“天下事莫不起于州县，州县理则天下无不理。”（《牧令书辑要》）清政府十分重视县级“亲民”官的行政责任。“县官”“州县官”的称谓，在清代实际上包含了县、州、厅三种行政实体。州在西汉时本为中央巡视地方郡县的监察机构，后来为集中权力镇压农民起义，州“刺史”变为“州牧”“知州”，由监察机构演变成地方高级行政单位。明清时期，州的地位与县接近。
清代的州，大致相当于今天的县级市，多设在地理要冲和军事、经济、文化地位重要的地方。清代知州的官品高于知县，为从六品或正六品。有些地位重要的州直接隶属于省布政司，又称“直隶州”，如河南郑州、山东德州，大致相当于今天的省辖市。有的直隶州还有下属县，但直隶州皆管民政，属于“亲民”官。一般州隶属府，为散设，故称“散州”。厅为清代特有，本是知府佐贰官同知、通判的特别办事机构，管粮饷、茶马、抚边、水利等专项事务，称为“官厅”，有事权而无治权。康熙朝后有些分驻府城外的同知、通判厅官，也逐渐主持当地政务，于是厅成为府属下的行政区划。清后期，边远地区和特殊事务地方多设厅，如云南省思茅厅、直隶省围场厅、四川省打箭炉厅等。厅与县同属“亲民”官，但厅官是同知、通判，官品为正五品、正六品。有些重要的厅隶属省布政司，为“直隶厅”，而府属的则为“散厅”，道理与州一样。广义而言，州县官包括厅、州、县的长官。据清光绪《大清会典》，光绪朝全国厅、州、县的设置有1600个左右，其中县数1300余。
清代州县官的职责几乎无所不包，对州县官的监管和问责关乎政治兴衰
清代名臣陈宏谋将“地方必要之事”列为田赋、粮价、桥路、民俗、命盗、词讼等近30项（贺长龄《清经世文编》），其中最主要的是刑名、钱谷两大事项。黄六鸿《福惠全书》曰：“有司以刑名钱谷为重，而刑名较钱谷为尤重。夫钱谷不清，弊止在累民输纳。刑名失理，即至于陷人性命。”刑名重在维持地方秩序，钱谷重在交纳国家赋税。州县官职责重大，但他们职权大小说法不同。中国古代行政中央地方一体化，地方是中央的延伸，行政末端的知县为“七品微员”，与武官“守备”、京官“通政司经历”“太仆寺主簿”同一级别，事必上达申详。但在一县“蕞尔小土”内（黄六鸿《福惠全书》），县太爷往往有很高的权威，乾隆朝大学士纪昀说州县亲民之官“百姓视之，仅下天子一等耳”（纪昀《拟请重亲民之官疏》）。
“明主治吏不治民”，对州县官的监管和问责关乎政治兴衰。清军入关前，问责官员由刑部拟定，皇太极裁夺。入关后官员数量激增，君主一人难以应对复杂局面，于是参考明朝制度，规定文官先由吏部议处，犯轻罪不交刑部，罪重者吏部议革后再送刑部议处。刑部处理程序较为复杂，由吏部决定就简化了程序，提高了问责效率。吏部考功清吏司“掌文职官之处分与其议叙”，主导问责州县官。清末官制改革时吏部调整不大，到1911年责任内阁“接收吏部印信文件，分别归并”，特设铨叙局，掌管文官考试、处分和问责事宜。吏部问责州县官的规章十分周全，其主要依据是《钦定六部处分则例·吏部则例》《大清律例》《大清会典》等。《大清会典》规定“凡官交部者，皆按条以定议例”，一般情况下多依据《吏部则例》的条例。但“无正条则引律”，即《吏部则例》找不到依据，则参考《大清律例》。清律“无正条则比议，无可比则酌议”，即《大清律例》找不到明文规定，则参考相关的案例，没有参照的案例就酌情商议，最后由“特旨定拟”，形成新的规则（光绪《大清会典》卷11）。因为问责州县官也要地方大吏参与，于是各省又出台专门的“省例”，即本省范围内执行政务的法规，如《江苏省例》《西江政要》《晋政辑要》《治浙成规》等，皆以会典和中央各部则例作为依据。
清代州县官员的问责与惩处机制
