【摘要】促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。党的十八大以来，我国就业工作取得积极进展，就业形势总体保持稳定。当前和今后一段时期，国际形势复杂多变，国内经济在维持长期向好趋势的同时仍面临一些困难和挑战。人口结构变动、产业升级和技术变革速度加快，对就业和劳动力市场都产生了深刻影响，也提出了新的要求。我国就业总量压力和结构性矛盾仍较为突出。面向未来，促进高质量充分就业具有坚实的基础和条件。要以就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，着力解决结构性就业矛盾，加大重点群体就业支持力度，健全就业公共服务体系，提升劳动者就业权益保障水平，促进高质量充分就业。
【关键词】高质量充分就业 就业优先 劳动力市场 公共服务 权益保障
【中图分类号】F241.4 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.06.004
【作者简介】刘旭，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长、研究员。研究方向为社会建设、世界经济等。主要论文有《牢牢把握进一步全面深化改革的出发点和落脚点》《推动公共服务高质量发展，增强人民群众获得感、幸福感、安全感》等。
就业是民生之本，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。党的二十大明确提出实施就业优先战略，作出了促进高质量充分就业的重大部署。党的二十届三中全会部署了完善就业优先政策的改革任务，并明确提出健全高质量充分就业促进机制。习近平总书记在二十届中共中央政治局第十四次集体学习时强调：“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。”在宏观层面，高质量充分就业主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。为此，要深刻把握促进高质量充分就业的基本内涵和实践要求，精准研判就业形势新变化，顺应人民群众新期待，着力促进高质量充分就业。
促进高质量充分就业，是推进中国式现代化的内在要求，也是推动经济高质量发展的内在要求。只有不断扩大就业规模、提升就业质量，才能使最广大劳动者通过初次分配参与分享经济发展的成果，让更多人通过劳动实现自身价值，也让人民群众获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障、更可持续。促进高质量充分就业，从供给侧来看，有利于不断优化人力资源结构，更好地支撑实体经济发展，提高全要素生产率。从需求侧看，有利于优化收入分配格局，扩大中等收入群体规模，促进完善社会保障，释放国内需求潜力，提高潜在经济增长率。将高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，有利于强化经济发展的就业导向，在促进高质量充分就业中厚植发展的潜力和动能，形成经济发展与促进就业的良性循环。
党的十八大以来我国就业工作取得积极进展
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把就业工作摆在治国理政的突出位置，推动我国就业工作取得历史性成就，就业形势总体保持稳定，就业总量持续增长，就业结构持续优化，重点群体就业保持稳定，结构性就业矛盾有所缓解，就业质量不断提升，在14亿多人口的发展中大国实现了比较充分的就业。
就业规模不断扩大。依据国家统计局相关数据，2013～2024年，我国城镇新增就业人数每年基本保持在1200万人以上（除2020年新增1186万人外），城镇新增就业累计超过1.5亿人，在14亿多人口的大国实现了比较充分的就业，就业局势总体保持稳定。城镇就业人数从2013年的3.82亿人增加到2024年的4.73亿人。2024年末全国就业人员总量达到7.34亿人。
就业结构持续优化。从产业结构看，随着产业结构不断调整优化，我国第三产业占国内生产总值的比重持续提升，其吸纳就业能力显著增强。依据国家统计局相关数据，2013～2023年，三次产业就业人数占总就业人数的比重分别由31.4%、30.1%、38.5%转变为22.8%、29.1%、48.1%，第三产业就业人数占比增加9.6个百分点，形成倒金字塔型就业结构。从城乡结构看，2013年，城镇就业规模和占比首次超过乡村，2013～2024年，城镇就业人员占比由50.5%增至64.4%。
重点群体就业基本保持稳定。“十四五”以来，高校毕业生就业形势总体平稳，农民工、脱贫人口就业稳中有进。截至2024年底，我国脱贫劳动力务工就业人数3305万人，已连续4年稳定在3000万人以上。根据人力资源和社会保障部有关数据统计，2021～2023年，城镇失业人员再就业累计达1576万人、困难人员就业累计达532万人。
