摘 要:农业农村现代化是中国式现代化的根基，建设农业强国必须把握发展规律，因时因势调整生产关系促进农业农村生产力的发展。当前我国城乡区域发展差距仍然较大，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现，仍然存在着城乡资源要素流动不畅、公共服务水平不均等、产业协同发展不足、县域治理现代化水平不高等问题。需要在城乡融合发展理念引导下完善强农惠农富农支持制度，促进城乡资源的优化配置，激发农村内生动力，推动乡村全面振兴。
关键词:强农惠农富农 城乡融合 乡村全面振兴
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
习近平总书记在党的二十大报告中强调：“全面推进乡村振兴。”“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”党的二十届三中全会进一步强调“完善强农惠农富农支持制度”，这是党中央在新时代新征程中，在国家经济社会发展新形势下针对“三农”问题作出的重要部署，充分体现了党中央对“三农”工作的高度重视和深刻洞察。推进城乡融合发展是解决“三农”问题的关键突破口。完善强农惠农富农支持制度，破除城乡间要素流动的体制机制障碍，为农业农村发展提供坚实的制度保障，不仅有助于打破城乡二元结构，促进城乡资源的优化配置，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环，推动城乡融合发展，还能有力激发农村内生动力，推动乡村全面振兴，为社会主义现代化强国建设奠定坚实基础。
深刻把握完善强农惠农富农支持制度的时代意义
农业作为国之根基，是14亿人民生存的基础，其稳健发展关乎国家粮食安全与社会稳定的大局。农村，是近5亿农民的生活家园，是中华民族数千年的农耕文明的传承地。农业农村现代化是中国式现代化的根基，建设农业强国必须把握发展规律，因时因势调整生产关系促进农业农村生产力的发展。
我们党一直高度重视“三农”工作。解放初期，土地改革运动实现了农民“耕者有其田”的千年期盼，农民获得了最基本的生产资料，极大地激发了生产积极性，为农业生产的恢复与发展筑牢根基，也为后续的工业化进程提供了原始积累。改革开放后，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立，赋予农民生产经营自主权，农民的生产热情被充分激发，粮食产量大幅增长，迅速解决了农民的温饱问题，推动农业生产效率显著提升，农村经济也由此焕发出新的活力。2006年，具有里程碑意义的农村税费改革全面推行，彻底取消农业税。农村经济发展的束缚进一步解除，同时中央加大对农业的补贴力度，有效激发了农民的种粮积极性，促进了农业生产发展。
党的十八大以来，农村改革步入全面深化阶段。农村土地“三权分置”改革，作为继家庭承包责任制后的又一重大制度创新，将土地集体所有权、农户承包权、土地经营权分置并行，为农业现代化发展提供了有力支撑。脱贫攻坚战举全党全社会之力，历史性地解决了绝对贫困问题，全体农民摆脱贫困、迈向小康生活，创造了人类减贫史上的奇迹。随后，乡村振兴战略全面推进，农村基础设施不断完善，农村人居环境得到显著改善；土地流转、农村集体产权制度改革等，农民财产性收益不断增加，农业农村面貌发生了翻天覆地的变化。
新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，城乡发展不平衡最为突出，农村地区在基础设施、公共服务、文化娱乐等方面的发展相对滞后，成为制约全面建设社会主义现代化国家的短板。如何实现强农惠农富农，推动乡村全面振兴，促进城乡融合发展，成为推进中国式现代化进程中亟待解决的关键问题。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）为这一问题提供了系统的解决方案。
