【摘要】面对人口老龄化的挑战，社区医养结合作为我国养老服务体系建设的重要创新，正在城市社区层面展开多样化的实践探索。当前形成的居家医养结合、机构医养结合与社区医养支持等实践模式，呈现出注重居家社区服务整合、强化“互联网＋居家医养”智慧服务、构建市县乡村“四级联动”体系、突出社区就近便捷优势等特征。同时，现有服务模式在认知、政策、服务及人才等方面也存在一些问题，需通过提升医养结合认知、强化医养结合政策跨部门协同、充实医养结合服务内容、强化社区医养结合人才培养等，全面提升社区医养结合服务的可及性和质量。
【关键词】人口老龄化 社区医养结合 养老服务 【中图分类号】D669.6 【文献标识码】A
社区是人们从事社会生产生活的基本场域，也是应对人口老龄化、为老年人提供医养结合服务的基础单元。随着我国人口老龄化进程加速，老年人医疗和养老需求急剧增加。社区医养结合通过整合区域医疗、养老等资源，依托家庭、机构及社区为老年人提供生活照料、慢病管理、康复护理、精神慰藉等综合性服务，成为我国应对人口老龄化的重要举措。
我国医养结合的政策支持
党和国家高度重视老年人医疗保障和养老服务体系建设，将其作为民生工作的重点领域。2000年8月，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，提出建立健全社区管理和社区服务体系，建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。2001年6月，民政部推行“社区老年福利服务星光计划”，在社区建设老年服务设施，推行入户服务、日间照料、文体娱乐等养老服务。2006年2月，《关于加快发展养老服务业的意见》提出，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2011年9月，《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。2011年12月，国务院办公厅发布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。2011年12月发布的《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》提出，开展面向全体社区居民的医疗卫生等服务项目，满足老年人、残疾人等社会群体服务需求。
在中央政策指引下，各地积极开展养老服务体系建设的实践探索。例如，武汉市江汉区从2007年起，先后在民族街等卫生服务中心设立康复养老床位，为失能、半失能和慢病老人提供康复养老服务。青岛市从2004年试行家庭病床，在老年护理院推行医养结合，在2011年探索医疗机构“专护”试点，2012年将社区家庭病床、老年护理院养老护理，以及医疗机构“专护”统一为居家主导的长期护理保险。①
2013年9月，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出积极推进医疗卫生与养老服务相结合，强调推动医养融合发展。2015年11月，国务院办公厅转发民政部等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，积极推动医养结合政策落地。从2016年起，原国家卫生计生委、民政部组织开展全国医养结合试点工作，推进医养结合实践探索。2019年10月，国家卫生健康委、民政部等部门印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，强化医疗卫生与养老服务衔接，推进医养结合机构“放管服”改革。2021年11月，中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》，强调深入推进医养结合。