结构性就业矛盾有所缓解。“十四五”以来，我国技能人才队伍规模持续扩大，为产业转型升级和高质量发展提供了有力支撑。截至2022年底，全国技能劳动者总量超过2亿人，高技能人才超过6000万人，占技能劳动者总数的30%。国家统计局数据显示，2015～2023年，劳动年龄人口平均受教育年限由10.23年提高到11.05年。截至2023年底，新增劳动力平均受教育年限超过14年，接受高等教育的人口达2.5亿人。
就业质量稳步提升。从就业渠道看，劳动者就业渠道更加多元，新就业形态劳动者、灵活就业人员大幅增加。截至2023年底，新就业形态劳动者已达到8400万人，灵活就业人员超过2亿。从工资收入看，各类就业人员工资收入水平稳步提高，据人力资源和社会保障部有关数据统计，2013～2023年，我国城镇私营单位就业人员平均工资由3.27万元增至6.83万元，城镇非私营单位就业人员平均工资由5.15万元增至12.07万元，十年均翻了一番多。从劳动权益看，企业用工日益规范，涉及新就业形态劳动者的劳动合同、劳动报酬、权益维护等一系列指引指南印发出台，劳动者合法权益得到有效维护。2023年有关部门办理劳动人事争议相关案件385.0万件，涉及劳动者408.2万人。
促进高质量充分就业面临新形势新要求
当前和今后一段时期，国际形势复杂多变，国内经济维持长期向好趋势的同时，仍面临一些困难和挑战。人口结构变动、产业升级和技术变革速度加快，均对就业和劳动力市场产生深刻影响，也对就业工作提出了新的要求。同时，我国就业总量压力和结构性矛盾仍较为突出，重点群体就业值得关注，就业质量也有待提高。但也应看到，我国经济长期向好的基本趋势没有变，服务业就业动能将持续释放，劳动年龄人口规模下降，劳动力素质将不断提高。这四个因素将显著缓解就业总量压力和结构性矛盾，为促进高质量充分就业奠定坚实基础。
国际国内形势对就业和劳动力市场产生深刻影响。首先，当前国际形势复杂多变，为全球就业市场带来了多重挑战，同时也蕴含着结构性调整的机遇。地缘政治冲突和贸易保护主义抬头，影响全球供应链安全和稳定，可能对出口导向型制造业的就业造成压力。尤其是近期美国政府对我国部分出口美国产品加征关税，不排除进一步出台加税、科技封锁和产业链脱钩的政策，这将直接冲击全球供应链安全，削弱我国外向型企业的订单稳定性和就业岗位需求。发达经济体政策调整引发的国际资本流动，以及部分国家对关键技术出口的限制，也可能对外资企业和新兴产业的就业产生影响。然而，全球经济也在数字化转型中寻找新的增长点，新的产业和商业模式不断涌现，为劳动者创造了新的就业机会。同时，企业为有效应对外部风险，更加重视供应链的韧性和多元化，也会促进相关领域人才需求的增长。国际合作和技术创新仍然是推动全球经济和就业发展的关键动力，积极参与全球经济治理，推动建设开放型世界经济，有助于降低外部风险对我国就业市场的冲击，并拓展新的发展空间。
其次，中国经济展现出强大韧性和活力，为就业稳定提供了坚实支撑，但也面临着转型升级过程中的结构性问题。在新产业、新业态蓬勃发展并持续创造新就业增长点的同时，部分传统企业面临经营困难，盈利能力承压，可能影响其扩大招聘的意愿。房地产等传统就业大户行业面临调整，也带来一定的就业压力。中小微企业作为吸纳就业的主力军，在发展中仍面临诸多挑战，其吸纳就业的能力有待进一步提升。此外，人工智能等新技术革命对就业市场产生深远影响，既可能替代部分传统岗位，也会创造新的高技能岗位，形成“替代与创造并存”的双重效应，但更需要关注其替代效应。
再次，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征，劳动力供给总量和结构都发生深刻变化。近年来，我国人口发展的质量不断提升，人口结构呈现少子化、老龄化和区域人口增减分化等特征，对劳动力市场产生复杂而深刻的影响。一是劳动力供给总量减少与年龄老化并存，劳动力供给数量与供给结构发生变化。自2012年以来，我国劳动年龄人口的数量和比重持续下降。根据国家统计局数据统计，2012～2024年，劳动年龄人口由9.4亿持续下降至8.6亿，人口老龄化率由14%攀升至22%。未来一段时期，我国劳动力总量总体充足，现有劳动年龄人口仍相当于美、日、欧劳动年龄人口总和，但需积极应对人口老龄化带来的长久而深远的影响。二是区域人口增减分化，优化劳动力区域分布压力增大。当前我国区域人口增减分化趋势明显，人口向城市群、都市圈加速聚集，部分欠发达地区面临人才外流与产业发展不足的双重困境。需要优化劳动力资源配置，完善相关社会保障和公共服务体系，不断适应新形势下的就业需求，促进高质量充分就业。
最后，产业升级和技术变革速度加快，对劳动者技能素质提出更高要求，人才培养培训与劳动力市场相匹配的需求更加强烈。传统产业加快转型升级，新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业快速发展，未来产业积极布局，正在重构劳动力市场格局。一方面，产业结构优化升级迫切要求提高劳动者技能水平。传统产业转型升级、新兴产业的加快发展，智能制造、绿色制造、服务型制造等新业态新模式的出现，将会持续创造大量技能型就业岗位，对劳动者素质提出了更高要求，今后的工作形态可能会更加多样化，就业形态更加灵活化。另一方面，人才培养培训与劳动力市场相匹配的需求更加强烈。新一轮科技革命和产业变革背景下，高校专业设置、教学内容和招生结构等亟待作出相应优化，终身学习和职业技能培训体系需进一步完善，学科设置和人才培养培训模式对国家战略、市场需求和科技发展的适应能力需进一步增强。
