摘 要:当前我国民营经济发展正处于重要战略机遇期，同时在市场准入、要素获取、产权保护等方面仍面临挑战。为此，应采取系统性举措推动民营经济高质量发展。在短期纾困方面，需要对困难企业进行精准扶持、消除法律政策方面的顾虑、妥善平衡劳资纠纷，并因地制宜制定帮扶措施。从长远发展来看，构建全国统一大市场是关键，应着力推进跨区域协同发展、政策互认互通、放宽信用评分限制等举措。与此同时，优化营商环境是民营经济持续健康发展的重要保障。应密切关注世界银行新版营商环境评价体系指标的变化，持续完善评价政策，加快推进市场化、法治化、国际化的一流营商环境建设。
关键词:民营企业 营商环境 内生动力 创新活力
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视民营经济发展。2024年全国两会期间，习近平总书记指出，要完善落实“两个毫不动摇”的体制机制，支持民营经济和民营企业发展壮大，激发各类经营主体的内生动力和创新活力。党的二十届三中全会继续提出“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。2025年2月，习近平总书记出席民营企业座谈会时强调，新时代新征程民营经济发展前景广阔、大有可为，广大民营企业和民营企业家大显身手正当其时。
民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，在我国社会主义市场经济发展中发挥着重要作用。然而，我们同时也要看到，我国民营经济发展仍面临诸多挑战。《国务院关于促进民营经济发展情况的报告》指出，市场准入和要素获取等方面矛盾仍较突出，民营企业产权和企业家权益保护还不充分；政策落实和服务供给还存在短板，有的地方政务诚信建设有待加强，企业账款“连环欠”问题尚需解决；有的民营企业发展方式粗放，管理不规范，现代企业制度建设滞后。高质量发展对民营经济发展提出了更高要求，鉴于此，本研究遵循“应急纾困—长效发展—制度优化”的逻辑进路，从民营企业短期纾困、高质量发展长效机制、营商环境优化三个维度展开讨论，为促进民营经济发展壮大建言献策。
加强政策扶持和引导，为民营企业纾困
近期，中央及地方政府密集出台一系列举措，旨在推动民营企业蓬勃发展。但是一些部门与地区对国家鼓励、支持和引导民营经济发展的重大政策理解不透彻，导致实际工作中出现了不必要的政策偏颇。在产权保护、市场竞争参与以及生产要素使用等关键领域，尚未能实现真正的平等对待，仍存在较大改进空间，提振民营企业家信心、持续激发创业热情仍面临挑战。数据显示，90后群体创业意愿偏低，60后、70后中小企业主呈现退出市场的趋势。当前仍活跃在市场一线的企业经营者，迫切需要得到更具实质性的政策扶持和法律保护。基于深入调研，要有效提升民营企业的内生动力与创新活力，亟需解决以下几个关键问题。
精准助力有潜力的企业脱困
此类企业具备创业精神、稳健经营策略及明确发展方向，然而，受国际贸易环境紧缩等不可抗力因素影响，它们陷入了暂时的经营困境。但这些企业并非依赖政府“输血”式的直接救助，而是亟需政府优化政策环境，助力其重返国内外市场竞争舞台。地方政府应仔细甄别这类企业，量身定制支持方案，充分发挥成功帮扶案例的示范引领作用，重振民营企业家群体的发展信心。
稳定民营企业政策预期
当前，部分民营企业家对政策法规的连续性与稳定性存在疑虑，尤其担忧合规经营后可能因政策调整或执行偏差导致权益受损，这种隐忧直接导致其对地方政府推出的招商引资优惠政策采取审慎观望态度。建议政府着力健全政策制定、执行、监督的全链条法治化治理体系，通过强化政策实施细则的公开性、稳定性和可预期性，有效化解经营主体对“新官不理旧账”“政策执行随意性”等问题的顾虑。当务之急是建立跨届政府的契约履行保障机制，以制度化手段确保政策红利的持续释放，从而为企业营造“敢投资、愿深耕”的稳定预期环境，充分释放经营主体创新活力。
妥善处理劳资关系纠纷
