摘 要:自贸试验区是我国扩大开放，推进更深层次改革创新，建设更高水平开放型经济新体制的国家战略平台。上海自贸试验区实施《全面对接国际高水平经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，对接国际高标准经贸规则，推进高水平制度型开放，深入实施自贸试验区提升战略，开展首创性、引领性制度创新，为在更大范围推进制度型开放提供了重要启示和实验场景，发挥了为国家试标准、测压力、探新路的作用。
关键词:自由贸易试验区 提升战略 制度型开放 高水平开放 高质量发展
【中图分类号】F752 【文献标识码】A
推进制度型开放是自由贸易试验区提升战略的内在要求
推进高水平对外开放、建设更高水平开放型经济新体制，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的主要内容，是主动构建新发展格局、妥善应对世界百年未有之大变局的迫切要求。自贸试验区是我国扩大开放、推进更深层次改革创新、建设更高水平开放型经济新体制的国家战略平台。党的二十大提出实施自由贸易试验区提升战略。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施》的通知，率先在上海、广东、天津、福建、北京自由贸易试验区和海南自由贸易港开展试点，包括推动货物贸易创新发展、推进服务贸易自由便利、便利商务人员临时入境、促进数字贸易健康发展、加大优化营商环境力度、健全完善风险防控制度等六个重点领域33条措施，对接国际高标准经贸规则，统筹开放和安全，构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监管模式。党的二十届三中全会对自由贸易试验区提升战略作出部署。2024年8月29日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》，强调贯彻落实党的二十届三中全会部署，实施自由贸易试验区提升战略，目的是在更广领域、更深层次开展探索，实现自由贸易试验区制度型开放水平、系统性改革成效、开放型经济质量全面提升。要坚持以高水平开放为引领，以制度创新为核心，鼓励先行先试，开展首创性、集成式探索，推动全产业链创新发展，增强对外贸易综合竞争力。
2024年10月，《国务院关于做好自由贸易试验区对接国际高标准推进制度型开放试点措施复制推广工作的通知》中，将17项试点措施在全部自由贸易试验区复制推广；13项试点措施在全国复制推广，主动对接国际高标准经贸规则，扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，在更大范围构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式。
自贸试验区从主要推动商品和要素流动型开放向对接国际高标准经贸规则推进制度型开放转型，建设更高水平开放型经济新体制，引领开放型经济质量全面提升。与制度型开放相关的国际高标准经贸规则的核心内容包括：削减和消除非关税壁垒，外商投资准入前和准入后国民待遇，公平竞争和竞争中立，高标准知识产权保护，服务贸易开放，资金自由转移，政府采购非歧视和透明化，投资者与东道国争端解决机制，劳工权益保护，全面可执行的环境义务。这些规则和相应的行为审查标准不单单是商品和要素流动层面的，而是涉及“边境后”的行为规则、一国的宏观经济政策、制度和法律法规层面，旨在消除“边境后”的政策、监管、法规对贸易和投资的隐性障碍。这些规则及标准与我国以高水平开放促进全面深化改革、推进中国式现代化进程的方向基本一致。深入实施自贸试验区提升战略，开展首创性、引领性制度创新，对于推动全国稳步扩大制度型开放，以开放促改革促发展，具有重要示范意义。
上海自贸试验区高水平制度型开放的实践探索
2023年11月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》的通知（以下简称《总体方案》），支持中国（上海）自由贸易试验区（含临港新片区）对接国际高标准经贸规则，推进高水平制度型开放，进一步推进自由贸易试验区提升战略，更好发挥上海自贸试验区先行先试作用，打造国家制度型开放示范区。到2024年11月，经过一年的实践，上海自贸试验区基本完成《总体方案》规定的试点任务，为打造国家制度型开放示范区奠定了扎实基础。