《决定》明确指出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设和治理的融合水平。通过促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。2023年我国常住人口城镇化率达66.2%，而户籍人口城镇化率还不到50%，还有2.97亿的农民工在城里没有完全市民化。近3亿人口的市民化会为新型城镇化提供巨大的发展动力，随着人口城镇化率的攀升，有利于推进农村土地流转，耕地规模化经营有助于快速提升农户的收入，大量市民的生态休闲需求会让乡村生态价值得到重构。城乡关系的重大变化要求“三农”政策要顺应变化进行改革创新，促进城乡在经济、社会、文化等多领域的深度融合。在经济层面，实现城乡产业的协同发展与资源的优化配置；在社会层面，促进城乡居民在公共服务、社会保障等方面的均等化；在文化层面，推动城乡文化的交流与融合，实现城乡文明的共同进步。通过构建新型工农城乡关系，以制度创新和政策调整为驱动力，为农业农村现代化创造有利条件，使农村能够充分共享城市发展的资源和成果，同时城市也能从农村的发展中获得新的发展动力和空间。
《决定》首次提出“完善强农惠农富农支持制度”。就是在城乡融合发展框架下改革完善现有体制机制，系统集成改革原有城乡二元结构的体制机制，推进乡村全面振兴。强农重点在于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全；惠农着力于改善农民生活条件，提高农村公共服务水平；富农旨在拓宽农民增收渠道，促进共同富裕。体现了党中央对“三农”工作的深刻理解，是推动乡村全面振兴的行动指南。
城乡融合发展的现实挑战
当前我国城乡区域发展差距仍然较大，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现，仍然存在着城乡资源要素流动不畅、公共服务水平不均等、产业协同发展不足、县域治理现代化水平不高等问题。
城乡资源要素流动不畅
一是户籍和农村土地制度仍会限制人口自由流动。一方面，受户籍限制大量农村人口城镇务工无法落户城镇，不能享受与城镇户籍人口同等的公共服务，造成生产、生活的诸多不便；另一方面，城镇人口受宅基地等农村土地制度限制无法落户农村，城乡间人口无法实现双向自由流动。二是农村土地制度改革亟待完善。农村土地“三权分置”改革仍然处于试点阶段，土地流转存在一些障碍，如土地产权制度不完善、流转程序不规范、土地流转价格形成机制不健全等，城乡统一的建设用地市场未建立，土地资源难以得到有效配置，影响农业规模化经营和乡村产业发展。三是农村人才困局较为突出，产业单一、链条短发展机会有限、人才下乡激励机制不健全，高质量人才留住难、引进难，长期制约农村产业发展以及传统文化的赓续。
城乡产业发展协同性不足
当前，绝大部分的二产、三产集中在城市，没能与县镇村形成联动发展。县域内县城、中心镇产业联城带村能力薄弱，县域一二三产融合发展处于初步发展阶段，农业产业结构单一，生产的规模化、产业化、现代化水平相对较低，农产品技术含量不足、附加值不高，城乡产业之间的关联度和协同性较弱。县域内信用体系建设缺失、数字化水平不高，金融服务、数字技术等现代服务业下沉困难，资金和技术向县域流动，特别是向镇村流动存在瓶颈、动力不足。
农村基础设施与公共服务供给不足
农村基础设施与城市相比仍存在较大差距。部分农村道路建设标准较低，道路狭窄、路况差；农田水利覆盖面不足、设施老化，农业生产效率低下；供水设施老化，水质安全保障程度不高，农田污水处理率不高，生活、生产受到影响；电力容纳量不足，光伏、新能源车等新能源设备下乡困难；通信网络覆盖不够全面，信号不稳定，影响农村电商等新业态发展；教育医疗资源相对匮乏，师资和医生力量薄弱，教学设施分散、落后，基层医疗机构设备简陋，医疗技术水平低，留守儿童教育、农民看病难、看病贵问题依然存在。养老服务体系不完善，养老设施不足，文化、体育、娱乐等设施城乡差距大，供给严重不足，运维人员少等等公共服务不足的问题普遍存在。
县域治理现代化水平不高
部分县、镇干部延续传统管理理念，习惯于自上而下的指令式管理，对现代治理所强调的多元参与、协商合作等现代治理理念认识不足、运用不够，系统协调推进能力弱，无法充分汇聚社会力量和调动群众的主动性。县域内不同部门、乡镇之间在政策执行、资源调配等方面存在协调不畅的问题，各行其是、相互掣肘，影响工作效率和治理效果。县域与周边城市在产业协同、生态保护等方面的区域合作机制也不够完善，难以形成发展合力。
完善强农惠农富农支持制度的路径选择