随着新生代职场群体权利意识的普遍觉醒与劳动权益保障诉求的升级，劳资争议案件呈现增长态势。值得注意的是，在人力资源市场供需结构性错配的背景下，部分领域存在员工不能胜任工作、职业价值观异化导致的工作效能衰减现象，客观上加剧了企业用工成本与合规风险。建议在争议处置层面构建“双向规范”的法律框架：一方面依托劳动仲裁前置程序强化契约精神约束，另一方面通过数字化调解平台建立兼顾劳动者权益保障与企业可持续发展诉求的弹性调解机制。同时，应着力完善职业伦理培育体系，通过校企联动的职业启蒙教育、企业内训中的工匠精神浸润、薪酬激励与职业成长通道的协同设计，系统重塑新生代员工的职业价值坐标，为实体经济转型升级锻造兼具专业素养与责任意识的现代产业人才梯队。
因地制宜优化营商环境
各地应切实履行属地责任，因地制宜，优化营商环境。政府部门要深入企业一线开展调研，精准剖析本地民营企业面临的具体问题及其成因，制定并实施针对性强的优化措施。重点围绕企业核心诉求，以激活企业内生动力、激发创新活力、提升经营绩效为目标，不断总结经验，形成可复制、可推广的营商环境优化方案，为民营企业发展创造更加有利的条件。
构建全国统一大市场，破除体制机制障碍
党的二十届三中全会《决定》部署了构建全国统一大市场的重大改革举措。2024年底召开的中央经济工作会议在部署2025年重点任务时强调，“制定全国统一大市场建设指引”。本研究以医疗行业民营企业调研为切入点，针对跨区域要素流动壁垒、地方保护主义隐性门槛等突出问题，提出要进一步推动全国统一大市场建设，着力破除制约资源优化配置的体制机制障碍。
政策协同与地方利益平衡
当前，行业政策在跨区域落实时面临协同难题，主要源于行业政策与地方利益之间的冲突。为解决这一问题，建议在制定政策时充分考虑地方政府的利益协调，并配套制定相应的管理办法和规定，以促进行业政策的顺利落地。
具体而言，地方行业主管部门虽受国家行业主管部门间接管理，但直接隶属于地方政府。当国家行业政策与地方利益发生冲突时，政策执行往往受阻。因此，在政策制定阶段，应充分考虑行业政策的落地性，对涉及的地方政府利益进行合理协调与分配，并给予相应的政策支持。
以《医疗器械生产监督管理办法》（局令第53号）为例，该办法规定医疗器械生产企业跨省设立生产场地时，需向新设生产场地所在地申请医疗器械生产许可。然而，在实际推行过程中，企业需在当地设立公司并取得营业执照方能办理生产许可证，这与行业政策的初衷相悖。跨省注册人制度之所以能够推行，是因为委托方与受托方通过支付协议解决了受托生产企业所在地政府的税收问题。但对于企业异地设厂的情况，由于无法给予地方政府合理的税收，导致行业政策难以落实。为解决这类问题，建议在政策中协调地方之间的运行规则，以促进政策的实际落地。
试点政策的跨区域认可
当国家行业政策认可某个省份作为试点时，应明确规定该试点批复应被其他省份的关联业务所认可。由于企业业务涉及跨行政区域的管理，若试点文件不符合其他行政区域的政策，可能导致企业因重复建设而浪费资源。
例如，在跨省注册人制度下，受托生产企业所在地可能拥有企业集团共享基础设施和测试资源的试点批复。然而，当注册人所在地监管机构进行检查时，根据所在地法规文件，企业仍需具备相关检测能力。这种情况下，如果认可受托生产企业所在地的试点文件，却缺乏相关依据，企业为合规可能需花费大量资金进行基础设施的重复建设。为避免此类资源浪费，建议上层政策明确规定试点批复的跨区域认可，以促进企业资源的优化配置。
基于信用评分的政策限制放开
在制定促进行业整体发展的政策时，可借助信用评分等方式放开对已达标企业的政策限制，以促进其发展。例如，国家药监局出台的医疗器械注册人、备案人制度，允许受托生产企业持注册人的注册证办理生产许可证。然而，考虑到整体行业风险状况，国家药监局发布了《关于发布禁止委托生产医疗器械目录的通告》（2022年第17号），规定了属于禁止委托生产的高风险产品。为平衡风险与创新，建议通过建立信用评级制度等方法（依据体系核查、上市后监管、临床随访等结果数据），逐步放开信用评级等级高的企业相关产品委托生产限制。这将有助于企业降低生产成本、合理优化资源配置，同时确保产品质量与安全。
