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“自上而下”编制预算的思考

我国部门预算编制的模式,基本上是“两上两下”。这种模式的优势,在于充分考虑部门的需求,结合财力可能,发挥了财政保障机关和事业单位正常运行和促进经济社会健康发展的作用。

但在财政紧平衡的形势下,这种模式会加大财政平衡的压力。如果持续紧平衡,可用于弥补年度预算资金不足的预算稳定调节基金规模会逐年减少,财政跨年度平衡的风险会逐年累积。如何解决这个问题,在经济合作与发展组织(OECD)官网中发布的《预算管理推荐原则》为我们提供了借鉴。

“自上而下”编制预算的模式设想

“自上而下”编制预算的模式,是年度预算编制中,由财政部门测算可用财力并确定财政支出总限额,然后分别核定部门的支出预算限额;部门在财政下达的限额内编制部门预算草案,包括基本支出、项目支出预算和转移支付支出预算,并上报财政部门;财政部门审核汇编本级预算草案,报人大审议;根据人大批准的预算由财政再批复给部门。

“自上而下”编制预算的必要性和可行性

“自上而下”编制预算是贯彻落实“量入为出、收支平衡”的有效方法。

按照量入为出、收支平衡的原则编制预算,是预算法的基本要求。在实践中,财政资金供给与需求始终是一对不可调和的矛盾。通常来看,资金需求往往大于供给。因此,无论是当年预算,还是中期财政规划,财政只有量入为出,才能控制平衡。

“自上而下”编制预算是OECD的预算管理原则在我国的借鉴应用。OECD为指导36个成员国加强预算管理,综合了经合组织高级预算官员工作组(SBO)及其相关部门的经验教训,于2015年发布了《预算管理推荐原则》,明确提出加强预算管理的十项原则和每项原则的实践指南,旨在为预算、执行和改进预算制度提供实际指导。其中第一项原则的第4点建议“在明确的财政政策目标范围内,采用自上而下的预算编制模式,并与中期财政规划的年度计划相衔接”。OECD的绝大部分成员国实施“自上而下”预算编制模式,这既是发达国家编制预算的经验,也是发展中国家值得学习借鉴的做法。

“自上而下”编制预算是全面实施部门整体绩效预算“包干”的应有之义。

“自上而下”预算编制的建议

经济发展进入新常态,财政预算进入紧平衡模式,预算编制新模式既要传承又要创新。 经济发展进入新常态后,为了更好发挥财政是国家治理的基础和重要支柱作用,财政部门既要涵养财源,又要树立“过紧日子”的思想,坚持量力而行,通过优化部门支出结构、提高财政资金绩效等举措,为推进国家治理体系和治理能力现代化做好应有的保障。

对标党委政府中心工作,集中财力办大事,更好贯彻落实保重点压一般的财政支出政策。聚焦聚力党中央、国务院和省委、省政府重大决策部署,完善以绩效为核心的集中财力办大事财政政策体系,在保工资、保运转、保基本民生的基础上,在保证基本公共服务合理需要的前提下,优先保障党委政府确定的重要项目。

强化部门理财的主体责任,赋予部门更大的预算分配自主权和资金统筹安排权。为发挥部门理财的主动性和积极性,由部门在年度限额内自主确定在本级内部和下属单位间的调剂分配,合理安排符合规定的各项支出,切实提升财政资金配置和使用绩效。

在与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接的前提下,为增加财政抗风险的韧性,借鉴OECD成员国的预算编制管理,结合部门整体绩效预算改革情况,“自上而下”编制预算,首先是计算当年可用财力并确定财政支出总限额,其次是明确本级政府优先保障的重要项目,然后计算确定所有部门支出预算总限额,再分别核定各部门支出预算限额,并由财政部门下达部门限额。

预测财政支出总限额。根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收入的预测,确定本级政府的预测财政支出总限额。其公式表达为:财政支出总限额=当年可用财力+预计动用的预算稳定调节基金。

确定优先保障的重要项目预算,计算所有部门支出预算总限额。根据中期财政规划确定的集中财力要办的大事和省委省政府新批准重大政策、重大改革和重点任务等确需调整规划的重要项目,作为优先保障的预算金额。其公式表达为:部门支出预算总限额=财政支出总限额-优先保障的预算金额。

根据部门整体绩效预算的“包干”总额,结合财力确定折算系数,计算各部门支出预算限额。部门整体绩效预算“包干”总额为各部门整体绩效预算“包干”额之和。如果“部门支出预算总限额”大于等于“部门整体绩效预算‘包干’总额”,则部门支出预算限额即部门整体绩效预算“包干”额。

如果“部门支出预算总限额”小于“部门整体绩效挂钩预算包干总额”,说明财力不足以保障“包干”总额,则计算一个折算系数。其公式表达为:折算系数=部门支出预算总限额/部门整体绩效挂钩预算“包干”总额。

部门支出预算限额=该部门整体绩效预算包干额*折算系数。

下达部门支出预算限额(一下)。部门支出预算限额作为部门编制预算的硬指标必须严格遵守。在部门支出预算限额内,按照政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及整体绩效目标等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。

上报部门预算草案(一上)。各部门在规定时间内按规定的报表格式将本部门年度预算草案上报财政部门。财政部门审核汇编本级预算草案的初步方案,在规定时间提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。经审查的本级预算草案报本级人民代表大会审查。

批复预算(二下)。在本级人民代表大会批准本级预算草案后,财政部门在二十日内批复各部门预算。各部门根据财政部门批复的部门预算,十五日内批复所属各单位预算。

总之,“自上而下”预算的编制,就是将目前“二上二下”或“一上一下”模式,调整为“二下一上”模式,建立财政资金分配新机制,有效化解财政资金供给与需求间的矛盾,牢牢把握预算管理工作主动权,着力推进财政治理体系和治理能力现代化,奋力推进中国式现代化。(陈志光 李永刚)

[责任编辑:钟超]