提升跨境服务贸易开放水平
2024年11月1日，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）2024年版》正式施行，我国制造业领域外资准入限制全面取消，标志着我国制造业对外开放达到世界领先水平。有序扩大服务业开放，特别是提升跨境服务贸易市场准入水平，成为进一步扩大开放的重点。服务贸易开放涉及更多的“边境后”规则、规制、管理、标准等制度改革创新，自贸试验区对标全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）规则，在跨境服务贸易领域率先进行更宽范围、更深层次扩大开放、深化改革，是推进制度型开放的重要实践路径。《总体方案》以金融服务和电信服务为重点，列出了8条加快服务贸易扩大开放措施。上海自贸试验区在电子支付、金融数据跨境传输、数字身份认证与电子识别、支持外资在上海设立金融科技公司深化金融科技国际合作、探索数字人民币在贸易领域的应用场景开展数字人民币跨境支付业务、支持部分中外资大型跨国公司完成高版本资金池备案登记、在临港新片区建设再保险国际版并完成26家保险公司和经纪公司在上海国际再保险中心设立再保险运营分支机构、4家外资企业获准在浦东新区和临港新片区独自经营互联网数据中心（IDC）及在线数据处理与交易处理等增值电信业务，以上试点措施对标CPTPP相应规则，具有前沿性和突破性，通过测风险、试压力，在开放环境下推进相关管理体制和监管模式改革创新。
提升货物贸易自由化便利化水平
实施高效便捷的通关监管服务，提升跨境货物贸易自由化便利化水平，是全球自由贸易区的基本功能。上海国际贸易“单一窗口”作为全球规模最大的城市级国际贸易综合服务平台，整合对接22个政府管理部门业务系统，服务超过60万家企业，支撑全国四分之一的外贸货物通关业务，2024年上海口岸贸易额为11.07万亿元，高效处理上海港年均5000万标准箱的吞吐任务。
上海国际贸易“单一窗口”采用国际互认标准及可获得的开放标准，通过国际合作，共同开发数据交换系统试点，与新加坡、马来西亚等国家推进试点“一次申报双边通关”跨境通关申报模式。并结合“单一窗口”国际贸易单证枢纽建设，构建支持电子数据交换与应用程序编程接口（EDI/API）和区块链跨链模式数据交换体系。上海自贸试验区根据国家层面出台的《关于在中国（上海）自由贸易试验区试点暂时进境修理有关税收政策的通知》和上海市发布的《在中国（上海）自由贸易试验区开展暂时进境修理试点的监管方案》，对标CPTPP相关条款，试点对符合条件的自境外暂时准许进入上海自贸试验区海关特殊监管区域内进行修理的货物实施保税，复运出境的免征关税，不复运出境、转为内销的照章征收进口关税、进口环节增值税和消费税，突破了暂时进境修理货物不得转为内销的限制，拓展了国际贸易业态，提升了货物贸易价值链。
上海自贸试验区有15家企业试点“在上海自贸试验区进口医疗器械，且境外注册人或备案人指定的境内代理人住所在区内的，境内代理人可在医疗器械质量管理体系有效监管下，于销售或供应前在海关特殊监管区域内按规定粘贴中文标签或副标签。海关、属地药品监管部门建立工作配合机制，共享上述粘贴中文标签或副标签进口医疗器械的信息”。该项试点对标CPTPP附件8-E医疗设备第17款，突破了《医疗器械监督管理条例》的相关规定，创新了进口医疗器械质量监管模式。
为适应货物贸易所涉及的信息及通信技术产品跨境贸易发展要求，对标CPTPP和数字经济伙伴关系协定（DEPA）对技术产品的进出口限制条款，上海自贸试验区对制造、出售、分销、进口或使用商用密码产品的，除涉及国家安全、社会公共利益外，不采取制定或实施技术法规及合格评定程序以获取专有密码信息、要求与境内企业合伙或使用特定密码算法等限制措施。
