教育本质上是公益的，也应回归公益。教育的公益性与市场性难免存在一些冲突，需要在两者之间恰当平衡。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确指出“探索逐步扩大免费教育范围”，2025年《政府工作报告》首次提出“逐步推行免费学前教育”。2025年6月1日起施行的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）明确提出“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育”，以公益普惠为发展导向，严格限制学前教育中的逐利行为，蕴含了多层次的法理逻辑。
第一，对学前教育的逐利限制，恪守了教育的公益逻辑。在逻辑立场上，学前教育的公益性与市场性之间，存在明显的张力。在民办学前教育领域，这一张力更加凸显。公益属性是教育的内在本质，应恪守这一内在逻辑。学前教育亦是如此，当前逐步深化的普惠性改革，契合了学前教育的内在逻辑。在当前学前教育模式下，学前教育的市场性是存在的。公益性与普惠性既是学前教育发展的基本指导方针，也是国家教育整体发展的战略方向。普惠性是达成公益性的主要手段，应着重提升普惠性、回应公众需求。强调学前教育的公益性、普惠性，意味着整体上对教育公平正义的遵循与恪守。在教育资源有限的情况下，对学前教育逐利性的限制，能够有效促进教育资源的合理配置。
第二，通过专门教育立法的方式，强化学前教育的逐利限制，深化教育治理的法治逻辑。公益普惠性与市场性的有效平衡，需要法治层面的剖析与建构。在教育制度层面，对学前教育逐利限制已有了明确认识，并推动这一事项进入立法，呈现出逐步演进的制度逻辑。学前教育的逐利限制，应在法治框架内展开，秉持学前教育的公益性、普惠性。要提供质优价廉的学前教育，须对教育逐利性进行有效限制。只有进行限制，才能抑制资本天生逐利性，由此更好地回归公益普惠性。根据当前的国家政策与法律制度，对于限制范围、限制方式，都有明确规定，形成了具有刚性的禁止模式，彰显了制度的强制性。
在理论与制度设计层面，需要进一步地深化研究。对学前教育中逐利性的限制，符合学前教育发展的内在逻辑。但逐利限制不应是自由化的设定，应进行法治层面上的界定。逐利的限制脉络，主要围绕哪些逐利应规制、如何进行限制来展开。结合当前的教育政策、法律制度以及立法规划，对于逐利的限制范围，专门教育立法主要针对资本化逐利进行限制。对于一般性逐利，主要通过公益普惠性改革进行引导，或者借助其他一般性限制模式。在专门教育政策与教育立法中，主要对资本化逐利设置了禁止性规定，并规定了相应的责任承担与惩罚模式。对于如何进行限制，当前专门教育立法主要采取“法定程序+行为禁止+责任惩罚”模式。当然，法定程序、行为禁止与责任惩罚这三者是紧密相联的，一般只有行为突破程序、越禁时，才会有相应的惩罚性责任。
第三，对学前教育的逐利限制，明确责任设置，契合了制度变迁逻辑。教育治理领域有着政策先行先试的特点，其重要性也有目共睹。在学前教育领域，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确规定了“遏制过度逐利行为”，并规定了相关法定程序以及禁止性行为。具体而言，可以分为社会资本限制条款、社会资本规范条款、禁止资本化条款。在学前教育政策中，明确规定了对社会资本的规范，实际上属于强制性规定，契合了政策的效力层次。由于在制度形式上其属于国家政策，因此无法直接设置法律责任条款。
公共政策制定与立法的有效衔接，主要是政策入法。政策先行、改革试点在深化改革、积累制度经验等方面取得了积极成效。在《学前教育法》中规定了公共资本限制条款和公办园限制条款，进一步优化了社会资本限制条款和禁止资本化条款。简而言之，针对学前教育的资本化逐利，在立法层面形成了禁止模式，这一模式具有绝对的强制性。法律责任条款涉及逐利限制主要是行政处分，即第75条中“利用财政性经费、国有资产、集体资产或者捐赠资产举办或者参与举办营利性民办幼儿园，或者改变、变相改变公办幼儿园性质”，应“责令限期改正”“情节严重的依法给予处分”。禁止模式的立法逻辑是绝对性的，执行的裁量空间相对较小。
整体上，面对纷繁复杂的制度环境，需要更好地完成立法任务，有效地达致立法目标。特别是对具有创新性、革新性的制度设计，更要综合考虑立法背景、法理依据、可能风险等，追求应然性、合理性的制度设置。对学前教育资本化逐利的限制，选择禁止模式，需要进一步科学、细化设计。前提上，进一步厘清禁止模式的法理逻辑，明确法理依据；在此基础上，构建应然性制度路径，以契合制度变迁的逻辑脉络。对学前教育资本化逐利的禁止模式适用，立足于公益性的根本出发点，蕴含着丰富的法理价值。通过正式化的立法设计，以期达到制度的最优状态，才能更好地推动学前教育的优质发展。
（作者：邱成梁，系对外经济贸易大学法学院博士后、助理教授）
