粮安天下，种为粮先。种业振兴是实现乡村全面振兴的关键环节，是我国农业现代化的基本盘。2021年7月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十次会议，审议通过了《种业振兴行动方案》。会议指出，近些年，我国种业发展有了很大进步，为粮食和重要农产品稳产保供作出了重要贡献，但种业发展基础仍不牢固，保障种源自主可控比过去任何时候都更加紧迫，粮食安全这根弦比过去任何时候都要绷得更紧。本文以呼和浩特市武川县为例，深入分析种业知识产权保护中存在的问题，从多个角度提出完善的建议，积极促进种业健康发展。
武川县农业发展现状分析
区域特色农业发展现状。从绿色产业发展来看，全县建成“两麦一薯”千亩技术示范基地3个，马铃薯种植面积约60万亩，占全县播种面积的三分之一，产量达到了175万吨，是全县主要的农作物，燕麦、藜麦产量分别达到3.5万吨、1.5万吨；从品牌建设来看，完成高原特色农畜产品标志认证和检测、溯源、包装等体系建设，拥有“武川土豆”“武川莜面”等地理标志，其中“武川土豆”为地理标志证明商标，法律保护的力度更强；从地区生产总值来看，2023年，全县地区生产总值为65.86亿元，其中第一产业12.49亿元，占比18.96%，远高于全国平均值7.1%，是典型的农业县，农业生产是农民重要的经济来源之一。
种业发展现状。种子是农业的“芯片”，是农业产业发展中最关键的因素。全县种子需求量最大的是马铃薯种薯，种子产业发展主要围绕马铃薯种薯的培育和繁殖，其他种子均无自主培育能力，均需外购。在新品种培育和推广方面，依托马铃薯首席科学家工作站和两家种薯企业，自主研发“旭丰一号”和“塞丰一号”马铃薯种薯，并被农业农村部授予农业植物新品种权；近年从全国各马铃薯主产区引进58份主产马铃薯新品种，在当地开展品种展示评比试验，筛选适应性较好、高质优良、综合性状表现较佳的14个新品种，结合当地生产需求等因素分析，筛选推广应用其中5个品种。
在马铃薯种薯繁育方面，内蒙古旭丰农业科技有限公司年生产脱毒试管苗3500万株，微型薯9000万株，原种3万吨；武川县塞丰马铃薯种业有限责任公司年生产试管苗2500万株，生产微型薯1700万粒、生产原种1万吨。个别农业合作社、种植大户自繁原种用于自用或出售给周边农户，作为少量补充。本地种薯自给率约45%，其他种薯缺口需要从外地购买。
从以上现状分析得出，马铃薯是本地区农业发展的支柱产业，要想推动本地区农业高质量发展，促进乡村全面振兴，就必须要保障好种业市场的健康发展。
县域种业保护的困境
育种成果较少
优质种质资源共享难。《种子法》第十条规定，种质资源库、种质资源保护区、种质资源保护地的种质资源属公共资源，依法开放利用。但在实践中，许多高品质种质资源尚处于“被保护”状态，虽然可以向种质资源库申请使用库存种质资源，但是优质种植资源持有人往往不愿意将该资源与他人共享，育种科研工作存在资源共享壁垒，未能发挥优质种质资源在农业生产中的优势。除此之外，还有育种企业持有优质传统种质资源并未被收录于国家种质资源库中的现象，《农作物种质资源管理办法》第十四条明确规定，“单位和个人持有国家尚未登记保存的种质资源的，有义务送交国家种质库登记保存”，但该规定为鼓励性规则，非强制性规定，而且在自然界的野生物种或经长时间演化形成的具有地域特色的农作物种质资源，被单位或个人收集、保存后，使用权被据为己有，不符合优质资源共享原则，极大阻碍科学进步。
育种特性单一。目前，商业化的种植模式和育种企业追求的效益最大化的结果导向，导致品种的选育主要集中于高产、抗药、抗病等特性，对于粮食的口感、营养价值等方面兼顾较少。以武川县马铃薯种植为例，近年来，随着马铃薯品种更新和科学种植技术的不断推广，马铃薯亩产不断提高，最高能达到亩产12000斤，较过去的产量不可同日而语，翻了几倍。但与此同时，传统品种因产量低而被逐渐淘汰，现有品种的口感与过去相比也有较大差异，当地人“记忆中的味道”不复存在。