2022年3月，国家卫生健康委、国家发展改革委等部门发布《关于开展社区医养结合能力提升行动的通知》，提出提升居家社区医养结合服务能力，推动基层医疗卫生和养老服务有机衔接，切实满足辖区内老年人健康和养老服务需求。2023年3月，国家卫生健康委、民政部发布《关于推广医养结合试点工作典型经验的通知》，要求注重居家社区服务、大力发展机构服务、深化医养签约服务。2024年12月，国家卫生健康委、民政部等部门发布《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》，强调促进医养结合服务高质量发展，推动实现健康老龄化，不断增强老年人健康养老获得感。在中央政策推动下，各地积极探索推进社区医养结合服务，为社区老年人提供生活照料、医疗健康等综合服务。
随着我国医养结合政策的持续完善，医保报销、长期护理保险等配套措施在试点工作中成效显著，社区医养结合因其更为具象，在服务模式创新、服务内容拓展、问题破解等方面取得积极突破，相关理论研究和运行机理分析也在不断探索中走向深化。
城市社区医养结合的服务定位及实践模式
城市社区医养结合强调在社区范围统筹医养资源，为老年人提供所需综合服务。当前，基于我国医养结合试点经验和各地实践探索，城市社区医养结合已形成多样化的实践模式，不同城市在服务供给、资源整合等方面展现出各具特色的创新路径。
城市社区医养结合的服务定位。近年来，养老模式主要有家庭养老、机构养老和社区养老三种场所不同的养老方式。其中，家庭养老、机构养老强调老年人居住生活在家庭或机构，并由家人或机构提供养老照料服务。社区养老则展现出更复杂的特征：一方面，社区作为养老场所，为老年人提供活动空间和支持网络；另一方面，社区养老还涉及多样化养老经济来源、多层次养老服务供给体系等要素，其内涵已超出单纯的空间范畴。从养老经济来源来看，除老年人个人储蓄及家庭供养外，政府通过发放救助补贴、福利津贴等财政支持方式，为养老服务体系提供重要的经济保障。从养老服务供给看，家庭养老、机构养老都不排除家庭和机构外的养老支持。社区养老可视为对家庭养老、机构养老的功能补充，以协助老年人获取多样化的服务。因此，社区养老是由各种社区组织及社会网络所提供的对家庭、机构的支持性养老服务，它满足了社区老年人的基本养老服务需求，也可提供个性化医疗支持等。
医养结合强调将医疗资源与养老资源对接，为老年人提供医养、康养及安养等综合性服务。城市社区医养结合是基于社区老年人需求，在社区提供养老服务的同时，叠加医疗卫生服务，由社区医养机构及社会网络等，为老年人共同提供生活照料、精神慰籍、预防保健、慢病管理、疾病治疗、康复护理、长期照护、临终关怀等服务。城市社区医养结合强调推动社区内外医养资源整合，推进社区医养结合行动，有效解决“看病地方养不了老，养老地方看不了病”难题，满足社区老年人“在地安老”“健康养老”的需求，提升老年人晚年生活质量。
城市社区医养结合的供给主体呈现多样化特征，政府发挥主导作用，协同市场、社会等力量共同推进社区医养结合服务体系建设。由于老年人在年龄、健康状况、家庭支持及经济能力等方面存在差异，其医养需求也呈现多样化特点。为实现供需精准匹配，需加强政府、社区、企业和社会组织等多主体间的合作，在服务供给过程中充分对接老年人需求，鼓励其参与决策，以其乐于接受的方式提供个性化服务。通过多方主体协同服务，城市社区医养结合能够更有效地满足老年人需求，从而提升其获得感、幸福感。
城市社区医养结合的创新实践。在城市社区层面，医养结合养老服务呈现出更为丰富的实践模式。从实施路径来看，社区医养服务的有效开展始终依托于特定的服务场域。基于医养结合服务提供的场域，当前医养结合实践可划分为三种：居家医养结合服务、机构医养结合服务、社区医养支持服务。