监管和问责州县官虽由吏部主导，但具体参与者主要还是地方督抚、两司（布政司主管全省民政钱粮，按察司主管司法刑名）和道府，他们既是州县的上级，也是问责的主体。“参劾州县，例由两司、道府揭报”（《清世宗实录》卷3），司道府揭报后督抚随即参劾，吏部依据督抚上报裁定。道员本由都察院派出，监察若干府州县，全国设15道，后来增加为20道。道员实际上也参与地方政务，具有地方行政职能。还有一种为盐道、粮道、河道等，因事而设，与州县经济关联颇多，也连带问责州县官贪腐。在刑名问责方面，知府每月监督州县词讼号簿，道员将州县词讼简况汇报两司，并申详督抚。雍正朝以后推行密折制度，道府以上官员还可以直接向皇帝检举州县官。
州县官大多由上司或非本体系的高级官员保题，他们都有保举连坐责任和问责要求。勤政的皇帝有时也问责州县官，特别是雍正，通常利用密折和引见来问责和鉴别州县官。如江西高安县知县郑勋革职开复引见时，雍正认为“人平常，着以主事试用”（《雍正起居注册》六年五月初七日）。任克慎本签选福建顺昌县知县，雍正引见时认为“其人甚属庸劣”，特旨改任河北元氏县简缺知县。任克慎到任后苛派私费，雍正认为这是对他“心怀怨望”，“着交与该督等严审，从重治罪”（雍正《上谕内阁》卷59）。
遇到赈济灾荒、修建工程、审理要案等大事件时，皇帝常派遣钦差大臣督办，他们对地方州县也有问责权。此外，乡绅和社会舆情也会推动对州县的问责，特别是群体性事件，往往能够倒逼上司问责州县。如雍正元年（1723年），山西万泉县知县施宏任没有落实好免征政策，听任书役催征钱粮，导致百余人聚闹县衙堂口。朝廷严拿闹事者，同时也将施宏任撤职审理（《雍正朝内阁六科史书·吏科》）。像晚清著名的杨乃武小白菜案，由于《申报》和乡绅的推动，余杭县知县刘锡彤最终被发配充军。
被问责判罪州县官若有冤屈，可到吏部和都察院抗辩，也可到通政司“叩阍”申冤，然后再由吏部查核。雍正三年（1725年）定例：“嗣后道府以下知县以上各官，有实在冤抑被参降革者，仍令赴都察院具呈。”（《清世宗实录》卷33）道光十六年（1836年）即有州县官到都察院上告的事例。当时山东阳信县知县恩福照例下乡催粮，因花户威逼佃户自杀，恩福被山东省撤职查办。恩福不服，多次要求重审，并指使儿子前往都察院为其伸冤。道光认为他“逞刁渎诉”，因为若平反，按律山东方面相关长官会因此获罪，仍维持原判。
都察院还可以审查和改判。乾隆三十四年（1769年），河南新郑县知县赵成嗜酒任性，导致政务废弛，又有贪赃前科，革职后吏部准其捐复原职。都察院复查后认为赵成属于“私罪”，不在捐复范围内，吏部办案堂司各官均被移交都察院议处（《清高宗实录》卷132）。
吏部主导的官员问责处分，主要有罚俸、降级、革职等措施
革职以上的重惩，如笞杖、流放、极刑，已超出行政处罚范畴，一般交由刑部办理。吏部问责，“轻曰察议，重曰议处，又重曰严加议处”（光绪《大清会典》卷11）。吏部问责又区别公罪与私罪、情有可原与咎无可逭等情况。“公罪”为因公事获罪，如失察家人和下属等，处分较轻。“私罪”为因私事获罪，如徇庇属员、行贿贪污，则从严处分。有时公私罪以程度大小区分，如关于垦荒田亩问责，“州县官开报新垦地亩，以多报少，以少报多，或不将地亩之新旧、荒熟分晰明白，以致有预征、漏征等事者，俱降一级调用，公罪”；“地方荒地未开，捏报已开，及将垦过熟地捏称新垦者，州县官革职，私罪”（《钦定六部处分则例》）。
对于公务中的较小错误，则需“记过”，不列入正式的“处分之法”。如福建省规定各府厅州县自理词讼，控告之日起20日限内不能审结，每案记过一次。展限20日还不结，再记过一次。记过一次罚银20两，记大过罚银40两，“苦缺”罚银减半（《晋政辑要》卷34）。为鼓励自新，行政处分又有将功抵过的规定。清代官员行政奖励有加级（官衔级别提升）、记录（相当于功劳簿）的规定，如州县官查出逃税田亩200顷以上，记录一次；600顷以上，加一级（《钦定六部处分则例》）。这些功劳可以抵消因“公罪”导致的降级等处罚。
