摘 要:随着智能化技术的快速发展和市民对政府服务期望的不断提高，政务服务热线作为政府与市民之间的重要沟通桥梁，正经历着智能化和城市治理平台化的双重转型，传统的“接诉即办”模式正在向更加主动、精准的“未诉先办”转型。从“接诉即办”向“未诉先办”转型，意味着政府既要响应市民已经提出的诉求，又要提前识别潜在问题，还要主动采取措施进行预防和干预。通过智能化手段推动政务热线转型，利用大数据分析、人工智能、语音识别等技术，实现服务自动化、智能化、精准化，实现市民诉求及时感知和处理，建构社会情绪压力感知和情绪纾解机制，对当前地方政务热线应对现实挑战、提升城市治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。
关键词:城市治理 政务服务热线 智能化 “接诉即办” “未诉先办”
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的二十届三中全会提出，“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能”[1]。作为连接政府与公众的关键纽带，政务服务热线正经历着从单纯的公共服务手段向综合治理平台的深刻转型[2]。同时，随着信息技术和智能化手段的不断发展，聚焦便民服务与优化营商环境的地方政府政务热线，进行了多种形式的智能化转型探索，成为技术赋能市域社会治理的典型代表[3]。然而，在智能化与治理平台化的双重转型中，各地政务服务热线在积极探索中也遭遇到各种困惑和挑战。如何才能在“以人民为中心”的执政理念下，成功完成转型目标，是各级政府推进治理体系和治理能力现代化中必须回答的时代课题。基于此，笔者在全面了解北京、上海、杭州等地成功做法的基础上，对济南市12345政务服务热线（以下简称“济南热线”）的智能化转型进行深入调研，发现其在提升服务效率、优化市民体验、推进“接诉即办”向“未诉先办”转型等方面，取得显著的成效。
地方政务热线智能化转型面临多重挑战
“接诉即办”到“未诉先办”的转型难题
“接诉即办”模式是政务热线的核心服务模式，它强调政府在市民提出诉求后作出及时响应。这一模式在过去的实践中，极大地提高了政府服务的效率，确保了市民诉求的及时处理。然而，随着社会环境的变化和公众需求的提升，这一模式开始暴露出其局限性。
现代社会问题日益复杂，市民诉求不仅仅局限于传统的公共服务领域，还涉及环境治理、社会保障、公共卫生等多个方面，甚至包括情绪表达、心理健康等深层次社会心理需求。在这种情况下，单纯的“接诉即办”模式已无法满足日益增长的市民需求。北京市率先提出从“接诉即办”向“未诉先办”转型，意味着政府不仅要响应市民已经提出的诉求，还要提前识别潜在问题，并主动采取措施进行预防和干预。
然而，从“接诉即办”向“未诉先办”转型并非易事，首先要实现对市民潜在诉求的提前感知。传统政务热线依赖人工接听和反应，通常需要市民主动提出诉求，热线系统才会启动响应流程。虽然一些地方政务热线开始使用智能化工具来辅助服务，但这些工具大多仍以处理已发生的诉求为主，缺乏对社会动态和民众情绪的持续监控与分析。为了实现这一转型，地方政务热线需要依托更加智能化的技术工具，如大数据挖掘、人工智能、情感分析等，通过多渠道、多维度的数据收集和分析，提前发现市民的潜在需求。例如，通过分析社交媒体、网上搜索趋势以及热线的历史诉求数据，政府可以预测和识别市民可能关注的问题，进而提前做好预案。
技术和数据整合的不足
政务热线要实现高效、精准的服务，需要依赖先进的技术和高信息密度的数据支持。然而，在当前的实践中，部分地方的政务热线系统仍然存在技术适配性不足、数据孤岛现象以及技术创新滞后的问题。这些问题影响了政务热线的响应速度和服务质量，成为制约地方治理现代化的瓶颈。