居家医养结合服务。居家医养结合指以老年人家庭为主要场所，通过家庭医生签约、家庭病床或者长护险家护服务等方式，为老年人提供医疗、康复、护理等服务。其中，家庭医生签约服务适用于生活可自理，或有人照料、医疗需求不高的老年人，签约医生可为居家老年人提供保健咨询、疾病干预、预约转诊、健康管理等医疗服务。家庭病床适用于医疗需求较高的老年人，由医疗机构在老年人居所建立，为其提供居家诊疗、康复、护理等居家医疗服务。长护险家护服务主要针对符合条件的失能老人，老人在由家人照料的同时，再由长护险定点医疗机构上门提供以康复为重点的家护服务。
居家医养结合服务的最大特点，是老年人居住生活在家庭，在保障基本养老照料的基础上，通过契约化医疗服务实现居家医养结合。这种模式更适合生活自理程度高、医疗服务需求相对较低的老年人。在实际运行中，还需考虑居家社会化照料服务的可及性，以及质量保障问题、医务人员服务成本等。基于我国老年人的居家养老偏好特征，构建完善的居家养老支持体系并配套专业化医疗服务，对于有效满足老年人居家医养需求具有现实必要性。
机构医养结合服务。机构医养结合服务指社区医疗、养老机构通过推动医疗与养老功能整合，将生活照料和医疗服务结合在一起，为机构老年人提供全方位生活照料和医疗卫生服务。机构医养结合的方式有三种：一是养老机构内设医疗机构，即立足现有养老服务机构，通过新建医院或医务室等引进医疗服务，为老年人提供健康监护、常规治疗、康复护理等服务。二是医疗机构增设养老服务，即医疗机构通过新建养老病床、引进养老设施等提供医养结合服务，在提供疾病诊治的同时，为老年人提供养老照料服务。三是医疗与养老机构同建或签约合作服务，即对医疗与养老机构进行同址规划建设，或者推动养老机构与医疗机构就近择优协议合作，给老年人提供更便利的医养结合服务。
机构医养结合服务依托机构为老年人提供医疗、照护等一体化服务。养老机构、医疗机构在开发利用各自养老、医疗资源的基础上，通过资源整合与功能互补，将生活照料与专业医疗服务相结合，有效解决了传统养老服务中医疗资源不足的问题，构建了更加完善的医养保障体系。
社区医养支持服务。社区医养支持服务指社区通过改建、增建医养服务机构等，为居家及养老机构老年人提供医养支持服务。社区医养支持服务以社区医养机构建设为基础。为强化对居家、机构医养结合的支持，社区整合日间照料中心（养老驿站）、社区医院（卫生服务中心）等医养机构，推动其一体化运作。社区老年人可到日间照料中心，由服务人员提供生活照料服务，由医务人员提供诊疗、医治及康复等服务。社区康养支持服务对机构同样开放，旨在为机构老年人提供差异化特色服务。部分社区将医养机构委托给专业医疗机构或者专业医养结合机构运营，按照契约为老年人提供有针对性的医养结合服务。
社区医养支持服务通过将日间照料中心、社区医院等进行功能整合，或者委托专业医疗、医养结合机构运营，为社区居家或者机构老年人提供有针对性的医养结合服务，强化了对居家、机构老年人的医养支持，可更好满足居家、机构老年人的医养需求，提升社区整体医养结合成效。
居家医养结合、机构医养结合、社区医养支持，是基于医养结合服务场域所作的区分。居家医养结合重在为居家老年人提供所需医养服务；机构医养结合强调养老、医疗机构整合，由单一服务转型为医养结合综合服务；社区医养支持重视社区医养结合机构服务，为居家和机构老年人提供特色服务。这三种模式在实践中的区分并不影响其协同运作，从动态发展的视角看，居家、社区和机构三者间更需相互衔接，按照老年人身体状况、自理能力及家庭照护条件等因素，实现不同服务模式之间的灵活转换，从而为老年人提供更加精准、连续的医养结合服务。
城市社区医养结合的新探索
近年来，各地依据中央政策和本地实际，出台地方政策，推动社区医养结合服务落地。从医养结合试点经验来看，不同城市社区医养结合政策不同，医养结合实践模式呈现出明显差异性。基于试点城市经验，社区医养结合的创新模式主要体现在以下几个方面：