与州县官相关的常规性问责，则是吏部三年一次的“大计”。明清时期对京官地方官进行考核，明代六年一次，清代康熙以后改为三年一次，京官考核谓“京察”，州县以上的地方官大考为“大计”。大考官员的依据是“四格八法”，以四格叙功劳，以八法定处分。四格为守、才、年、政，八法为贪、酷、不谨、浮躁、疲软、才力不及、年老、有疾。因“贪”“酷”随时可参劫，三年定期大考则为贪、酷以外的其余“六法”（《清朝文献通考》）。大计的惩戒为：不谨、疲软者革职，年老、有疾者休致，才力不及者降二级调用，浮躁者降三级调用。考核优秀的则为“卓异”，升迁机会多。州县官的大计，由府、道、司层层汇送督抚，再转达吏部。晚清京察大计外，又增“年终密考”以及按季考核等不定期考核。
州县官主要职责是钱粮刑名，行政问责也主要在这两方面，其中钱粮受罚案尤多。催征钱粮（田赋）是州县官的重要职责。各州县开征钱粮必须限期到户部完结，迟报一月罚俸三月并离职，迟报八月降三级调用。州县官征收钱粮欠缺十分之一，降职一级；欠十分之二，降职二级。罚俸降级后还需“戴罪催征”，欠十分之五以上革职（光绪《钦定大清会典则例》）。特别是在赋税繁重的江南地区，拖欠田赋严重，州县官视任职为畏途。征收钱粮也滋生“重耗”、匿灾、虚报开垦田亩等种种贪酷不法。清代州县官俸禄低，一般默认他们额外加增粮食税，即所谓“耗羡”，在雍正“耗羡归公”改革前，重耗掠夺更严重，有的州县甚至多收一倍以上田赋。遇水旱灾害，朝廷本有免征的政策，但免征就意味着州县官无法得到“耗羡”，有些贪官就隐瞒灾害继续征收。开垦田亩是升官的政绩指标。有些州县官虚报垦亩，将虚增的田亩赋税摊派给所辖田主。征税过程中的贪酷过分行为，往往会激发民变，这就会倒逼问责州县官了。
与钱粮相关的粮仓亏空也是州县官问责的常见问题。州县粮仓一般指“常平仓”，秋收粮多时买谷储存，春夏粮少时卖谷，出粜定例为存七粜三，如遇灾年或地湿不宜久储，则可斟酌办理。设常平仓主要是为平抑粮价，解决粮食短缺问题，饥荒时可开仓赈济。粮仓亏空现象普遍，除官亏吏蚀外，“民欠”（即田主拖欠）也是重要因素。雍正年间通查福建省粮仓亏空问题，涉案州县官很多。台湾府除外，福建内地州县官凡涉仓库亏空者一律革职，做官尚好、仓库无亏的县令仅剩下10余员，这仅存的10余位县官都被交错调用，以防他们挪借作弊掩饰仓储。因州县官不够用，只好在临近各省调员来福建任职（雍正《朱批谕旨》卷九下）。
州县官的刑名问责主要是命盗案的处理。“命盗案”包括凶杀、抢劫、强奸、拐骗、邪教、贩私盐等大案，州县官进行初审，虽然无权判决，但必须参与侦查、缉捕，问责严厉，不敢怠玩。如盗劫案发后，州县官须会同营汛查验，当场取供。若未亲往查验，应予革职处分。窃案赃至百两银以上者、命案凶犯在逃者，限六个月缉拿，州县官限内不能拿获罚俸六个月。设立地方团练是防范命盗和社会管理的重要措施，州县官如果奉行不力，要降二级调用。
关于州县官对民间词讼类案件的职责，《清史稿》谓：“各省户、婚、田土及笞、杖轻罪，由州县完结，例称自理。词讼每月设立循环簿，申送督、抚、司、道查考。巡道巡历所至，提簿查核，如有未完，勒限催审。”关于户口、婚姻家庭、田地产权一类案件，由州县官“自理”，但每月需将案件簿册上报，道员还要查核督促。雍正朝以前并不鼓励州县官接受这类民间词状：“民间词状，虚妄者多，一概接受，必启刁民诬告健讼之端，此风断不可长。”（《清世宗实录》卷46）但乾隆朝以后，这类词状增多，朝廷开始催促地方官及时审结，并强化相关监督条例。但处理词讼类案件与州县官的考核关系不大，州县官对自理词讼持消极态度。嘉庆四年（1799年）“京控”改革，这类户婚田土讼案当事人可以越级来京控告，州县官的审案职责自然也强化了。至于单纯的钱债纠纷类案件，即所谓“细故”，州县官很少裁判。这类民间细故在明代由“老人”处理，清代没有老人理讼制，呈控州县的细故繁多，州县官一般要求当事人依据民间契约协商和解。清末新政改革后，州县设审判厅、检察厅等司法机构，司法与行政分立，刑讯制度被废除，传统的州县刑名随之大转型。