首先，政务热线的技术应用存在一定的滞后性。一些热线依赖传统的人工接听和记录系统，信息的传递和反馈速度较慢，无法及时处理复杂的市民诉求。即使一些地方引入了人工智能技术和自动化工具，但由于是以“打补丁”的方式接入，技术适配性不足，未能实现与其他政府部门的有效协同，导致信息滞后、响应不及时。其次，数据整合和共享依然是政务热线发展中的难题。各个部门之间存在或显或隐的数据壁垒，每个部门拥有不同的数据格式和存储方式，缺乏统一的标准和平台进行数据交换与共享。这种信息孤岛效应不仅降低了政府的工作效率，还使得政务热线无法全面、准确地把握市民的需求和问题。例如，在面对复杂的跨部门问题时，单一来源的数据难以全面反映市民的需求，多源数据的整合将有助于提升服务的精准度。济南热线在这一方面做了尝试，通过整合热线数据、社交媒体数据、基层网格治理数据等多个来源，推动数据的共享与协同处理，提高了政务服务的精准度和时效性。然而，这种多源数据整合的过程仍面临着诸多技术和制度上的挑战，需要更多的资源投入和跨部门的协作。
多源数据的应用与分析滞后
在现代社会，信息来源多样，市民的诉求表达不再局限于传统的电话热线方式，而是通过短视频社交媒体、移动应用、微信平台等多种途径进行表达。这意味着政务热线系统不仅要处理传统的电话数据，还需要及时分析来自社交媒体、新闻平台、民意调查等多种来源的数据。
多源数据的应用滞后，首先表现在数据采集的局限性上。许多政务热线仅依赖电话或在线平台收集数据，忽视了社交媒体、公共舆情、行业动态等外部信息源的价值。随着社交媒体的普及，市民在微博、微信等平台上表达诉求和情绪，往往比通过传统热线方式更加快速和直接。如果政务热线系统能够实时监测社交媒体和互联网平台的信息流，便能更早捕捉到市民的诉求和社会情绪变化，从而及时采取应对措施。其次，政务热线系统缺乏强大的数据分析能力。大多数政务热线在面对大量的诉求数据时，依然依赖传统的人工审核和分类方式，无法迅速进行数据挖掘与分析。尽管一些地方已尝试引入大数据分析工具，但由于缺乏专业的技术团队和数据处理平台，这些工具未能发挥应有的作用。因此，提升数据分析能力，实现对多源数据的精准分析，将是未来政务热线发展的一个重要方向。
社会情绪管理的滞后性
传统的政务热线服务中，政府主要关注市民诉求的处理和问题解决，对于市民的情绪反应缺乏有效管理。当市民情绪激烈、态度强硬时，如何通过智能化技术进行情绪疏导和管理，减少情绪对问题处置效果的干扰，避免负面情绪成为社会恶性事件的隐患，是当前政务热线面临的另一个重要挑战。在很多情况下，市民的诉求不仅仅是一个具体的问题，更多的是情绪的表达。例如，市民对某项政策的不满、对某个部门的服务不满意，往往伴随着焦虑、愤怒、失望等负面情绪。如果政务热线没有有效的情绪管理机制，可能导致问题的处理过程被情绪所左右，甚至引发更大的社会矛盾。
目前，政务热线在社会情绪管理上的能力仍然不足。大多数热线系统缺乏对社会情绪的感知能力，即使一些热线系统引入了语音识别和情感分析技术，这些技术仍然没有深入到情绪管理的层面。如何在响应市民诉求的同时，进行情绪疏导，避免情绪对问题处理的负面影响，防范可能的社会风险，是未来政务热线服务能力提升的一个重要课题。为了提高社会情绪管理的效率，政务热线可以引入更加精准的情绪感知技术，结合人工智能与人工服务的双重优势，形成智能化的社会情绪管理系统。在接听过程中，智能化系统可以识别市民的情绪波动，并在必要时自动转接到专业的情绪管理人员，通过心理疏导和情绪安抚，确保问题得到妥善处理。
地方政务热线智能化转型的现实动因与实践探索——以济南热线为例
济南热线的智能化转型，源于两个主要动因：一方面是市民服务需求的日益增加，尤其是民生问题的多样化和复杂性，要求政府能够更快速、精准地响应市民诉求；另一方面，现代信息技术的快速发展为智能化转型提供了技术支持。随着互联网+、人工智能、大数据等新技术的崛起，传统的电话热线逐渐显现出效率低下、服务模式单一、响应能力差等问题，亟需进行革新和升级。在此背景下，济南市政府通过智能化手段推动政务热线转型，利用大数据分析、人工智能、语音识别等技术，实现服务自动化、智能化、精准化，推动从“接诉即办”到“未诉先办”的服务模式转型。通过智能化转型，济南热线不仅提高了市民的满意度，还促进了城市治理能力的提升。
构建社会情绪和诉求监测系统