“五床联动”居家社区整合照护服务模式。为更好满足老年人居家照护和健康管理需求，2022年上海市静安区首创“五床联动”居家社区整合性照护服务模式。“五床联动”指按照老年人综合服务需求，推动家庭养老床位、养老机构床位、家庭病床、医疗病床（医院治疗病床）和安宁疗护病床（临终关怀病床）之间的服务转介、信息互通、资源共享，形成“五床”间相互可接续的联动模式。“五床联动”运作以老年人服务需求为依据。当老年人居家养老环境发生变化，养老机构开设绿色通道，优先安排家庭养老床位或养老机构床位；当老年人健康状况不佳，养老机构及时与“五床联动”协议成员单位（社区卫生服务中心或区域医疗中心）对接，完成健康档案流转，并开通相应绿色通道，建立家庭病床或转至医疗病床。老年人健康状况好转则可通过绿色通道转回至家庭养老床位或养老机构床位。老年人临终可优先入住安宁疗护病床，为其提供临终慰藉服务。②这一模式着眼老年人治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料，以及临终关怀一体化健康养老服务，解决了老年人居家及社区养老的后顾之忧，实现“老有所依”。
家门口“健康养老服务圈”。兰州市城关区以虚拟养老院推动养老服务发展。近年来，城关区本着为老年人提供就近就便、优质服务的宗旨，选择基础好、条件优的社区建设社区老年人日间照料中心，以其作为虚拟养老院的服务延伸，并配备“四房”（生活服务用房、保健康复用房、娱乐用房、辅助用房）“五室”（日间休息室、休闲娱乐室、图书阅览室、保健康复室、配餐室），为老年人提供医养结合等服务。老年人日间照料中心还积极推广家庭医生签约，为老年人提供便捷的医疗服务，并依托辖区养老服务机构，定点设立家庭医生签约工作室，为养老机构老年人建立健康档案，制定个性化健康处方和诊疗方案，提供健康监测、家庭医生签约、合理用药指导、预约专家复诊等服务，提升社区养老机构的医疗保障。③城关区30多家老年人日间照料中心不断补齐基础设施短板，整合街道社区卫生服务站，合理规划医疗、康复、托养等功能，为辖区老年人提供疾病检查、照料护理、康复理疗、慢病诊疗、药品供给等服务，推动医疗资源与养老机构高效对接，打造老年人家门口的“健康养老服务圈”，满足老年人多样化的医养服务需求。
“互联网＋居家医养结合服务”。湖南省长沙市通过互联网、大数据等技术，推动医养服务与老年人居家服务需求对接，推动“互联网+医养结合服务”落地。④在医疗护理上，湖南省卫生健康委在2019年推行“互联网+护理服务”试点，搭建“互联网+护理服务”平台，鼓励开发线上医院平台及网络客户端。畅通线上购买上门护理服务渠道后，患者或其家属在网络点单，医护人员就可上门服务，使医护服务从医疗机构延伸至社区家庭。在养老服务上，长沙市构建覆盖城乡的社区居家养老服务网络，建设长沙市智慧养老服务平台，推进养老服务事项“一网通办”、数据分析“一屏统览”、服务供给“一键直达”，实现线上下单、线下服务的智慧养老。长沙市果园镇等借助医养结合智能服务平台试点项目，以医养结合机构为依托，以老龄健康服务平台为支撑，借助互联网平台及智能终端打造贴合老年人需求的居家照料、健康服务等智能居家养老服务网络，为辖区老年人提供“互联网＋医养结合服务”的智慧化养老服务。
市县乡村“四级联动”服务模式。2021年10月，河南省郑州市出台《郑州市医疗健康与养老服务结合实施办法》，提出坚持“以医助养、医养结合”的原则，建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，全面推动医疗机构、社区卫生服务中心与养老机构、街道养老服务中心、社区日间照料中心相结合，下沉医疗资源与居家老年人健康养老服务相融合，积极构建“四级联动、六位一体”的老年健康支撑体系，实现医养结合和养老服务高质量发展。⑤这一体系依托市老年健康指导中心、县老年健康管理中心、街乡镇老年健康服务中心、村居老年健康服务站四级服务平台运作，其中服务中心处于枢纽地位，其向上与管理中心（市县医院）对接，建立双向转诊通道，向下与服务站（社区卫生服务站）衔接，建立医养结合服务延伸机制，将医养服务延伸至家庭。服务站根据辖区老年人服务需求，组建服务团队，由社区医生上门评估后，与服务中心团队对接，实现“大病进医院、小病在中心、康复回社区”，推动医疗、康复、护理与养老服务高效衔接。