清代对州县官的行政问责和惩处较前代严酷，滋生了一些治理问题
清代对贪贿处罚力度加大，《大清律例》规定与“常人盗”持平，较《唐律》《明律》更重。雍正三年（1725年）曾规定侵欺三百两官员按律处斩，因过于严厉，后改为根据侵欺数目再行定罪（雍正《上谕内阁》卷29）。钱粮刑名外，州县官的问责范围很广。如对于老弱病残、鳏寡孤独，“所在官司应收养而不收养者，杖六十”。“荒芜田地”达十分之一，里长笞二十，州县官则照此减二等处罚（《大清律例》）。由于处罚条例太多，州县官左右为难，“左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至”（《龚自珍全集》）。据《上谕档》统计，嘉庆六年（1801年）至十一年（1806年），文武职官被参292人，其中知县、署知县共167人，占57%（庄吉发《清史论集二》）。可见州县官受处罚的比例最高。
由于定例过严，规避、敷衍的情形较为普遍。因为州县官的问责和考核权主要由督抚和两司把握，于是专门团队“州县省友”“坐省家人”常驻省城，与两司的书吏、幕友沟通、协调钱粮刑名等各项事务。这种体制外的非正式运作使州县规避不少处罚，一定程度上也简化了行政程序，提高了办事效率。康熙时即有地方督抚敷衍考核地方官的现象，“每将微员细事填注塞责，至真正贪酷官员有害地方者，反多瞻徇庇护，不行纠参，以致吏治不清，民生莫遂。”（《清圣祖实录》卷183）督抚处罚州县官时，大多先严后松，题参立案后追责不彻底，通常罚俸降级了事。不少道员也不严格执行督察州县的职责，乾隆朝两广总督李侍尧奏说分巡道检查州县刑名号簿时敷衍：“州县率多任意延搁，或将号簿藏匿，种种蒙混拖累，皆由巡道不实力稽查所致。”（《乾隆实录》卷718）州县官平时政务繁忙，财力人力有限，对大量的刑名案件处理往往避重就轻。如州县每月上报的自理词讼不过数件，显然是瞒报或少报，以逃避工作和问责压力。至于钱粮和经济类案件，如州县官离任、上任交接财务以及粮仓挪移亏空等，更是头绪纷繁，难以严格问责，甚至问责上司受贿通同作弊的现象也时有发生。
吏治废弛影响朝政稳定，有作为的皇帝往往也进行运动式整饬，特别是雍正以严厉著称，雍正说：“乃有庸懦无能之督抚，间有参劾。每向人云：我若不参，恐非上意。又恐他人参劾，于我不便。”由于州县官被参革职甚众，一些地方行政甚至不能正常运作。乾隆朝前期也时常严厉整饬。到嘉庆朝时，由于吏治因循已久，皇帝严饬也难以奏效。道光咸丰以后，尽管朝廷有时也重拳打压，但吏治大势每况愈下。总体而言，运动式整饬与常规性运作相结合，州县官问责制大体能够贯彻。但由于州县问责制过严过细，在实际执行时变通较多，法外的潜规则不断滋生。清末行政改革难以纠正旧习，在地方治理的道路上步履维艰。
（作者为上海财经大学马克思主义学院教授、博导）
【参考文献】
①《清实录》，北京：中华书局，1987年。
②《钦定吏部处分则例》，见《故宫珍本丛刊》第281册，海口：海南出版社，2000年。
③《钦定清会典事例》，北京：中华书局，1991年。
④《大清律例》，北京：中华书局，2015年。
⑤[清]贺长龄等编：《清经世文编》，北京：中华书局，1992年。
⑥伍跃：《维正之供的周边——以田赋征收的实现为中心》，澎湃新闻，2024年12月20日。
责编/王妍卓 美编/杨玲玲
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