与现实必要性。中华文明五千多年绵延不绝，展现出连续性、创新性、统一性、包容性、和平性五大特性，这些特性共同构筑中华民族共同体建设深厚且坚实的文明根基。
历史经验表明，这一主线的选择顺应历史发展潮流。我国各民族共同开拓了祖国的辽阔疆域，共同缔造了统一的多民族国家，共同书写了辉煌的中国历史，共同创造了灿烂的中华文化，共同培育了伟大的民族精神。[33]2024年9月27日，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的重要讲话中，深刻阐述了中华民族各民族之间关系的五个维度，即“各民族血脉相融，是中华民族共同体形成和发展的历史根基；各民族信念相同，是中华民族缔造统一的多民族国家的内生动力；各民族文化相通，是中华民族铸就多元一体文明格局的文化基因；各民族经济相依，是中华民族构建统一经济体的强大力量；各民族情感相亲，是中华民族一家亲的坚强纽带”。[34]
从边疆现实情况看，推进中华民族共同体建设具有重大现实意义。当前，开展反分裂斗争是我国的一项长期任务。境内外分裂势力不断变换手法，企图破坏祖国统一。在此背景下，加强民族团结至关重要。习近平总书记指出，“新疆的问题最长远的还是民族团结问题。民族分裂势力越是企图破坏民族团结，我们越要加强民族团结，筑牢各族人民共同维护祖国统一、维护民族团结、维护社会稳定的钢铁长城。要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度。民族团结是各族人民的生命线”。[35]从维护中华民族共同信念的维度看，推进中华民族共同体建设是各族人民的共同追求。中华民族共同信念体现为“国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可乱”，这是中华民族历经磨难所总结出的宝贵经验，即使遭受重大挫折，中华民族文化依然紧密凝聚。
将推进中华民族共同体建设作为边疆民族地区工作的主线，旨在铸牢中华民族共同体意识，健全相关制度机制，增强中华民族凝聚力，引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体意识，强化政治归属和政治认同，增强国家意识、公民意识和法治意识。从维护中华民族共同体的安全底线看，反对暴力恐怖斗争是一项长期任务。“暴力恐怖活动漠视基本人权、践踏人道正义，挑战的是人类文明共同的底线，既不是民族问题，也不是宗教问题，而是各族人民的共同敌人。我们要坚定不移相信和依靠各族干部群众，团结他们一道维护民族团结和社会稳定。”[36]
为有效贯彻这一主线，需采取以下实施路径：一是广泛践行社会主义核心价值观，引导边疆地区各族群众增强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，构筑中华民族共有精神家园。二是坚持和完善民族区域自治制度，保障各族群众合法权益。三是全面推广普及国家通用语言文字，推行使用国家统编教材。四是持续深化民族团结进步创建工作，积极构建互嵌式社会结构和社区环境，促进各民族紧密团结。[37]
民族区域自治制度：建设边疆治理体系的制度性安排。民族区域自治制度作为我国一项基本政治制度，是解决中国民族问题的重要制度保障，也是确保边疆民族地区长治久安的关键制度性安排。该制度是中国共产党历经长期探索、根据我国国情和民意确立的，体现了党在边疆治理领域的创新与实践。早在1936年，中国共产党便建立了我国第一个县级民族区域自治政权——陕甘宁省豫海县回民自治政府。1947年，内蒙古自治区成立，成为我国第一个省级民族区域自治单位。1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》指出，各民族一律平等，各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。1952年8月，中央人民政府颁布实施了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，进一步明确了各民族自治区作为中国领土不可分割的一部分。1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》正式颁布实施，从法律层面确立了民族区域自治制度的地位。截至目前，我国已成立155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州和120个自治县。[38]
民族区域自治制度是基于我国特殊的国情而形成的，具有鲜明的中国特色。这一制度是党对马克思主义民族理论与中国具体实际相结合的重要探索成果，既确保了国家的集中统一，又实现了各民族的当家作主。1957年，周恩来同志在《关于我国民族政策的几个问题》中指出，中国与苏联的民族政策存在本质区别，“中国的发展使中国各民族多数是杂居的，相互同化，相互影响。中国民族多，而又相互杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法”，“历史发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式”。[39]新中国成立以来的实践充分证明，民族区域自治制度与我国国情高度契合，在维护国家统一、领土完整、促进和加强民族团结以及推动边疆民族地区发展方面发挥了不可替代的作用，其核心目的在于维护国家统一和民族团结。
在新的历史条件下，进一步完善民族区域自治制度具有重要意义。首先，必须坚持统一和自治相结合的原则。维护国家统一是民族区域自治制度的基本前提和根本原则。在实施过程中，必须始终坚持国家统一这一核心理念。民族区域自治不同于民族自决，坚持民族区域自治的目的并非鼓励民族自决，而是在维护国家统一的基础上，推动边疆民族地区在政治、经济和文化等领域的全面发展。其次，要实现民族因素和区域因素的有机结合。在确保国家法制统一和政令畅通的基础上，依法保障民族自治地方充分行使自治权。最后，在边疆民族地区切实落实“自治”原则，这是实现边疆治理体系和治理能力现代化的重要途径。只有将民族因素和区域因素有机结合，并在实践中有效实施，才能显著提升边疆民族地区的综合治理水平，进一步增强各族群众的获得感、幸福感、安全感。实行民族区域自治制度，应根据各地实际情况因地制宜，采取有效措施促进边疆民族地区发展，努力缩小边疆民族地区与发达地区之间、各民族之间以及不同民族地区之间的发展差距，实现共同繁荣。