从不同城市社区医养结合的创新经验看，尽管城市经济发展水平不同，老龄化程度不一，社区医养结合政策不同，但是社区医养结合实践运作却具有相似性。其基本做法都是基于社区老年人需求，推动居家医养结合、机构医养结合和社区医养支持三者间的衔接与协调。为此，居家服务需要与机构医养床位、社区医养支持等资源整合，构建集养老、医疗、护理、康复一体化的医养融合服务体系。打造社区居家与机构统合的就近医养服务网络，可以通过流程再造、技术赋能，根据老年人需求提供更便利、可及的服务，为老年人提供全面、精细和人性化的整合照护服务。
城市社区医养结合实践中仍需突破的瓶颈
社区医养结合通过有效整合医疗和养老资源，满足社区老年人的医养服务需求，推动社区医养结合高质量发展。从我国城市社区医养结合实践来看，其在认知、政策、服务及人才等方面仍存在一些问题。
社区医养结合的理念与认知仍有待进一步拓展深化。我国医养结合概念及政策自提出至今已逾10年，社区层面的医养结合政策体系构建与实践探索也历经数载发展。但当前社区医养结合政策制定与执行还存在优化空间，主要表现在：行政主体（包括政府主管部门、基层行政单位及社区组织等）在政策实施过程中呈现出管理导向倾向，对医养结合政策理念认识存在一定局限性，政策宣传教育的深度与广度有待提升；从受众维度来看，作为政策目标群体的社区居民（特别是老年群体），对社区医养结合的参与度、认知度相对较低，对社区医养结合的服务内容、运作方式等核心要素缺乏系统了解。这种认知差距直接影响了需求侧表达的准确性，对社区医养结合政策落地效果及实践创新形成制约。
社区医养结合政策的部门协同机制有待优化。社区医养结合政策涉及多个政府部门，各部门在推进社区医养结合政策时，主要立足自身职能开展工作。由于部门职责分工和专业视角存在差异，在政策衔接和资源整合方面还存在协同差问题，这在一定程度上影响了医养结合服务的整体性和连续性。需要进一步增强社区医养结合政策落地的协调性，降低政策执行成本，提高社区医养结合政策的运作实效。具体说来，养老机构、医疗机构、医保报销由不同部门主管，这种专业化分工体系在提升管理效能的同时，也对跨部门协同提出了更高要求。如何更好地协调各部门职能，构建更加顺畅的协作机制，是提升社区医养结合政策实施效果的重要课题。
社区医养结合服务内容有待丰富、服务层次有待提高。社区医养结合的关键在于将合理的“医”与恰当的“养”相结合，为老年人提供就近便捷的养老服务和医疗服务。现有社区医养结合服务机构大多由原养老机构或医疗机构补足功能而来，在实际运作中可能存在医疗与养老资源整合不够充分的情况，服务内容多以基础性服务为主。例如，社区医养结合的“养”，主要涵盖餐饮、娱乐、文体等日常生活服务；“医”主要提供健康体检、健康咨询、健康讲座等基本医疗服务。这些服务适合生活能够自理、身体健康、慢病少的年轻老年人。对于需要长期照护或者医疗支持的老年人，特别是涉及长期护理、康复治疗、心理关怀等更高层次需求时，现有医养结合服务体系在专业性和针对性方面还有待进一步完善。
社区医养结合工作人员的专业能力有待提升。社区医养结合工作人员的素质技能水平决定医养结合服务的供给质量，也决定社区医养结合模式能否长期发展。理想的社区医养结合工作人员，需兼具养老服务和医疗护理相关知识与技能，但现有相关专业人才培养体系仍在逐步完善中，专业人才供给存在一定缺口。此外，受机构运营模式和行业特点影响，社区医养结合服务从业人员的职业发展路径和激励机制，有待进一步优化，需进一步提升其薪酬待遇，增强相关岗位的吸引力，保障人才队伍的稳定性，推动社区医养结合服务的可持续发展。
城市社区医养结合实践模式的优化策略