济南热线通过对历史诉求数据、社交媒体数据、城市运行数据等多种数据源的融合，形成了全面的社会情绪和诉求监测系统。例如，通过对社交媒体平台的监测，热线系统能够实时捕捉到市民在社交平台上的意见反馈和情绪波动。系统通过情感分析技术，识别市民的潜在需求，并对相关部门作出预警提示。这样，政府部门可以在市民正式提出诉求之前，提前做好准备并采取相应措施，解决潜在问题，防止矛盾升级。通过这一转型，济南热线能够及时、主动地响应市民的诉求，减少了市民的等待时间，提高了政府的回应效率和办事透明度。同时，智能化技术的应用使得“未诉先办”成为现实，不仅提升了市民的满意度，也促进了政府治理模式的现代化。
智能化系统与数据分析的结合
济南热线采用了先进的人工智能算法，包括语音识别、情感分析和自然语言处理等技术，逐步实现了自动化接听、问题分类和问题处理的系统化。智能化系统的引入，使得济南热线的服务效率得到了大幅提升。通过语音识别技术，热线能够自动识别市民诉求的关键词，迅速判断诉求的类别和紧急程度，并根据不同的分类规则将工单自动分配给相应的部门或工作人员。对于一些较为简单、常见的诉求，智能系统能够自动进行处理，极大减少了人工接听的工作量。同时，智能系统还通过自然语言处理技术，对市民的问题进行深入分析，帮助接线员迅速理解市民的需求，提供更加精准的服务。不仅如此，济南热线还将大数据分析与人工智能技术相结合，对市民的诉求进行深度挖掘。通过分析大量的历时数据，济南市政府能够提前识别出某些趋势性的诉求，例如季节性交通问题、节假日高峰期的公共设施需求等，从而做到前瞻性地制定应对措施，提升了市民的满意度和信任度。
多源数据整合提升治理效能
济南热线的智能化转型在推动服务效率提升的同时，还大大增强了治理效能。济南热线通过集成多种数据来源，包括热线数据、社交媒体数据、交通流量数据、空气质量监测数据、公众舆情、基层网格化治理数据等，形成了一个全面、动态的社会情绪与诉求分析平台。这一平台不仅帮助政府在解决市民诉求的同时更好地掌握市民的情绪动态，还有效促进了政府部门之间的信息共享和跨部门协作。通过数据的实时收集与分析，济南热线能够迅速发现和解决城市管理中的热点问题。例如，在供暖季到来之前，热线通过对历时数据和气象部门的天气数据分析，预判供暖相关的热点问题，并提前调度相关部门进行疏导，避免极端天气或区域性基础设施故障带来大量供暖相关问题引起公众焦虑。这一数据整合不仅提升了热线服务的响应速度，还增强了政府对市民需求的敏感度和应变能力。通过多源数据的有效整合，济南市政府能够更为准确地了解市民的需求和期望，从而提前做好城市治理规划和应急预案，推动城市治理体系的智能化、系统化发展。
社会情绪管理与精准干预
在济南热线的智能化转型过程中，另一个重要的创新点是引入了社会情绪管理机制。济南热线通过情感分析技术，将社会情绪管理融入到政务服务当中，成为提升城市治理能力的重要手段。济南热线利用人工智能技术，分析市民在与热线互动过程中的情绪波动，尤其是在接到投诉或紧急求助时，系统能够及时识别市民的焦虑、愤怒等情绪，并引导到专门的情绪管理通道。此外，济南市热线还通过数据分析、情感识别等技术手段，预判社会情绪的变化趋势，制定相关的应对措施。在面对群体性事件或公共危机时，济南市政府能够基于市民情绪的变化，提前部署应急资源，进行有效的情绪干预，避免矛盾的激化。这种社会情绪管理机制的建立，极大地增强了市民对政府的信任，提升了政府的公共服务能力。
增强政府部门协同水平与工作流程透明度
济南热线的智能化转型促进了政府部门之间的协同合作，提高了政府工作的透明度。在过去，政务热线的问题处理通常是由单一部门负责，但随着问题复杂度的增加，许多问题需要多个部门共同协作来解决。通过智能化系统的引入，济南热线能够自动识别问题的性质和涉及的部门，将任务精准分配到相关部门，确保问题得到高效解决。智能化系统不仅提升了政府部门的响应速度，还加快了各部门之间的信息流通。在多部门联合响应机制下，市民的诉求能够得到及时处理，政府的工作效率得到大幅提升。同时，智能化系统的实时监控和数据反馈机制，增强了工作过程的透明度。市民可以通过热线平台随时查看问题处理进度，了解政府处理工作的流程，从而增强了对政府的信任。
地方政务热线智能化转型的路径选择
强化预判预警和部门协作机制