“一国两制”：推进祖国统一的重要制度性安排。作为解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案，“一国两制”确保了香港、澳门回归后长期繁荣。在香港局势动荡时，党中央依据宪法和基本法实施全面管治权。2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》意义重大，该法第十五条规定，“国家防范、制止和依法惩治任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权的行为”，“防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动”；第十七条规定，“国家加强边防、海防和空防建设，采取一切必要的防卫和管控措施，保卫领陆、内水、领海和领空安全，维护国家领土主权和海洋权益”。[40]2020年通过的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，旨在“为坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治的方针，维护国家安全，防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪，保持香港特别行政区的繁荣和稳定，保障香港特别行政区居民的合法权益”，[41]该法对维护香港稳定起到了重要作用。同时，“爱国者治港”原则的落实，推动香港局势实现了由乱到治的重大转折。[42]
在讨论“一国两制”制度性安排时，要准确把握“一国”和“两制”的关系，必须明确“一国”是根本，是正确处理特别行政区与中央关系的原则。香港、澳门治理“要以国家和香港、澳门整体利益为重”，[43]坚持依法治港治澳，落实中央全面管治权，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是“一国两制”方针的法律化、制度化，为“一国两制”在香港特别行政区的实践提供了法律保障。[44]
党的十八大以来，香港、澳门落实“一国两制”的体制机制逐渐完善。[45]当前，香港在维护国家主权、安全、发展利益方面还需完善制度，加强国家历史、民族文化的教育宣传，解决政治法律共识缺失、经济挑战、民生问题等。为此，我国应进一步支持港澳发展经济、改善民生，巩固提升其国际金融、贸易优势，推进粤港澳大湾区建设，助力港澳融入国家发展大局。“必须把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”[46]
“和平统一、一国两制”方针是实现祖国统一的最佳方式。在解决台湾问题上，坚持一个中国原则至关重要，必须从中华民族整体利益出发，全面把握两岸关系的发展大局和总体趋势。实现祖国完全统一是大势所趋、大义所在、民心所向。一个坚强统一的国家始终是包括台湾同胞在内的全体中华儿女的命运所系。
结语
习近平总书记指出：“统筹区域发展从来都是一个重大问题”，[47]“要把边疆地区发展纳入中国式现代化战略全局，纳入区域协调发展战略、区域重大战略”，“支持边疆地区依托自身条件禀赋，在融入新发展格局、融入全国统一大市场中实现自身高质量发展”，“发挥边疆地区沿海、沿边等优势，打造形态多样的开放高地，形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局”。[48]在探讨边疆治理体系和治理能力现代化时，必须聚焦国家框架下的“协调”与“统筹”功能，破解边疆地区如何深度融入国家战略整体布局的难题。在新时代背景下，边疆地区应于国家统筹框架内主动谋篇布局，遵循区域协调发展的内在逻辑，立足自身实际，发挥比较优势，以产业协同为内生增长引擎，奋力迈向高质量发展新征程。
（本文系国家社会科学基金中国历史研究院重大历史问题研究专项“清代边疆通史”的阶段性成果，项目编号：24VLS010）
注释
[1][46]习近平：《在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》，2014年12月21日，第2版。
[2]习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》，2022年7月2日，第2版。
[3]《向全国各族人民致以美好的新春祝福 祝各族人民生活越来越好祝祖国欣欣向荣》，《人民日报》，2020年1月22日，第1版。
[4][13][14][17][18][19][20][29][30][36][43]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第91、203、209、297、91、105、91、117、70、203、42页。
[5][7][42][45]《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2022年，第18、6～7、3、5页。
[6]国务院办公厅：《兴边富民行动“十三五”规划》，2017年6月6日，https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。
[8]陈二厚等：《冲锋！脱贫拔寨又攻城——“三区三州”南疆四地州脱贫攻坚报告》，2019年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-09/12/c_1124991690.htm。
[9][22]《坚持依法治疆团结稳疆文化润疆富民兴疆长期建疆 努力建设新时代中国特色社会主义新疆》，《人民日报》，2020年9月27日，第1版。