提升医养结合认知，夯实民生保障基础。老年人养老和医疗问题事关民生福祉，是人民群众最为关切的现实需求。社区医养结合模式立足我国现实国情，充分考虑到我国大多数老年人倾向于居家养老的实际情况。在老年人身体相对健康时，主要由家人进行生活照料；当老年人年龄渐高、疾病渐多，家人照护不足时，由社区给予居家医养结合支持；对于重病或失能、失智老年人，可强化居家医养照护或通过自理能力评估等转由医养结合机构进行专业医疗照护。这种“居家养老为基础、社区支持为依托、机构医养照护为补充”的医养结合模式，既适合我国社会现实，又能满足不同健康状态老年人的需求。因此，需要加强政府部门、街镇及居委会等对社区医养结合工作的重视，加大政策宣传力度，推动医养结合服务与老年人实际需求有效对接。
强化医养结合政策跨部门协调，推进多主体协同治理。社区医养结合落地离不开多部门间的统筹协同。强化跨部门协同、推动多方主体协调治理，是健全老年人服务体系、完善社区医养结合的重要保障。基于社区医养结合服务自身应有的整体性和连续性，推进跨部门协同政策设计，强化各部门医养结合管理的协调，推动医养结合协同治理。为此，需建立跨部门信息协调机制，打通医疗、养老、社保等信息系统之间的数据壁垒，促进政策制定落实的协同，切实提升社区医养结合服务的可及性和实效性，让惠民政策真正惠及有需要的老年群体。以跨部门协同治理优化社区医养资源配置，统筹规划医养服务设施，联合开展医养技术研发及人才培养，推动社区医养结合服务健康发展，为社区老年人提供医养结合服务。
充实社区医养结合服务内容，提升医养结合服务水平。社区医养结合需注重提升社区医养结合服务的质量。建立市区、街镇、社区居家多层次医养结合服务体系，构建养为基础、医为核心的社区医养结合服务网络，以家庭医生签约、医养机构合作为抓手，推动社区内外医养资源协同联动，为社区医养结合服务提供支撑。强化居家社区医疗支持，聚焦高龄、失能、残疾等老年人，健全健康档案，强化家庭病床管理，提供日常护理、紧急救助、精神慰藉及专业医院转诊服务。推进“互联网+医养服务”智慧医养等创新模式在家庭、机构及社区的落地，通过线上点单、网络服务为老年人提供更便利可及的服务。发挥中医“治未病”优势，强化以中医药特有内服外敷、针灸推拿、火罐理疗等技术治疗慢病，以八段锦、太极拳等传统运动来增强体质、调节情志，发挥慢病预防等作用。
强化社区医养结合人才培养，提升专业服务能力。围绕老年人生理变化及其需求，提供连续性、全程化的社区医养结合服务，进一步强化医养结合专业人才培养。推动教育部门及医学院校基于医养结合现实需求，设立医养结合相关专业，培养适应医养结合发展的全科医学人才。完善医养结合从业人员薪酬福利体系，建立合理的职业发展通道，确保医养结合从业人员获得与岗位匹配的报酬，通过专项补贴、住房保障、子女教育等配套措施，提高基层医养结合职业吸引力。强化医养结合医护人员的培训力度，引导其向全科医生转型，发展为集医疗卫生、养老照护、常见病治疗、心理精神健康干预一体的复合型人才，解决社区医养结合人才短缺、医养服务水平不高等问题。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室主任、教授、博导）
【注释】
①原碧霞：《推进“医养结合”，让老人更有尊严地养老》，《半月谈》，2015年第11期。
②郭潇雅：《“五床联动”让医养紧密结合》，《中国医院院长》，2025年21期。
③闫姣、杨扬：《兰州城关区：社区医养结合实现多样化养老需求》，中国新闻网，2024年12月6日。
④唐璐、张冶秋、周红艳：《老有所养 老有所医——长沙探索多层次多样化医养结合服务模式》，《湖南日报》，2023年10月12日。
⑤王红：《郑州市出台医疗健康与养老服务结合实施办法》，《郑州晚报》，2021年10月13日。
责编/靳佳 美编/杨玲玲
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