提升智能化预判与分析能力。为了实现“未诉先办”，政务热线需要加强大数据分析和人工智能的应用，依托先进的算法，实时对来自不同渠道的数据进行分析，识别潜在的市民需求和社会问题。例如，通过监测社交媒体、互联网舆情、历史诉求数据等，政府可以提前发现热点问题和潜在风险。通过深度学习和情感分析技术，政务热线可以对市民的情绪波动进行实时感知，从而在市民正式提出诉求之前，预测和干预问题的发生。
构建全面的预警机制。政府可以基于多源数据的监控和预测，构建全面的预警机制。例如，通过对历时数据的分析，热线系统能够识别出不同季节、节假日或重大事件期间可能出现的社会诉求高峰，提前启动应急响应流程。这不仅有助于避免问题的积累，还能通过主动服务提高市民对政府的满意度和信任度。
强化部门协作机制。为了让“未诉先办”真正落地，政府需要通过整合各部门的资源，推动跨部门协作，形成信息共享机制。例如，在社交媒体上出现大量关于交通拥堵、空气污染等诉求时，政府可以迅速联动交通管理、环保等部门处理问题。通过建立协同工作平台，打破部门间的信息壁垒，确保市民的诉求得到及时响应。
完善多源数据整合与共享机制
构建统一的政府数据平台。政府应推动建设统一的数据共享平台，通过这一平台整合热线数据、社交媒体数据、政府部门的公共服务数据，以及交通、医疗、教育等领域的数据。这一平台具备强大的数据处理能力，能够实时监控市民的诉求和社会情绪变化，并根据数据的变化趋势推送预警信息，确保政务热线能够提前响应。
加强与外部平台的数据对接。政务热线不仅要整合政府内部数据，还要加强与社交媒体平台、互联网公司、金融机构等外部平台的对接，获取更多市民需求和社会动态的数据。例如，政务热线可以与微博、微信等社交平台进行深度合作，通过分析社交媒体上的讨论热点，及时捕捉公众关注的问题，提前干预并解决问题。
提升数据分析能力。多源数据的整合不仅仅是收集数据，还需要对数据进行有效的分析。政务热线可以引入大数据分析工具和人工智能算法，对收集到的数据进行智能化处理，自动分类、分析和反馈。例如，基于历史数据的分析，政府可以预判出某一时段可能发生的市民诉求和社会热点，从而提前做好应对工作。数据的实时分析有助于提升政府服务的精准度和效率，避免社会问题的积压和恶化。
强化数据安全与隐私保护。随着数据共享和整合的推进，数据安全和隐私保护问题变得尤为重要。政府需要制定严格的数据管理规范，确保市民的个人信息不被泄露或滥用。特别是在社交媒体数据、健康数据等敏感信息的处理上，政务热线需要通过加密、匿名化等手段，保障市民的隐私权益。
建设并完善社会情绪压力感知与精准纾解机制
引入情感分析和语音识别技术。政务热线应加强情感分析技术的应用，借助自然语言处理和语音识别技术，实时感知市民的情绪变化。例如，当市民的语气愈发急切或愤怒时，系统能够自动识别并进行预警，提醒工作人员及时调整应对方式，避免情绪激化。
构建精准情绪疏导体系。在市民情绪激烈时，政务热线可以通过系统化的情绪疏导机制来缓解矛盾。政务热线应结合人工智能与人工服务相结合的方式，建立精准的情绪干预系统。当情绪较为激烈的市民拨打热线时，系统可以自动引导至专业的情绪疏导人员，采取积极的心理疏导策略，避免情绪对问题处理的负面影响。
建立多层次的社会情绪管理机制。为了更加有效地应对社会情绪问题，政务热线还需建立多层次的情绪管理机制。除了热线接听人员外，还可以引入心理专家、社会工作者等专业人员，为市民提供更加专业的情绪疏导和心理支持。对于一些复杂情绪问题，政府可以通过社会服务平台将市民引导至专业机构，进行进一步的心理干预和问题解决。
加强舆情监测与预警机制。政务热线还应加强对社会情绪的动态监控，及时发现并应对可能引发社会矛盾的舆情。通过对社交媒体、新闻平台等多渠道数据的实时监测，政府能够快速识别公众关心的热点问题，并提前采取应对措施，从而有效降低突发事件的风险。
【本文作者为山东大学舆论研究中心主任、山东大学新闻传播学院教授；本文系国家社科基金一般项目“社会时空视角下媒体深度融合的发展策略与理论路径研究”（项目编号：21BXW003）的阶段性成果】
注释略
责编：程静静／美编：石 玉