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学前教育逐利限制的法理逻辑

教育本质上是公益的,也应回归公益。教育的公益性与市场性难免存在一些冲突,需要在两者之间恰当平衡。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》明确指出“探索逐步扩大免费教育范围”,2025年《政府工作报告》首次提出“逐步推行免费学前教育”。2025年6月1日起施行的《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》)明确提出“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育”,以公益普惠为发展导向,严格限制学前教育中的逐利行为,蕴含了多层次的法理逻辑。

第一,对学前教育的逐利限制,恪守了教育的公益逻辑。在逻辑立场上,学前教育的公益性与市场性之间,存在明显的张力。在民办学前教育领域,这一张力更加凸显。公益属性是教育的内在本质,应恪守这一内在逻辑。学前教育亦是如此,当前逐步深化的普惠性改革,契合了学前教育的内在逻辑。在当前学前教育模式下,学前教育的市场性是存在的。公益性与普惠性既是学前教育发展的基本指导方针,也是国家教育整体发展的战略方向。普惠性是达成公益性的主要手段,应着重提升普惠性、回应公众需求。强调学前教育的公益性、普惠性,意味着整体上对教育公平正义的遵循与恪守。在教育资源有限的情况下,对学前教育逐利性的限制,能够有效促进教育资源的合理配置。

第二,通过专门教育立法的方式,强化学前教育的逐利限制,深化教育治理的法治逻辑。公益普惠性与市场性的有效平衡,需要法治层面的剖析与建构。在教育制度层面,对学前教育逐利限制已有了明确认识,并推动这一事项进入立法,呈现出逐步演进的制度逻辑。学前教育的逐利限制,应在法治框架内展开,秉持学前教育的公益性、普惠性。要提供质优价廉的学前教育,须对教育逐利性进行有效限制。只有进行限制,才能抑制资本天生逐利性,由此更好地回归公益普惠性。根据当前的国家政策与法律制度,对于限制范围、限制方式,都有明确规定,形成了具有刚性的禁止模式,彰显了制度的强制性。

在理论与制度设计层面,需要进一步地深化研究。对学前教育中逐利性的限制,符合学前教育发展的内在逻辑。但逐利限制不应是自由化的设定,应进行法治层面上的界定。逐利的限制脉络,主要围绕哪些逐利应规制、如何进行限制来展开。结合当前的教育政策、法律制度以及立法规划,对于逐利的限制范围,专门教育立法主要针对资本化逐利进行限制。对于一般性逐利,主要通过公益普惠性改革进行引导,或者借助其他一般性限制模式。在专门教育政策与教育立法中,主要对资本化逐利设置了禁止性规定,并规定了相应的责任承担与惩罚模式。对于如何进行限制,当前专门教育立法主要采取“法定程序+行为禁止+责任惩罚”模式。当然,法定程序、行为禁止与责任惩罚这三者是紧密相联的,一般只有行为突破程序、越禁时,才会有相应的惩罚性责任。

第三,对学前教育的逐利限制,明确责任设置,契合了制度变迁逻辑。教育治理领域有着政策先行先试的特点,其重要性也有目共睹。在学前教育领域,《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确规定了“遏制过度逐利行为”,并规定了相关法定程序以及禁止性行为。具体而言,可以分为社会资本限制条款、社会资本规范条款、禁止资本化条款。在学前教育政策中,明确规定了对社会资本的规范,实际上属于强制性规定,契合了政策的效力层次。由于在制度形式上其属于国家政策,因此无法直接设置法律责任条款。

公共政策制定与立法的有效衔接,主要是政策入法。政策先行、改革试点在深化改革、积累制度经验等方面取得了积极成效。在《学前教育法》中规定了公共资本限制条款和公办园限制条款,进一步优化了社会资本限制条款和禁止资本化条款。简而言之,针对学前教育的资本化逐利,在立法层面形成了禁止模式,这一模式具有绝对的强制性。法律责任条款涉及逐利限制主要是行政处分,即第75条中“利用财政性经费、国有资产、集体资产或者捐赠资产举办或者参与举办营利性民办幼儿园,或者改变、变相改变公办幼儿园性质”,应“责令限期改正”“情节严重的依法给予处分”。禁止模式的立法逻辑是绝对性的,执行的裁量空间相对较小。

整体上,面对纷繁复杂的制度环境,需要更好地完成立法任务,有效地达致立法目标。特别是对具有创新性、革新性的制度设计,更要综合考虑立法背景、法理依据、可能风险等,追求应然性、合理性的制度设置。对学前教育资本化逐利的限制,选择禁止模式,需要进一步科学、细化设计。前提上,进一步厘清禁止模式的法理逻辑,明确法理依据;在此基础上,构建应然性制度路径,以契合制度变迁的逻辑脉络。对学前教育资本化逐利的禁止模式适用,立足于公益性的根本出发点,蕴含着丰富的法理价值。通过正式化的立法设计,以期达到制度的最优状态,才能更好地推动学前教育的优质发展。

(作者邱成梁系对外经济贸易大学法学院博士后、助理教授)

[责任编辑:李金芳]