摘 要:民营企业在整个国民经济中占有不可替代的重要地位。回顾历史，民营企业的社会经济地位和法律地位变化的过程，也是我国改革开放不断深入推进、对社会主义市场经济体制和民营经济立法模式的认识不断深化的过程。社会主义市场经济体制、中国特色社会主义法治体系的不断健全和完善，为民营经济发展提供了更为坚强的保障。民营经济促进法的出台，对于优化民营企业的营商环境，细化民营经济的法治保障，具有里程碑意义。这充分体现出党和国家以法律形式确定民营经济法律地位的坚定态度，以法律手段保障民营经济发展的具体措施，通过专门立法实现特别保护的民营经济治理路径。
关键词:民营企业 平等保护 法治 营商环境
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
市场经济是法治经济。平等保护是市场经济的基本原则，也是民商法的基本原则。社会主义市场经济体制、中国特色社会主义法治体系的不断健全和完善，为民营经济发展提供了更为坚强的保障。
2025年2月17日，习近平总书记在民营企业座谈会上指出：“党和国家对民营经济发展的基本方针政策，已经纳入中国特色社会主义制度体系”，“党和国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，“要坚决破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍，持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题，要着力解决拖欠民营企业账款问题”。习近平总书记的重要讲话，进一步凸显了新时代为民营经济发展提供法治保障和优化营商环境的重要性。
2025年4月30日，全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国民营经济促进法》，将促进民营经济发展提升到了国家立法层面。为什么要就此专门立法？其政策背景和法理基础是什么？在新时代，如何理解发展壮大民营经济与平等保护市场主体原则的关系？如何在中国式现代化的语境下，为民营经济发展提供坚实的法治保障？这是摆在我们面前的现实问题。有鉴于此，本文拟从我国的民商事立法历史演变、市场主体保护的法理基础、民营经济促进法的贯彻实施三个层面，探求企业性质与营商环境的关系，并提出依法促进和保障民营经济发展的具体路径。
从差异到平等：改革开放进程中的民营经济立法历程
以企业的所有制性质为标准，我国市场主体的经济成分通常可以分为公有制经济（国有经济和集体经济）和非公有制经济（个体经济、私营经济、外资经济）。对应到企业形式上，非国有经济的企业主要包括民营企业和外资企业。统计显示，截至2024年9月底，全国登记在册民营企业数量超过5500万户，民营企业在企业总量中的占比稳定在92.3%。可见，民营企业在整个国民经济中占有不可替代的重要地位。回顾历史，民营企业的社会经济地位和法律地位变化的过程，也是我国改革开放不断深入推进、对社会主义市场经济体制、民营经济立法模式的认识不断深化的过程。
从所有制分类到组织形式分类的市场主体立法
从1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，是我国由计划经济到市场经济的重要转型期。市场主体的结构，由单一的公有制企业，逐渐发展为多种所有制企业并存。
改革开放前，企业（主要是国有企业和集体企业）是行政管理下的微观生产单位，缺乏市场机制和经营自主权。改革开放之初，政府计划调拨的经济运行机制逐步被以价格为中心的市场调节机制所替代。对国有企业简政放权、放松对民营企业的管制、吸引外资，成为推动市场发展所需要解决的三个重大问题。我国陆续制定和颁布了中外合资经营企业法、全民所有制工业企业法、私营企业暂行条例、乡村集体所有制企业条例、城镇集体所有制企业条例等法律法规。这一阶段的主要立法特点，是以企业的所有制性质作为分类依据，肯定各类所有制企业的合法地位，明确其财产归属，规范其经营行为。