上海自贸试验区瞄准国际中转集拼这一国际贸易、国际航运高端业态，优化国际中转集拼平台运作模式，吸引全球拼箱企业在洋山特殊综合保税区内设立拼箱中心，允许开展出口拼箱、国际中转拆拼箱等多业态同场作业，争取打造亚太中转集拼中心。国际货代、国际航运头部企业包括马士基、敦豪（DHL）、德迅、丹麦得夫得斯国际货运公司（DSV）、美商宏鹰（CEVA）、美林物流、日本通运、日本YAMATO、海丰国际、美设物流等已在上海港开展国际中转集拼业务，2024年1月，国际货代头部企业马士基公司在临港新片区成立了国际中转集拼中心。上海海关积极支持国际中转集拼业务开展，通过实施预先报备、提前审核、车到即过、箱到即拆便利化通关模式，提升中转集拼时效。对法律法规另有规定外由境外启运，经洋山特殊综合保税区换装、分拆、集拼，再运往其他国家或地区的中转货物不检验。
上海临港新片区洋山特殊综合保税区实施区港一体化管理，特殊综合保税区口岸区域常态化开展保税物流和出口加工等业态。洋山特殊综合保税区“一线经予放行”政策和监管模式复制到上海南港，有效提高了汽车、大型构件等货物国际中转通关效率。2024年6月5日，世界银行与标普全球市场财智（S&P Global Market Intelligence）发布2023年全球集装箱港口绩效排名（CPPI），上海洋山港连续2年位居CPPI榜首。
提升数字化交付服务水平
上海自贸试验区对标CPTPP和DEPA相关条款，率先实施高标准数字贸易规则，发布并实施《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区数据跨境流动分类分级管理办法（试行）》，对企业数据出境进行安全评估，对个人信息出境标准合同实施备案。制定完成《中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区数据出境管理清单（负面清单）（2024年版）》和《中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区数据出境负面清单管理办法（试行）》。出台《浦东新区跨境交流专用通道申请和安全管理办法》，区内企业可按照规定申请开通跨境交流专用通道。
上海自贸试验区参考联合国国际贸易法委员会电子可转让记录示范法，推动电子提单、电子发票、电子信用证等贸易无纸化场景运用，试验数字提单在线签发、流转、交单及贸易全流程可视化追踪。与中国香港、新加坡、全球法人识别编码基金会达成数字身份认证互认合作意向。按照世界贸易组织（WTO）以数字化交付服务作为数字贸易指量指标的统计口径，据商务部2024年中国数字发展报告，2023年中国各省（直辖市）可数字化交付服务进出口规模，上海市以1023.9亿美元排位第一，其中出口额640.8亿美元，进口额383.1亿美元。
提高知识产权保护水平
知识产权是国家发展的战略性资源和国际竞争力的核心要素，也是营商环境评价的国际规则和重要指标。上海自贸试验区设立全国唯一集专利、商标、版权、原产地地理标志保护于一体的独立建制的知识产权局；设立上海市浦东新区知识产权保护中心，推动快速预审、快速确权、快速维权，备案单位的发明专利申请授权平均周期从3年缩短至3个月；设立上海自贸试验区版权服务中心，一般作品版权登记周期从30天缩短至10天，率先以“著作权行为发生地”原则开展跨地域作品登记；设立全国首个自贸区知识产权法庭，探索知识产权惩罚性赔偿，推动司法保护与行政保护协同；引进世界知识产权组织仲裁与调解上海中心，为涉外知识产权纠纷提供解决新路径。
对标DEPA、CPTPP关于数字经济公平竞争、商标与地理标志保护、商业秘密保护、专利保护等规则，发布实施《浦东新区深化公平竞争审查若干规定》，加强数字经济领域反垄断执法，持续开展APP用户权益保护专项工作。在浦东新区行政服务中心、临港新片区行政受理大厅、浦东新区知识产权局窗口发放《国外地理标志产品保护办法》等文件并开展现场咨询，充分公开国外地理标志（含意译、音译或字译）在中国获得保护的法律手段，明确异议处理及注销相关规定。