国产替代行业的惠民与扶植政策
对于实现国产替代的行业，在制定惠民政策的同时，应出台相应的产业扶植政策，鼓励和支持市场化的企业，确保其有足够的流动资金支持后续发展。以医疗器械集采为例，可结合相关评估给予企业融资贷款额度和优惠利率等政策支持。这将有助于企业在利润降低的同时实现创新发展，进一步开发优质产品解决相关领域关键技术受制于人的问题，同时吸纳更多就业，促进经济高质量发展。
完善营商环境评价体系，优化民企营商环境
营商环境作为国家或地区经济软实力的综合体现，对实现经济高质量发展具有重要支撑作用。党的二十届三中全会《决定》明确要求营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。构建科学合理的营商环境评价体系建设市场化、法治化、国际化一流营商环境至关重要。以下在分析世界银行新营商环境评价体系——“营商环境成熟度”（Business Ready）的新变化基础，提出完善营商环境评价体系，推进一流营商环境建设的政策建议。
世界银行营商环境评价体系变化与应对
世界银行开展的营商环境评估项目旨在综合评估并真实反映各个经济体营商环境的影响因素，对深化区域营商环境改革具有重要意义。2023年5月，世界银行推出了新的营商环境评估体系——Business Ready（以下简称B-READY），以替代此前的“营商环境”（Doing Business，以下简称DB）评估体系。B-READY在评估标准、评估维度、评估主题、数据来源以及评估方法等方面进行了全面更新。
B-READY专注于十个主题，涵盖企业成立、运行和关闭等三个生命周期阶段。针对每个主题，设有不同的指标，分别对应不同的支柱。其中，法规框架和公共服务指标通过专家咨询收集；效率指标则通过企业调查和专家咨询进行评价，衡量促进企业的法规框架和相关公共服务的直接结果。在企业成立期，B-READY关注企业准入和经营场所；在企业运行期，关注公共事业服务、劳动力、金融服务、国际贸易、税收、纠纷解决、市场竞争等指标；在企业关闭期，关注企业破产。
B-READY项目的广泛使用将对基于原有DB项目系统建立的营商环境评价体系带来系统挑战。与DB项目侧重于个体中小型企业受影响的营商环境基准评估不同，B-READY项目要求对整个私营部门发展产生影响的商业法规和公共服务进行基准评估。前者主要关注企业所面临的商业法规负担，后者则侧重于平衡关注各方面的负担。在数据搜集方面，DB项目的某些指标仅涵盖法定法规，而其他指标仅考虑实际情况，但B-READY项目对法规框架和公共服务的法定和实际情况进行平衡覆盖。
尽管B-READY所选择的主题均按照企业生命周期进行，但与DB项目中各主题在相对重要性方面不均衡相比，B-READY项目中的所有重要主题都得到了全面覆盖。DB项目中的指标基本分为两组，即商业法规的效率和商业法规的质量，而在B-READY项目中所有主题都一致地按照三个支柱进行结构化，包括法规框架、公共服务和效率。前者将根据排名和得分评估经济体的表现，在191个经济体中覆盖主要的商业城市，在11个经济体中还测量第二大的商业城市；后者将根据可量化的指标评估经济体的表现，尽可能广泛地覆盖经济体和经济体内部的范围。此外，在更新频率上，与DB项目每年更新一次不同，B-READY项目指标中基于专家咨询的部分将每年进行更新，基于企业层面调查的指标采用三年交替的周期频率更新。
为应对B-READY营商评价框架的变化，我国营商环境评价工作的重心应放在认识、适应并运用这套新规则上。具体而言，建议对照世行新评价指标体系的两份文件——《方法手册》和《说明及指南》，深入理解评价内容，准确把握评价标准。在此基础上，迅速开展以下四方面工作：