为不同所有制性质的企业量身定制不同的法律规范，这本身就是差别待遇的体现。而差别待遇的根源，则在于不同所有制企业在财产终极归属、经营决策、社会功能定位上的差异。比如，全民所有制工业企业法强调企业财产归全民所有（第二条）、在国家计划指导下的企业经营自主权（第二十二条至二十八条），看起来是在限制经营自主权，但在当时的背景下，立法的重心是突出放权，限制和减少政府的干预。而私营企业暂行条例则强调企业资产归私人所有（第二条），并且强调私营企业“必须在国家法律、行政法规和政策规定的范围内从事经营活动”，重在限定私营企业的市场准入范围。
1992年，党的十四大明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；1993年12月，《中华人民共和国公司法》正式通过。这三个时点发生的这三件大事，看似巧合，其实背后有其历史的必然性。公司是市场经济条件下最为重要的市场主体。公司法最重要的原则是法人财产独立和人格独立。市场经济体制目标的确立和为市场经济条件下最重要的主体立法，标志着我国经济体制和市场主体立法进入了一个全新的发展阶段。
在市场主体的立法模式上，由公司法为始，以企业组织形式和责任形式分类的立法全面推开，合伙企业法、个人独资企业法陆续通过并相继颁行，以所有制为基础的主体分类立法模式逐步被替代。市场主体的所有制差异所产生的民商法权利义务责任的差异，被逐步淡化。对国有企业的特别规定，主要通过公司法等相关法律的专章规定形式，予以明确。所有制性质、“企业身份”，不再是市场主体经营活动法律规范的首要分类依据，也不再是企业行为能力、责任能力、权利来源的主要依据。地位平等、财产独立、意志独立，成为市场主体的主要特征。
从区分到统一的市场交易立法
“我国经济体制改革的实质意义,就是经济关系的市场化和契约化。”[1]价格机制不需要中央政府指令，价格可以传递信息、提供激励，使人们采用成本最低的生产方式实现资源的最优利用。市场主体通过自愿交易，实现自身所追求的利益，进而实现社会整体的秩序和财富创造。[2]
由计划经济的指令调拨，到市场经济的自由选择，期间所形成的秩序空缺，主要是由合同法制度来实现。当以自愿交易为基础的市场经济体制逐步取代指令性计划经济体制时，契约就成为交易实践和新经济体制理论关心的一个焦点。合同是扩大市场主体在资源利用方面自行处理权范围的主要法律手段。合同法中体现的意思自治、契约自由的理念和制度，能够激励市场主体获得最充分的机会去发扬才干和使用财产，合同法的制度和理念契合了商品经济、市场经济的本质要求。因此，在经济体制转轨的过程中，作为市场交易基本法的合同法最先孕育而生。经济合同法于1982年就已颁布施行，甚至比民法通则还早五年，是有其深厚的社会经济需求动因和法理基础的。
经济合同法第二条明确“本法适用于平等民事主体”之间，第五条强调“应当遵循平等互利”的原则，“任何单位和个人不得非法干预”，突出体现了地位平等、意思自治、排除干预的价值取向。但这种平等，还不够彻底。1985年施行的涉外经济合同法，体现了内外有别的立法模式。直到1999年实施的合同法，才实现了交易规则的完全平等化，并在2021年施行的民法典中得以承继。
从分歧到共识的民营经济权利保护立法
企业的财产权，主要包括物权、债权、知识产权、股权。从立法模式上看，我国并未基于权利主体所有制性质的差异，对权利的保护作出实质性的区分。但在物权的保护，特别是所有权的保护层面上，却经历了一个由分歧争议到形成共识的过程。
在物权法的立法过程中，曾有学者提出，根据宪法第十二条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”和第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，不同的所有制形式在国民经济中的地位和作用是不同的，平等保护原则与宪法的规定不符，甚至认为对公私财产予以平等保护是违宪的。[3]经过严肃讨论，立法机关认为：“我国实行社会主义市场经济。公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则。”“依据宪法规定，公有制经济是主体，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，因此，“各种市场主体都处于平等地位，享受相同权利、遵守相同规则、承担相同责任”[4]。至此，不同所有权企业的物权平等保护问题，终于在物权法的立法过程中得以肯定和确立，并在民法典中得以确认和延续。民法典第二条、第三条、第四条明确规定了民事主体法律地位的平等性、法律保护的平等性，否定了基于所有制性质的差异化保护。