党的二十届三中全会以完善城乡融合发展体制机制来统揽农村改革，着眼把城市和乡村作为一个整体统筹谋划安排。完善强农惠农富农支持制度是推动城乡融合发展的关键举措，是党中央为解决“三农”问题、推动乡村全面振兴的重要战略部署，将进一步推动促进城乡要素平等交换、双向流动，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
打破要素流动壁垒，促进城乡资源高效配置
城乡间要素平等交换，要破除土地、劳动力、资本、技术、数据等要素在城乡间自由流动的制度限制。建立健全强农惠农富农支持制度，有助于打破要素流动壁垒，实现城乡资源要素高效配置，构建城乡要素双向合理流动的新格局。
一是进行体制机制革新。构建以人为本的产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，加速农业转移人口市民化进程，让他们享受与迁入地户籍人口同等权利。同时，保障进城落户农民合法土地权益，探索建立自愿有偿退出机制，实现农民在城乡间自由选择、进退有据。打破城乡人口流动阻碍，让人力资源依据市场需求与个人意愿在城乡间合理分布。
二是推进资源配置优化。在土地要素上，大力推进全域土地综合整治，促进耕地保护和土地节约集约利用，健全土地增值收益分配机制，让农民更多分享土地增值红利；优化土地管理，保障主导产业、重大项目用地，建立新增城镇建设用地指标与常住人口增加的协调机制。在资金要素上，建立县级财力保障长效机制，推进财政省直管县“全覆盖”，促进财政资源下沉，健全“钱随人走”转移支付机制，推动财政资源配置“跟人走、可携带”。健全财政金融协同支农长效机制，提升农村数字普惠金融发展水平，引导更多社会资本投资农村，为乡村发展注入资金活水，促进城乡土地与资金要素合理流动、高效配置。
三是强化政策保障机制。坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制，建立与推进基本公共服务均等化相适应的支出责任分担机制。壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态，优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险。完善农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，以政策的力量引导资源向农村倾斜，缩小城乡发展差距，为城乡要素平等交换筑牢坚实政策根基，推动城乡共同繁荣。
学习运用“千万工程”经验，推动城乡产业协同
推动城乡产业协同，浙江“千万工程”提供了宝贵经验。在产业布局上，立足县域，依资源和需求发展特色产业；融合发展中，以市场为导向，深挖乡村价值，延伸产业链；利益联结上，鼓励工商资本下乡，完善扶持政策，实现城乡产业成果共享。
一是精准施策，城乡产业一体化布局。在政策制定上，要求各地依据自身资源禀赋、产业基础和市场需求，精准定位主导产业。对于农产品资源丰富的地区，设立专项扶持资金，鼓励发展智慧农业，如建设智慧农业示范园区，推动良种良法良机良田与数字技术融合，提升农业生产效率与质量。在靠近城市的县域，出台用工优惠、土地优先供应等政策，引导企业布局农产品加工、仓储物流等产业，加强与城市产业的配套协作，形成城乡产业一体化布局。同时，通过财政补贴、金融支持等手段，培育壮大特色产业集群，建设优势产业园区和产业强镇，提升产业集聚度和竞争力。
二是融合发展，延伸拓展产业链条。以市场需求为导向，制定政策鼓励农村产业融合发展。加大对农产品加工企业的技术改造扶持力度，给予技术研发补贴、设备购置补贴等，提高农产品附加值。完善冷链物流设施建设补贴政策，支持农村地区建设冷链仓储、配送中心，加强与电商平台、大型商超的合作对接，拓宽农产品销售渠道，大力推进“互联网+”农产品出村进城工程，发展直播电商等新兴营销模式。设立乡村旅游、文化、教育、康养等产业融合发展专项资金，鼓励各地挖掘乡村多元价值，开发乡村民宿、亲子研学、农耕体验等新业态，推动乡村产业转型升级。
三是利益联结，保障农民共享成果。借鉴浙江在“千万工程”中构建紧密利益联结机制的做法，制定政策鼓励工商资本下乡，与农户建立订单农业、保底分红、股份合作等紧密合作关系，对参与紧密合作的工商企业给予贷款贴息等支持，对带动农户增收效果显著的企业给予适度奖励。完善新型农业经营主体扶持政策，将其与带动农户增收挂钩，对农业产业化龙头企业、农民合作社等在项目审批、土地流转等方面给予优先支持。加大农民职业技能培训投入，根据产业发展需求开设针对性课程，提高农民参与产业发展的能力，促进农民持续稳定增收，实现城乡产业协同发展成果由城乡居民共享。