优质传统种质资源丧失。具有地方特色的优质传统种质资源是经过多年的自然选育形成的，相较于当地的地质条件具有良好的抗旱、抗病等特性，但实践中许多具有地方特色的优质种质资源因市场竞争等原因被逐步淘汰，进而导致彻底丧失。据第三次全国农作物种质资源普查数据统计，部分省份地方品种丧失比例高达71.8%。尤其在马铃薯种质资源方面，因土地需要轮茬种植、马铃薯病毒积累等原因，种薯品种更新迭代迅速，而种植户又以追求产量和效益为首位，故而许多传统的优质种质资源被淘汰甚至丧失，虽然其产量较低，但是该品种对当地土壤和气候的优良适应性是培育新品种的优质资源，收集、保存和科学运用具有地方特色的种质资源是必不可少的。根据《种子法》、《农作物种质资源管理办法》相关规定，各级农业主管部门要定期开展种质资源普查收集工作，但目前地方各级农业主管部门对于收集、保存和利用传统种质资源的工作措施也不尽相同，甚至存在怠于履职的情况。
销售市场混乱
种子代销点无证销售。虽然主要农作物种子销售实行了严格的备案制度，但是在实际销售中，存在个别种子代销点无证销售的情况。按照法律规定，种子代销点销售种子，需要上级经销商授权方可销售，但经过调研发现，个别乡镇的个体工商户为了在方便邻里的同时赚取部分利益，未经办理正规手续便销售农作物种子，给种子销售的市场埋下了销售假冒伪劣种子的隐患。
农民自繁自用种子销售难监管。根据《种子法》第三十七条规定，农民个人自繁自用的常规种子有剩余的，可以在当地集贸市场上出售、串换，不需要办理种子生产经营许可证。在目前农业规模化、机械化发展的趋势下，规模较大的农业企业、合作社和种植户为降低风险，基本从正规种子企业购买农作物种子，农民自繁自用种子的销售量在市场中占比较低，但也存在一些监管难题。比如，种子的质量难以鉴定，交易后产生纠纷难以维权等等。
无良商家以次充好。以马铃薯为例，马铃薯属于无性繁殖类农作物，只需将果实按照一定方法切块便可制成种薯进行耕种。但是用商品薯切块制成的种薯与经过科学育种制成的种薯区别巨大，经过多次种植的商品薯病毒积累较多，对病害的抗性降低，种植效果大打折扣，容易造成减产、绝收等情况。但科学育种的费用较高，正规种薯的价格相对较高，而用商品薯冒充正规种薯的技术门槛低，并且利润极高，所以市场上存在一些“以次充好”的情况。
传统观念导致选种不科学。以种植马铃薯为例，在农民的传统认知中，对于科学育种的认识并不多，只要该品种的产量高、品相好，既是好的品种，就可以拿来耕种。但如上文所述，用商品薯作为种薯可能会导致减产、绝收等情况，而实践中也经常有农民因购买商品薯作为种薯而产生纠纷。例如，武川县曾有一起农民购买商品薯作为种薯而产生纠纷的案例，某村的十余户村民为降低种植成本，从外地购买近30万元的商品薯作为种薯进行耕种，结果导致马铃薯大面积减产，造成巨大经济损失。
维权难度较大
权利人放任侵权发生。根据《种子法》等相关规定，国家扶持种质资源保护工作和选育、生产、更新、推广使用良种。在马铃薯新品种推广使用方面，新品种的种植面积达到一定数量后，国家给予一定数量的资金奖励和补助，个别品种权人为达到奖补条件，对于他人未经授权而生产销售该品种的侵权行为，不予主动维权，而是持放任的态度，给全局性开展种业知识产权保护带来不利影响。
不规范交易取证难。农村种子交易中往往最容易产生纠纷或者产生纠纷难以维权的，都存在交易不规范的问题。有的农户委托邻居或者当地种植大户代为购买种子，未履行正规交易手续，产生纠纷难以维权；有的农户在外地购买种子，在合同中未注明种子品种型号等关键信息，导致维权困难；更有甚者存在田间现场交易，农户在外地发现长势良好的马铃薯，在未签订合同的情况下现场向当地农户购买，事后产生纠纷时仅仅以农作物样品作为证据进行维权，无其他有利证据。
维权鉴定费用高。种子监督是解决种子纠纷最有效最权威的方法，目前主要从两个方面进行鉴定。第一种是鉴定种子的出芽率是否符合国家标准，此类鉴定所需费用较低，一般在几百元以内，农民基本可以负担鉴定所需费用。第二种是种子的田间种植鉴定，此类鉴定的费用较高，一般在几万元之间，普通农户难以负担此类鉴定的费用，而且鉴定结果并不一定有利于自己的主张，所以大多数农户在维权时放弃做鉴定，导致维权困难。