发布《浦东新区企业商业秘密保护指南》《商业秘密法律规范指引》等文件，对商业秘密实施严格保护。上海自贸试验区加强专利布局指引，编写发放《海外商标、专利注册申请及布局实务指引》《PCT国际专利申请实务读本》，通过知识产权保护规则和案例解读为“走出去”企业提供实务指导。世界知识产权组织《专利合作条约》（PCT）国际专利申请量反映了城市在知识产权海外保护和创新方面的状况，上海人均PCT国际专利申请量为2.49件/万人，低于纽约的3.36件/万人，但高于新加坡的1.84件/万人，伦敦的0.78件/万人，迪拜的0.35件/万人。
推动政府采购领域改革
世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）代表了政府采购制度开放的世界通行标准。GPA的主要原则包括：非歧视原则，不得在条件相同的参与者之间构成随意、不合理的歧视或者构成对国际贸易的隐蔽性限制。透明化原则，以透明和公正方式实施政府采购，倡导采取“电子竞拍”方式。利益冲突回避原则，采购实体应当以透明和公正的方式，使用公开招标、选择招标和限制招标等方式进行相关采购，避免利益冲突，防止腐败行为。国家安全与公共利益原则，《总体方案》要求上海自由贸易试验区开展200万元人民币以上的货物、服务采购或5000万元人民币以上的工程采购，采用邀请招标方式的采购人应设定提交资格预审申请文件的最后日期，一般应自资格预审文件发出之日起不少于25日，紧急情况下不少于10日。这一采购金额门槛低于我国加入GPA谈判第六份出价清单中关于省级政府实体采购项目依照GPA规则实施的金融门槛，因为中国目前尚未正式加入GPA，但加入GPA是中国加入WTO的承诺之一，所以中国政府一直在积极推动加入GPA的谈判进程。这将有助于吸引更多供应商参与政府采购竞标，推动国际贸易公开竞争与合作。
上海市先后出台《关于对接国际高标准经贸规则推进试点地区政府采购改革的指导意见》《上海自贸区政府采购领域全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放工作方案》，浦东新区国资委出台《关于试点公益类区属企业政府采购对标工作的实施意见》等文件，优化升级政府采购云平台，推出专门服务于对标改革的电子化采购模块并开设对标改革窗口。上海自贸试验区接轨国际通行规则，进一步优化采购程序，完善采购管理，加强采购监督，构建规范透明、科学严密的政府采购管理体系，提升了单方面制度型开放的标准和水平，为我国最终加入GPA提供实验场景和风险压力测试。
推动国有企业改革、劳动者权益保护、环境保护等“边境后”管理制度改革
非歧视待遇和商业考虑、非商业援助和透明度等规则是CPTPP国有企业章节核心条款，规定政府或国有企业向其他国有企业进行非商业的援助，不得对其他缔约方的贸易与投资带来“损害”或“不利影响”，且需根据透明度原则进行信息披露。上海自由贸易试验区内指定专营企业购买、销售货物或服务时，应依照商业考虑进行决策，不得有排他性销售（独家销售）或排他性购买（独家购买）行为。对在上海自由贸易试验区内提供公共产品和服务的企业建立科学合理、稳定可靠的补偿机制。建立健全国有企业信息公开制度，规范信息披露程序，出台实施《上海市国有控股上市公司环境、社会和治理（ESG）指标体系（1.0版）》《浦东新区区属企业对接落实国际经贸规则提高信息公开工作透明度指导意见》等文件，推动国有企业控股或参股上市公司提升治理运作的规范化水平。
在上海自贸试验区内的企业努力创建和谐劳动关系，建立劳动者工资集体协商和正常增长机制，加强劳动者权益保护。在浦东新区成立全市首家区域性网约车行业工会联合会，在全国率先开展新就业形态劳动者权益协商协调机制地方立法，在上海自贸试验区配备劳动保障监察员加大劳动保障监察执法，成立多家行业专属调解组织，如浦东新区联合调解中心物业行业调解分中心，上海市劳动人事争议仲裁院与临港新片区劳动人事综合服务中心合作设立全市首个市劳动人事争议仲裁院属地案件受理点，健全协调劳动关系中劳动者、工会、企业三方机制。