加强农村基础设施建设，推进城乡公共服务均等化
补齐农村基础设施短板，推进城乡公共服务均等化，需要政策汇聚社会各方力量共同参与，促进公共资源均衡配置，推动城乡资源共享。广东部署推进百县千镇万村高质量发展工程（简称“百千万工程”）实施百校联百县“双百行动”、央企助力镇村建设、“万企兴万村”等各项行动，财政上加大基础设施建设投入，完善水、电、路、通信等设施；组织高校、央国企、民企等社会力量有组织的驻县扶村提升农村教育、医疗、养老等公共服务质量，有力推进了城乡公共服务均等化。
一是加大基础设施建设投入，夯实公共服务基础。政策上加大对农村水、电、路、气、通信等基础设施的投入。引导社会力量帮助提升农村信息化管理、基层数字化治理方面的能力，如腾讯推出“为村”平台、华为开展“数字乡村”计划，帮助广东部分乡村实现数字化转型，提升乡村治理和经济发展水平，为农村电商、远程教育、远程医疗等提供有力支撑，为乡村治理提供示范。完善农村基础设施管护机制，明确管护主体和责任，确保基础设施长期稳定运行。
二是促进公共资源均衡配置，保障城乡公平享有。建立城乡统一的公共资源配置机制。在财政资金分配上，向农村地区倾斜，加大对农村公共服务的投入力度。在教育上，统筹城乡教育资源，合理布局学校，避免教育资源过度集中在城市。在医疗上，优化资源配置，推动城市大医院与农村基层医疗机构建立紧密型医联体，实现医疗资源共享、人才共享、技术共享。在农村文化建设上，建设文化礼堂、图书馆、文化馆等文化设施，丰富农民精神文化生活。完善公共服务评估监督机制，确保公共资源合理分配和有效利用，保障城乡居民公平享有公共服务。如广东组织125家高校院所与86个涉农县（市、区）结对开展百校联百县“双百行动”，73家三甲医院组团帮扶粤东西北60个县（市、区）113家县级医院，有力地强化了农村教育、医疗、养老等公共服务供给。
构建动力机制，强化统筹协同落实
一是完善制度体系，强化统筹协调。借鉴广东“百千万工程”中构建动力机制的经验，建立健全县域治理的统筹协调制度。明确各部门在县域发展中的职责边界，制定详细的责任清单，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。例如，针对县域产业发展、公共服务提升等重点任务，成立专门的工作领导小组，加强部门间的协同合作。同时，建立政策制定与执行的沟通协调机制，在政策制定过程中，充分征求各方意见，确保政策的科学性和可行性；在执行过程中，提升县镇干部系统协调能力，以运营和服务思维来推进各类项目建设，以财政奖补的形式来推动建设与农业农村生产、生活的高效结合，促进县域各项工作协同推进。
二是重点支持资源倾斜，增强发展动力。推动资源要素向县镇村倾斜为指引，加大对县域的资源投入。在财政资金上，设立县域发展专项资金，重点支持县域基础设施建设、产业发展、公共服务提升等项目，提高资金使用效率。在土地资源上，推进全域土地综合整治，优化国土空间格局，为县域产业发展和城镇建设提供土地保障，如广东佛山市南海区通过“三券”政策推动城乡土地连片开发利用。在人才资源上，制定人才引进和培养政策，吸引各类人才投身县域建设，建立城乡人才交流机制，鼓励城市人才下乡服务，提升县域人才队伍素质。
三是健全监督考核，保障政策落实。建立科学合理的县域治理监督考核体系。根据经济发展、生态保护等因素对各县进行分类并制定量化的考核指标，对县域经济发展、社会治理、公共服务等方面进行全面考核评估。建立考核结果反馈和奖惩机制，对政策落实得力、工作成效显著的地区和部门给予表彰和奖励，对落实不力的进行问责，激励各方面积极作为，确保各项政策落地见效，提升县域治理效能。
【本文作者为华南理工大学数字乡村与文旅可持续发展重点实验室主任、广州城乡融合发展研究院院长、教授；本文系国家社科基金后期资助项目“数字化赋能乡村振兴的内涵、逻辑与实践路径研究”（24FGLB095）、广东省哲学社会科学创新工程特别委托项目“数字赋能乡村振兴需求与技术协同创新研究”（GD22TWCXGC05）阶段性成果；广东省社会主义学院统战理论研究部副主任、讲师杜联藩对本文亦有贡献】
参考文献略
责编：吴 莹／美编：王嘉骐