行刑双向衔接机制不完善。行政执法与刑事司法的双向衔接能够有效避免“以罚代刑”、不起诉后不处罚等现象，促进行政执法与刑事司法的无缝衔接，确保执法和司法没有盲点。目前对行政机关在行政执法、确权过程中发现的民事公益诉讼线索，以及检察机关在民事、行政监督及公益诉讼案件中发现的行政执法线索，如何移送与共享，尚缺乏详尽规定。近年来，检察机关逐步探索开展行刑反向衔接机制，在刑事案件作出不起诉决定后，行政检察部门均要对案件进行审查，如需要行政机关进行处罚的，则向行政机关制发检察意见书，督促行政机关依法履职。但是在行刑正向衔接方面，就种业相关行政执法中，目前还存在体制机制不完善的问题，而且《种子法》明确规定，未经植物新品种权所有人许可，生产、繁殖和为繁殖而进行处理、许诺销售、销售等侵犯植物新品种权的行为，由当事人协商解决，行政主管部门可以根据当事人自愿的原则，对侵犯植物新品种权所造成的损害赔偿可以进行调解。尤其是在种子领域行政执法中，除生产销售假种子、劣种子以外，一般不涉及刑事犯罪，而行政执法机关缺乏专业技术力量，对假种子、劣种子进行鉴定，而且有资质进行种子鉴定的司法鉴定机构少之又少，而且所以行政执法机关向侦查机关移送涉案线索较少，与侦查机关、检察机关的沟通联系机制还不够健全。
加强种业知识产权保护的实践路径
统筹协调资源配置，加强品种研发推广
加强种质资源数字化建设。2003年制定并生效的《农作物种质资源管理办法》，对于种质资源的信息管理进行宽泛的规定，主要集中于种质资源的信息共享方面，但是随着数字化信息化的发展，当时的要求已经远远落后于时代的需求。农业主管部门应当将优质种质资源进行数字化管理，包括种质资源的优势、劣势等特性，以及种子的基因图谱等内容，将种质资源通过数字化呈现，加强对以“生物技术+信息化”为特征的高新技术的掌握和运用。
搭建种质资源共享共用平台。《种子法》规定，国家定期公布可供利用的种质资源目录，种质资源库、种质资源保护区、种质资源保护地的种质资源属公共资源，依法开放利用。但是目前在实际运用中还存在一些壁垒，一些种质资源持有人扫蔽自珍，难以实现有效的资源共享，需要由政府主导搭建一个种质资源综合保护和利用的平台，统筹调度种质资源的保护利用情况，打破共享壁垒。同时，为了鼓励优质种质资源的共享和推动科技创新，持有人提供优质种质资源可以收取合理费用。例如，赤峰市敖汉旗设立农业遗产保护中心，专门机构、专项经费、专职人员开展传统种质资源收集和保护工作，自2014年以来，收集整理当地特色的谷子、玉米、高粱、糜子等传统种质资源218个，并免费向各科研机构、育种企业提供育种材料。
地方农业主管部门加强指导。农户在选择种子时具有盲从性和随机性，以马铃薯为例，农户购买的种子并不一定适用于当地的土壤、降水、气温、病害等自然环境，需要当地的农业主管部门进行试种试验，选择适应当地环境的品种进行推广，对当地农民的选种进行科学指导。同时要加强事前监管，尽量避免产生种子纠纷，依托当地科研院所等有利条件开展种子鉴定工作，降低农民维权成本。
积极履行检察职能，规范市场经营秩序
探索开展行政公益诉讼。种子生产销售市场中的各类乱象，严重危害国家粮食安全，损害社会公共利益，2022年3月，最高检发布《关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》，要求检察机关从维护粮食安全出发，加强种业知识产权的公益保护，检察机关可据此向具有监管职责的行业主管部门或者属地政府开展行政公益诉讼。例如，甘肃省酒泉市肃州区人民检察院督促保护种业知识产权行政公益诉讼案就是检察机关以行政公益诉讼保护种子产业安全的有效举措。该案中，当地有有14个乡镇均不同程度存在套牌侵权、侵犯知识产权等侵害品种权人的合法权益的问题，严重影响种业自主创新和产业健康发展，侵害社会公共利益。肃州区院积极协调相关行政机关和乡镇人民政府，共商保护种业知识产权、规范种业经营秩序，依法向区农业农村局、区市场监督管理局及各乡镇公开宣告检察建议书，要求各责任主体严格履职尽责，切实履行属地管理责任，加强对辖区种子安全的监督管理，依法保障制种产业健康发展，最终取得良好效果。其他检察机关也可结合当地实际情况，针对种子市场中监管力量弱、交易不规范、无证销售和农业主管部门怠于履行种质资源普查收集保护等问题稳妥开展行政公益诉讼，进一步规范种质资源保护秩序。