上海自贸试验区对标“全面可执行的环境义务”国际规则，印发实施《上海市生物多样性保护战略与行动计划（2024—2035年）》，加强对生物多样性的保护和可持续利用。浦东新区建立碳相关认证机构、绿色产品认证机构和生态产品认证机构，建立认证产品溯源机制。在临港新片区成立上海市氢能标准化技术委员会，发布《镁基氢化物固态储运氢系统技术要求》团体标准，在临港新片区落地以船供为目的的高低硫燃料油混兑调和业务。2023年，上海港已超越新加坡港成为全球第二大保税液化天然气（LNG）加注港。上海洋山港持续扩大保税LNG加注试点作业范围，同时探索开展绿色甲醇、氨等新型燃料加注业务，成为全球少数同时具备LNG、绿色甲醇船对船同步加注能力的港口。截至2024年8月15日，洋山港已完成第100次清洁燃料（含LNG、绿色甲醇燃料）船－船加注同步作业，且已具有3船提供加注清洁燃料服务能力。2025年1月1日，上海洋山港实现外轮甲醇燃料“船－船”同步加注作业与集装箱装卸作业同时进行，目前全球只有新加坡港和上海港能完成甲醇加注与集装箱装卸同时作业。
上海自贸试验区高水平制度型开放的经验启示
坚持以制度创新为核心，对标国际标准推进制度型开放
上海自贸试验区在十年建设基础上，2023年实施《总体方案》，对标CPTPP正文条款和DEPA条款，先行先试高水平制度型开放，实施自贸试验区提升战略。《总体方案》的内容和措施基本覆盖了国际高标准经贸规则、规制、管理、标准，推动全方位对外开放，建设更高水平开放型经济新体制。在一年的实践基础，上海自贸试验区进一步对标CPTPP附件条款，计划实施自贸试验区高水平制度型开放升级版方案，进一步放宽市场准入，进一步提高货物、服务、资金、人员、数据跨境流动便利化水平，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射带动作用更强的改革开放新高地和国家制度型开放示范区。
紧扣全球高端资源要素配置核心功能，以高水平开放推动打造联通世界“东方枢纽”
上海自贸试验区的国家战略定位是打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体和国家制度型开放示范区。上海自贸试验区把握国际经贸规则的底层逻辑和国际竞争的核心环节，对接高水平国际经贸规则，从跨境枢纽维度构建以投资贸易自由化为核心的成熟定型的制度体系。跨境枢纽维度指向在岸离岸联通、全球资源要素汇聚、全球价值链嵌入等平台和载体，发展国际商务合作、离岸贸易、离岸科创、跨境技术交易等高端新型产业和业态，打造全球高端资源要素集聚配置的“东方枢纽”。金融流是全球资源要素流动的核心指标和重要载体，据中国人民银行《人民币国际化报告（2024）》数据，2023年，上海跨境人民币收付合计22.98万亿元，占全国人民币跨境收付总额近44.0%，持续保持全国首位。上海跨境人民币收付总额中，资本项目人民币跨境收付金额占比88.28%。根据英国智库Z/Yen集团与中国（深圳）综合开发研究院联合发布的《第35期全球金融中心指数报告（GFCI35）》，上海位列全球第六位。根据《新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告（2024年）》，上海在全球航运中心枢纽中排在新加坡、伦敦之后，位列第三。
以高质量发展作为首要任务，推动构建现代化产业体系
2024年，上海三大先导产业（集成电路、生物医药、人工智能）产值达到1.8万亿元人民币，比2020年增加7265亿元，增幅达到67.68%。据测算，2024年三大先导产业对上海全市生产总值增长的贡献率为18.88%。上海自贸试验区是集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业的主要聚集空间，2024年，上海自贸试验区所在的浦东新区三大先导产业实现产值9041亿元，占全市三大先导产业产值50.23%。2025年，临港新片区实施以新质生产力为主的“全要素招商”策略，围绕大项目落地，把载体、投资、定制、孵化、服务等资源有效整合，开展全要素招商。支持东方芯港、国际数据中心、大飞机产业园、生命蓝湾、动力之城等先导产业特色园区持续提升能级，培育500亿元规模的储能产业集群，推进超高密度三维多芯片互联集成加工项目建设，推动人形机器人产业生态、应用场景及合作伙伴圈持续优化和扩大，围绕产业链进行“一企一策”“一园一策”制度政策创新，构建现代化产业体系引领高质量发展。
【本文作者为上海财经大学自由贸易区研究院院长、教授】
参考文献略
责编：程静静／美编：石 玉