第一，对标完善法规框架和公共服务：逐一确认国内法规框架和公共服务的完善程度，通过查漏补缺、完善立法工作和出台缺位政策，确保与B-READY评价内容和评分标准相匹配。第二，加强立法宣传与政策督导：提高法律法规及政策的可及性，加强立法宣传、执法检查和政策督导，确保经营主体和专业人士充分知情，切实提高两大群体对营商环境的满意度。第三，借鉴优势指标经验：参考世行已发布的对我国香港特区的评价结果，借鉴优势指标经验，改进相对不足指标，以提升我国营商环境的整体水平。第四，开展试评价与问题解决：在即将纳入世行评价的国内重点城市开展试评价，收集并及时解决潜在问题，并适时推广到全国其他城市，以推进建设全国统一大市场，为民营企业的高质量发展营造更加优良的营商环境。
完善营商环境评价体系的政策建议
“十四五”规划纲要明确提出，我国要“构建一流营商环境”“持续优化市场化法治化国际化营商环境”“完善营商环境评价体系”。自2020年以来，国家发展改革委发布的两部关于我国营商环境评价的国家报告，为各省市提供了重要的经验参考与优化指导。然而，当前的评价工作仍面临一些挑战，亟待改进。
执行机构方面，现行的评价工作多由各级政府的发改或投促机构主导，通过招投标方式委托市场化公司或发改委下属事业单位具体实施。这种模式在实践中暴露出一定的风险，包括执行主体的专业水平参差不齐，可能影响评价结果的客观性与权威性。为提升评价工作的质量，建议引入具备丰富经验和专业能力的第三方机构，以确保评价过程的独立性和专业性。
评价指标体系构建方面，早期各评价机构采用的评价指标体系多以世行原评价体系DB为基础，并添加了部分中国特色指标。然而，实践中存在以个别指标代替整体指标的现象，导致评价结果的片面性。为解决这一问题，建议对接世行B-READY的十个主题新内容，重新构建评价指标体系。这不仅能够确保评价体系的全面性，还能更好地反映中国营商环境的实际情况。
评价主体方面，当前的营商环境评价问卷主要依赖于被评价地区的相关政府部门和抽样企业，而世行B-READY则更注重专家和企业的意见。为提升评价结果的代表性与准确性，建议在评价过程中重视专家的反馈，特别是包括民企、外企在内的各类所有制企业的意见。同时，应充分利用公开数据进行评估，以减少对企业正常生产经营的干扰，提高评价的客观性。
评价结果运用方面，营商环境评价体系的初衷是树立标杆，引导各地各部门主动作为，而非简单的考核工具。然而，实践中存在过度强调排名的现象，偏离了评价的本质。为纠正这一偏差，建议将评价结果切实用于优化地方营商服务，避免将评价工作异化为政绩考核。通过聚焦实际问题的解决，推动营商环境的持续改善。
评价结果反馈方面，目前的评价结果反馈多侧重于介绍各地的优秀经验，而对存在的问题，尤其是共性问题缺乏直接的讨论和监督。此外，对于评价结果存疑的情况缺乏有效的申诉机制。为增强评价工作的透明度与监督性，建议参考世行联合国家统计局早年开展的投资环境调查，及时公开企业调查问卷和数据。这不仅能够为学术界提供研究机会，产出高水平的学术成果和政策建议，还能促进全社会对营商环境改善的共同监督。
组织实施方面，国办函〔2021〕59号文件为营商环境评价工作提供了规范和指导，然而，这一文件在确保评价工作一致性和可靠性的同时，也可能在某种程度上对学术领域中的相关创新研究产生一定的影响。为激发学术界的创新活力，建议鼓励并支持学术界基于国家政策文件或导向，结合世行新评价指标体系，构建具有中国特色的营商环境评价指标体系。同时，利用公开可信数据开展评价工作，以丰富评价的视角和方法，推动营商环境评价体系的不断完善。
通过以上改进措施，有望进一步提升我国营商环境评价体系的科学性、客观性和实用性，为构建一流营商环境提供更有力的支撑。这不仅能够为政府决策提供科学依据，还能为企业发展创造更加良好的环境，实现经济社会的高质量发展。
【本文作者为北京大学光华管理学院教授 张志学，武汉大学经济与管理学院教授 张三保；本文系国家自然科学基金面上项目“智能化组织中的身份重塑及其效果”（项目编号72472002）和“中国营商环境、总经理自主权与企业技术创新”（项目编号72072137） 的阶段性成果】
参考文献略
责编：冯一帆／美编：王嘉骐