健全行刑双向衔接机制。种子领域行政执法中存在大量的调解案件，虽说以调解处理矛盾纠纷是既高效又有利于双方的机制，但是也不排除有部分涉嫌违法甚至犯罪的案件最终以调解的方式结案。例如在买卖双方在产生纠纷时，未对涉案的种子作出准确的鉴定，在未辨别真伪的情况下便以调解的方式处理，受损一方也得到了相应的赔偿或者补助，利益得到维护，但是潜在的制假售假行为也给种子行业健康发展带来隐患。所以检察机关还需商请各行政执法机关和司法行政部门，建立健全行刑双向衔接机制，对于可能存在制假售假的线索进行进一步的分析研判，依托当地科研院所的有利条件，依法开展种子鉴定工作，为行政执法和刑事司法提供有利支撑，消除行政执法和刑事司法衔接中的盲点和误区，确保执法和司法无缝衔接，维护市场秩序。
积极稳妥开展民事支持起诉。农户在遇到种子纠纷时，往往会因为缺乏专业知识而又无力聘请律师维权，导致无法有效提起诉讼解决纠纷。检察机关应当立足职能，根据民事支持起诉的相关规定，对于因购买、使用种子、农药、化肥等农业生产资料造成损害而请求赔偿提起民事诉讼的弱势群体要加强支持起诉工作，进一步维护人民群众的合法权益。
运用检察大数据模型开展监督。在开展种业知识产权保护时，检察机关往往缺乏履职监督的线索。办理刑事案件属于被动履职，能否办理此类案件依赖于行政机关的线索移送或者公安机关的案件移送，但是检察机关作为法律监督机关，应当积极主动履职。结合目前实际情况，检察机关可以从市场监管部门、消费者保护协会、12315热线、12345热线、农业执法部门等途径调取涉及种子纠纷的投诉线索、行政执法案件等数据，对其中可能涉及刑事案件的线索进行筛查，并与检察机关、审判机关的案件进行比对，筛选出可能存在的“有案不立”“以罚代刑”等线索，进一步开展核查。
强化沟通协作配合，细化完善维权体系
完善地方立法细化管理机制。《种子法》允许农民无需办理相关经营许可证少量销售自繁自用的种子的规定，给不法之徒制假销假、扰乱市场留下可乘之机。在市场上，有不少人打“擦边球”生产销售不合格种子，但是出于文化传统、交易习惯以及农村现状，并不能禁止农民之间的此类交易。所以地方在进行农作物种质资源管理立法时，应当进一步明确农民自繁自用种子允许销售的上限或者最低标准，进一步规范种子的销售市场。
积极构建种业协同保护体系。种子保护不是一家之责，也非某一个单位或者主体就能实现，需要涉及到的相关行业、单位集中力量共同开展保护。就武川县而言，可以在已经构建的知识产权协同保护框架下，进一步细化种业保护的工作方案，加强各单位之间的协同合作，构建起“生产、销售、维权”等全链条的保护体系，加强全方位的综合保护。
加强普法宣传提高维权意识。现有的种子交易纠纷等案件反映出，相当一部分的纠纷产生原因是农民在交易时不签订合同、或者签订合同不规范，对于科学育种没有深刻的认识，贪图便宜购买非正规种薯，究其根源还是农民的法治意识淡薄。检察机关可以依托兼职网格员、党员双报到、首席法律咨询专家等途径，联合各行政执法机关在春耕前等时间节点，开展针对种业保护的专项普法宣传进乡村活动，提高农民依法维权的意识和能力。
在乡村全面振兴的大背景下，种业的保护和利用是一项长期性、公益性的工作，事关国家粮食安全战略，通过加强综合保护与利用可以实现农业种质资源的可持续发展，丰富我国物种多样性，构建和谐共生的生态环境，推动我国建设成为现代种业强国，为实现乡村全面振兴提供核心保障。
（作者为武川县人民检察第三检察部检察官助理）