回顾改革开放后的立法史可以看出，我国对企业主体、行为和权利的立法，经历了一个由基于所有制差异的“身份立法”逐步走向了一个“去身份差异”的平等立法过程。我国从计划经济体制到市场经济体制的转轨过程，经历了一个从“身份到契约”的过程，并在民商事立法中得以突出体现。
从形式平等到实质平等：民营经济的特殊政策与专门立法
立法上由差异到平等的规范变化，体现了市场经济的基本要求。但在现实中，民营企业能否获得与国有企业完全平等的交易机会、竞争能力和法律保护呢？事实上，由于所有制性质的思维惯性和不同所有制经济的内在运行机理差异，民营企业在现实经济环境中并未得到平等的对待。
平等的立法预设与不平等的现实境况
民营企业在经营活动中，仍然面临一些现实问题和困境。一是经营机会不平等，存在潜在的所有制歧视。如在基础设施建设、数字政府建设、卫生医药等政府采购、公共部门招投标领域，存在隐性门槛或偏向国企的资质条件。民营企业经常不得不通过国企总包后的层层分包，才能取得交易机会。二是对公交易履约保障不足，救济乏力。如一些地方政府部门“新官不理旧账”，继任者拒绝兑现上一任官员的招商引资承诺。因为事实上的地位不对等，民营企业经常难以得到充分的权利保障。三是政策不确定，影响经营决策。如新能源补贴政策、互联网企业的重点软件企业资质政策、税费减免政策等，容易频繁变动且不透明，客观上影响了民营企业的经营决策。[5]四是融资难、融资贵。实证研究表明，银行体系信贷资金配置中存在对民营企业的“所有制歧视”和对小微企业的“规模歧视”。
在已经基本实现不同所有制企业市场主体地位平等、权利保护平等的情况下，民营企业的上述困境依然存在，说明在实践层面，仍然存在着制约民营企业发展、影响法治化营商环境构建的问题和障碍。那么，真正的问题在哪？从根本上说，企业性质的差异，必然会在决策动机、公司治理、交易动机、行为模式等方面，产生差异。这些差异既可能从内部影响民营企业的决策导向和行为模式，也可能从外界影响其社会评价和营商环境。
平等目标视角下的差异性
比较国有企业和民营企业，可以发现，出资主体与所有制性质不同，是二者差异的根源。在此基础上，国有企业和民营企业存在以下主要差异：
设立目的和营利动机不同。国有企业有公共利益属性，其设立、经营、分配，都有相应的公共利益、社会利益考量。而追求利润最大化，是大多数民营企业最简单和最直接的动机。
经营者的利益驱动机制不同。国有企业需要解决的最重要问题是所有者和经营者分离，如何实现对经营者的激励和约束问题。民营企业不存在二者的分离，需要解决的是如何防范和约束投资人滥用权利侵害企业和企业债权人利益的风险及责任追究问题。
内部管理体制和外部约束机制不同。国有企业的核心特征是各级国资委管资本加委派负责人，为保障国有资本的保值增值，以企业国有资产法和国务院国资委的部门规章为主干，形成对国有企业经营行为的详尽的规范体系，“合规性”成为国有企业内部治理的基本原则。国有企业内部合规管控及分权、决策审批、经营行为受到法律、监管规定、本级政府国资委等多重因素的管控，并且有社会声誉的制约，因此，总体而言比较规范，不会轻易触碰违约、违法的底线。而大多数中小民营企业的内部治理，主要依据血缘、人际信任与共同价值观，而非具体的法规。民营企业普遍存在内部外部约束机制缺失的问题，社会声誉的约束机制也比较弱。
市场准入的范围不同。基于社会公共事业、国家安全领域等行业的特殊性，民营企业在部分行业领域存在市场准入限制，而国有企业在经历了阶段性退出竞争性行业以后，已经不再有明确的市场准入负面清单。
缔约地位和履约能力不同。总体而言，国有企业规模较大，且有国资背景背书，具有优势缔约地位及能力。而民营企业中，中小企业占了九成。对于绝大多数中小企业而言，其并不具备相对等的缔约能力。但是，应当看到，经过了改革开放四十多年的发展，不少民营企业已经发展壮大，甚至处于特定行业的垄断地位。对这些大型甚至是处于行业垄断地位的民营企业而言，其缔约地位和履约能力并不弱。