[10]《2021年自治区政府工作报告》，2021年2月8日，https://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/c114868/202108/21c570d30d9e49f08e5733f527ccc96f.shtml。
[11]《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，《人民日报》，2020年5月18日，第1版。
[12][24][32][37][48]《深入做好边疆治理各项工作 推动边疆地区高质量发展》，《人民日报》，2024年12月11日，第1版。
[15][16]《勇担使命不畏艰辛久久为功 努力创造新时代中国防沙治沙新奇迹》，《人民日报》，2023年6月7日，第1版。
[21]《中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征》，《求是》，2020年第14期。
[23]《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日，第1版。
[25]张晓松、杜尚泽：《奋力书写东北振兴的时代新篇》，《人民日报》，2018年9月30日，第1版。
[26]新华网编：《图解2017全国两会》，北京：人民出版社，2017年3月，第92页。
[27][28][47]《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，《求是》，2019年第24期。
[31]《全面深化政法领域改革，以高水平法治护航高质量发展》，《内蒙古日报》，2024年11月12日，第2版。
[33]习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2024年9月28日，第2版。
[34]赵成：《推进中华民族共同体建设 巩固发展中华民族大团结》，《人民日报》，2024年9月28日，第1版。
[35]《坚持依法治疆团结稳疆长期建疆 团结各族人民建设社会主义新疆》，《人民日报》，2014年5月30日，第1版。
[38]中共中央统战部、国家民族事务委员会编：《中央民族工作会议精神学习辅导读本》，北京：民族出版社，2022年，第22～23页。
[39]周恩来：《周恩来统一战线文选》，北京：人民出版社，1984年，第372页。
[40]《中华人民共和国国家安全法》，2015年7月1日，https://www.gov.cn/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm。
[41]《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，2020年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202007/t20200701_306793.html。
[44]习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》，2017年7月2日，第2版。
责 编∕杨 柳 美 编∕梁丽琛
Promote the Modernization of Governance in Border Areas Systems and Governance Capabilities from the Perspective of Chinese Modernization
Xing Guangcheng
Abstract: Promoting the modernization of governance systems and governance capabilities in the border areas is an inherent part of Chinese modernization. In the process of achieving the modernization of governance systems and governance capabilities in border areas, it is a must to uphold and improve the Party's leadership system for governance in border areas, promote comprehensive reform in border areas, build an effective legal system for governance in border areas, and take the construction of the Chinese nation community as the main line, with the ethnic regional autonomy system and the "one country, two systems" as institutional arrangements, to construct a systematic, comprehensive, scientifically regulated, and operationally effective system of governance in border areas. Meanwhile, measures should be taken to effectively transform the advantages of our country's governance system for border areas into practical effectiveness, thereby achieving the prosperity and long-term stability in border areas.
Keywords: Chinese modernization, governance in border areas, governance system, governance capabilities
