没有程序保障，法律上的权利可能是一纸空文任何法律权利的实现，都必须要通过正当的法律程序。程序就是你要过河时必须走过的桥，或要乘的船。没有程序，就没有权利的实现。这是现代法制社会的一项普遍定律。在一定程度上说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利体系。

程序为什么重要？举个很简单的例子就能说明。当法律规定你的私有财产受保护时，如果没有一系列程序的保障，并不意味着你的财产权真的能受到保护。一旦政府以公共利益的名义来征用你的财产时，你就感到束手无援。程序的保护是什么呢？就是当政府要以公共利益的名义征用你的财产时，正当的程序要求：政府必须向公众证明征用的目的确实是为了公共利益；还必须说明为什么政府征用是十分必须的，是代价最小的；政府征用必须给予合理补偿，需要有市场机制证明补偿是公平合理的；政府征用此地的建设项目计划或立项必须有公众的参与，应听取被征用人的意见，因此需要举行听证；如果当事人认为政府的征用是不合理或违法的，或者认为政府没有给予合理补偿，受害人还应该可以通过行政复议或向法院起诉，寻求行政或司法救济。政府权力的行使有一系列的程序要走，公民的权利在一系列的程序中得到保护。没有这一套程序保障，法律上的权利就可能是一纸空文。

　　我举这个例子并不是说法律正当程序原则与加强人大监督有直接的关系，而仅仅是为了说明程序对实现实体权利的极端重要性。从法律意义上说，没有程序的权利或权力只能是水中月、镜中花，它不能得到行使，或者可能被滥用。提出制定人大监督法不科学过去一些年来，社会各界要求制定监督法的呼声不小。这反映了人民群众和人大代表要求加强人大监督的强烈愿望。但是，这种要求和愿望并不一定是科学的。由于有的人不太了解人大制度和人大当前监督立法的状况，以为人大制定了一个监督法就可以解决当前监督不力的状况，这是很幼稚的。

　　加强人大监督，落实人大监督的宪法职权，根本的问题是政治改革。但从纯技术的角度看，人大并不需要制定一个监督法，而只需要完善现有人大组织法和两个议事规则、预算法、审计法、代表法中的有关监督程序性的规定，就可以有效地加强人大的监督工作。

　　提出制定人大监督法是很不科学的。从宪法的角度看，我国人大并不缺少监督的实体权力，我国人大已经是世界议会中拥有最大监督权力的议会，只是因为这些权力缺少程序而缺腿，才使人大监督权站不起来。所以，我们并不需要监督法对人大再授予监督权力，只要完善议事规则中的程序就足够了。

提出要制定监督法，使人不知所云，使有的领导人误以为还要在现有法律以外再加强人大的权力，因而对监督法心存顾虑。这就是为什么监督法虽然呼吁多年而不见成效的原因。如果我们不说要另外制定什么监督法，而只是修改人大组织法和两个议事规则等法律，把有关程序完善起来，问题就会容易和简单得多。人大监督权程序化才是当务之急但是，遗憾的是这些本应该完善人大行使监督权具体程序的法律没有很好地承担它的使命。在全国人大组织法和两个议事规则中，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化。比如，人大听取“一府两院”的工作报告是人大监督的最重要形式，这是一项宪法的授权。它应该在人大的议事规则中把这一权力程序化。但是，全国人大的议事规则只作了如下规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。（第30条）”很明显，人大听取审议工作报告的程序仍然是缺失的，很不完善的。

　　人大如何审议工作报告？如果代表在审议中有不同意见，特别是会议作出决议的时候多数人不同意，对工作报告不满意，否决了工作报告应该怎么办？法律没有规定。以致2001年2月14日，沈阳市十二届人大四次会议上，出现了沈阳市中级人民法院的工作报告因赞成票不到一半未获通过，一时不知道如何是好？大会主持人立即掉过头问主席团“怎么办”。主席团当场研究，作出了“责成市人大常委会对中院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会报告”的决定。但最后发现，“一府两院”的报告不能由人大常委会审议，必须由同级人民代表大会听取和审查。并且，人民代表大会已经审查并否决了，人大常委会怎能继续审议？在请教了有关专家学者，并向全国人大常委会和辽宁省人大常委会汇报后，才采取召开了市人大特别会议的方法，于8月9日再次审议《沈阳市人民法院整改情况报告》。

　　由于程序不明确，只要人大真正行使起职权，就会出现不知所措的情况。以前，某省人大部分代表联名提出议案要求罢免一名副省长时，就出现主席团要求先成立特定问题调查委员会，待查清问题后再谈是否罢免问题。而代表则坚持要求直接表决罢免案。由于法律上的罢免程序不明确，人大代表和大会主席团出现意见分歧，直到电报请示全国人大常委会。全国人大常委会的意见是尊重多数代表的意见，于是把两种意见提交大会表决，才把程序问题解决。经多数代表同意直接表决了罢免案。像以上要求罢免、工作报告通不过的现象会越来越多。

　　加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。将现有宪法规定的人大监督职权程序化才是当务之急。