融资能力不同。国有企业股东资本雄厚，而且内外部因素制约，决定了其违约风险较低。而民营企业股东主要为个人，其资信情况、偿债能力显著较弱，加之内部决策缺乏有效制约，资金运用透明度低，偿债风险必然较高。在没有充足的担保品的情况下，融资难、融资贵具有必然性。
国有企业和民营企业的上述差异，是天然的和必然的。因此，国有企业和民营企业实际经营中面临的不同待遇，也有其底层逻辑。
差别主体的法理基础
平等作为近代民法的一个基本理论预设，其社会经济基础是民法主体在经济实力上并无根本性的重大差别。在民法规范上体现为剥离了个体差异的抽象人格（自然人或者法人）、权利保护的绝对性、私法自治、契约自由，价值取向上是形式正义、确定性 [6]。而20世纪以来的社会经济生活发生了深刻变化，作为近代民法前提条件的抽象平等性并不存在。因此，需要正视当事人间经济特点不同的现实，抛弃形式正义观念而追求实现实质正义。
而我国当前社会经济生活中，在法律地位上的平等保护问题，主要体现为民营企业与国有企业、作为缔约主体的政府，在市场交易中的地位、缔约机会、法律救济上的不平等。与此同时，还应该看到，民营企业也分三六九等，既有腾讯、阿里这样的行业巨头，也有数以千万的中小微企业。对于市场头部的民营企业而言，并不存在过于弱小而需要特别保护的问题。因此，需要政策和法律倾斜保护的，主要是民营企业中的中小微企业。
立法预设的主体平等和社会现实中的主体差别，构成了一种紧张关系，可能会影响甚至扭曲良善的立法原意。从民营企业的视角看，如果法律不能给予实质意义上的救济，则很容易影响民营企业对法治的信心。因此，通过政策的指引、立法的完善、司法的精细化运作，校准平等保护的实效，就变得尤为重要。
从特殊政策到专门立法
平等保护的深层含义是，同等情况同等对待，差异情况差异对待。2000年以来，致力于解决民营企业所面临的上述现实问题与困境，中共中央、国务院陆续出台了一系列涉及民营企业、民营经济的重要政策性文件，通过给予民营企业的倾斜保护，以实现矫正正义。
比较表1四个有关民营企业发展的重要政策性文件可以发现，在政策关注的对象上，分别聚焦于非公有制经济、民间投资、民营企业和民营经济。四者的内涵和外延虽有不同，但民营企业始终是政策关注的核心主体。在政策的着力点上，平等、准入、融资、法治、服务是高频关键词。
政策和法律作为国家治理的不同规范依据，二者在制定程序、执行方式、稳定性上有着不同的侧重。法治是中国式现代化的重要保障。2025年4月30日，全国人大常委会第十五次会议通过的民营经济促进法，把中共中央、国务院关于促进和保障民营经济发展的重要政策，首次以专门立法的方式予以固定，充分体现出法律固根本、稳预期、利长远的重要功能。
民营经济促进法背景下的民营经济治理路径
民营经济促进法是促进民营经济发展的基本法。它的出台，充分体现出党和国家以法律形式确定民营经济法律地位的坚定态度，以法律手段保障民营经济发展的具体措施，通过专门立法实现特别保护的民营经济治理路径。
平等保护的特别法实现机制
法治化的营商环境，核心是实现对民营经济的平等保护。民营经济促进法以专门立法的模式、以倾斜保护的方式，实现实质平等的目标。这些规定，也直接回应了民营企业发展面临的现实痛点。
明确平等保护的原则。民营经济促进法第三条明确规定：“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”
将公平竞争的规则法定化。民营经济促进法分别从市场准入负面清单的法定化、生产要素使用的平等化、政策制定的平等化、公共资源交易的平等化等多个方面，将政府在市场经济中的权力和资源平等地向民营经济开放。
以倾斜保护的方式实现民营经济投融资机会的平等化。民营经济促进法特别规定，支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程；明确要求金融机构向小型民营经济组织提供差异化的金融服务，推动构建完善民营经济组织融资风险的市场化分担机制。这些规定的立法目的，并非形式上的机会平等，而是根据民营经济现实问题量身定做的倾斜保护，以实现民营经济在投融资交易中的实质性平等。
保障民营经济参与科技创新的平等机会。科技创新是全社会的事业，越来越多民营企业在推动科技创新、培育新质生产力方面崭露头角。在此背景下，民营经济促进法通过规定支持民营经济组织参与国家科技攻关项目、牵头攻关任务，参与要素市场建设、标准制定、技术合作，向民营经济组织开放更多参与国家科技创新的机会。
特别规定民营经济的意见征求机制。为了防范民营经济组织只能成为监管的对象，而难以获得法定的服务与保障，民营经济促进法特别规定了各级政府及其部门引导建立畅通有效的政企沟通机制，规定国家机关在制定政策法律文件时应当先行听取民营经济组织的意见建议。
以法定权利特别保护实现民营经济保障的实质平等。民营经济促进法的一大亮点，是突出了对民营企业和企业家的双重保护，不仅正面肯定了二者的合法权益受法律保护，而且明确规定了二者的人格权益受侵害时的行政责任与民事赔偿责任。针对实践中存在的拖欠中小民营企业的违约行为，通过法定付款条件、法定赔偿责任、法定监督保障，实现对中小民营企业的特殊保护。
特别法与其他部门法的协同治理
单纯从规范对象看，民营经济促进法所涉及的公平竞争、违约责任、权利保护、行政处罚等内容，都有了具体的部门法规定，如反垄断法、反不正当竞争法、民法典、行政处罚法等。民营经济促进法将涉及民营企业保护的突出现实问题，予以专门立法，作出规定，并非否定和架空这些具体部门法所涉及的法律规定，而是要强化、重申民营企业在这些部门法中的合法权益和保护要求，并且新增其他部门法中未予涉及，但现实中有亟须建立的新制度，如立法、司法解释的事前征求民营企业意见的规定与机制。因此，在该法的贯彻实施过程中，应当同时关注该法和其他部门法的具体规定，区分一般规定与特别规定，优先适用该法的特别规定，以此实现对民营经济予以特别保障的立法目的。
软法与硬法的协同治理
翻开民营经济促进法可以发现，“鼓励”“支持”“引导”高频出现。这种和法律责任不直接挂钩的立法用语，通常被称为“软法”。软法没有牙齿，约束力必然较弱。因此，民营经济促进法的贯彻实施，必然涉及如何让该法“长牙带刺”的问题。
就此，应当重点关注三点。一是徒法不足以自行。再具体的法律规定，也依赖于具体的执法者和司法者。鼓励、支持和引导，是立法确定的价值导向和行为导向。即使没有规定法律责任，也应当作为执法者和司法者的行为导向。二是该法本身也并非没有长牙带刺。该法专门列有“法律责任”一章，不仅规定了违反相关规定的民事责任、刑事责任，还规定了对于领导人员、直接责任人员的行政处分。三是存在协同关系的其他部门法已经列明的相应的法律责任。如果违反了该法的具体行为，同时违反了相应的部门法，部门法的法律责任当然也适用。
结语：企业性质、平等保护与营商环境的法治内涵
应当看到，不同所有制企业长期并存、共同发展将是我国社会主义市场经济体制下的必然现象。国有企业和民营企业在出资人、管理体制、市场准入上存在的差异，也将长期持续。当我们在提出“平等保护”这一议题的时候，实际上需要解决两个重要问题：第一，在哪些领域和规范上，要忽略二者的差异，给予同等的法律待遇；第二，在哪些领域和规范上，要正视二者的差异，并通过差别待遇，实现实质上的平等保护。从党中央、国务院出台一系列促进民营经济发展的系列重大政策，到民营经济促进法的正式出台，民营经济的法律地位、法律保护层级不断提升，平等保护的内涵，也在不断丰富。
“法治是最好的营商环境”，但精细化的“法治”，才能实现良法善治。企业是最重要的市场主体，民营企业是社会财富创造、解决社会就业的重中之重。在中国式现代化的建设进程中，民营经济促进法的出台，对于优化民营企业的营商环境，细化民营经济的法治保障，具有里程碑意义。这一法律的贯彻实施，也必将为我国民营经济持续健康高质量发展注入强劲动力，提供坚实保障，营造良好环境。
【本文作者为山西师范大学社会学与法学学院教授；本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“法治化营商环境建设法律问题研究”(项目编号：22JJD820018)的阶段性成果】
注释略
责编：周素丽／美编：石 玉