就业总量压力和结构性矛盾仍然比较突出。一是就业总量压力依然存在。根据我国就业形势总体判断，未来一段时期，我国仍需保持每年城镇新增就业1000万人以上。随着城镇化进程的持续推进，农村劳动力转移就业仍将保持较大规模。同时，由于高等教育扩招，未来高校毕业生人数也将保持在高位状态。
二是就业结构性矛盾仍然突出。人才培养供给侧和产业发展需求侧在专业、质量、技能、素养和创新上还不能完全适配，劳动力供给与就业岗位需求间不匹配，“就业难”和“招工难”并存。一方面，技能人才供给与产业转型升级需求的结构性矛盾凸显。技能人才总量不足，初级技能人才多、高技能人才少问题并存。建筑、纺织等传统型技能人才多，信息、能源、材料等现代型技能人才少。目前，发达国家技术技能人才占就业人员比重普遍在40%～50%之间，而我国技能人才占就业人员总量的比重约为26%。人力资源和社会保障部数据显示，在全国最缺工的100个职业里，排前10位的职业，大部分属于技能型职业。另一方面，养老、家政等行业招工缺口依然显著。随着社会发展，家政、养老等服务需求激增，但服务人员供给明显不足，供需结构矛盾突出。据行业协会测算，目前，我国家政服务业实际市场需求规模超5000万人，而实际从业人员只有约3000万，缺口高达2000万；养老护理员需求达600万人，而实际从业人员仅50多万，缺口达500多万。
三是重点群体就业值得关注。高校毕业生、农民工等重点群体就业仍有压力。近年来，我国高校毕业生规模持续扩大。2025年，全国普通高校毕业生规模预计达1222万人，同比增加43万人，就业压力进一步加大。与此同时，农民工和脱贫人口的就业压力也在加大。在就业总量压力与结构性矛盾并存的背景下，受制造业、建筑等行业用工需求减少的影响，农民工群体的就业难度加大，部分地区部分行业仍存在以年龄为由限制大龄农民工就业的状况。受文化水平不高、职业技能不够、市场认知有限等因素的制约，大龄农民工返乡创业难度较大，成功率不高。
四是就业质量有待提高。其一，劳动者收入水平不高。与先行工业化国家相比，我国劳动者收入水平较低。以制造业为例，2022年，我国制造业就业人员月平均工资不足1500美元，与美国、德国、日本等国家相比仍有较大差距。其二，工作时间较长。国家统计局数据显示，2024年，城镇就业人员周平均工作时间为48.3小时，其中企业就业人员周平均工作时间为49.0小时。其三，服务保障水平有待提升。规模庞大的灵活就业和新就业形态劳动者权益保障体系仍有待完善，劳动关系不明确、社会保障有待改善、工作不稳定等方面问题依然存在，进城农民工尚不能均等享有城镇基本公共服务。
综合多方面情况看，我国促进高质量充分就业具有坚实的基础和条件。第一，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，通过全方位的战略布局和切实有效的政策举措，必能将国内市场潜在优势转化为现实的经济增长动力，而经济增长将持续创造新的就业岗位。第二，随着经济结构优化升级，服务业占GDP比重不断提升，服务业就业动能将持续释放，在传统产业转型升级和新兴产业培育发展的过程中，会创造大量高技能岗位，就业岗位总量，尤其是高技能岗位将保持稳定增长。第三，人口发展进入新常态，劳动年龄人口规模持续呈下降态势，劳动力供给的减少在一定程度上会减轻就业总量压力。第四，随着高等教育普及加快和劳动者的新老交替，劳动力素质将不断提高。以上四方面将极大地缓解就业总量压力和结构性矛盾，为促进高质量充分就业奠定坚实基础。
促进高质量充分就业的对策建议
促进高质量充分就业，关键在于构建就业友好型发展模式，努力化解结构性就业矛盾，为此，要加大重点群体就业支持力度，完善精准高效的就业公共服务体系，提升劳动者就业权益保障水平，不断推动就业质的有效提升和量的合理增长。
在推动高质量发展中强化就业优先导向，着力构建就业友好型发展模式。高质量发展是实现高质量充分就业的根本所在。要更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，强化宏观调控就业优先导向，将扩大就业作为构建现代化产业体系的重要出发点。一是建设现代化产业体系，创造更多高质量就业岗位。加快发展新质生产力，大力发展高技术含量、高附加值的产业和行业，超前布局发展一批未来产业，促进数字经济等新兴产业发展，着力解决制约养老、育幼、家政等产业的矛盾和问题，提升产业对就业的带动能力。二是积极发展新业态、新模式，培育新的职业序列。完善新职业监测、开发、认定机制，建立新职业精准主动监测平台，动态掌握劳动市场或用人单位出现的新岗位类型、新工种，开发新的就业增长点。三是建立重大投资、重大政策、重大生产力布局对就业影响的评估机制，并将其纳入宏观政策取向一致性评估体系。建立健全以就业为导向的企业支持政策体系，将吸纳就业数量、提升就业质量，以及企业岗位数量、薪资水平、技能培训等关键指标作为支持企业发展的重要依据，着力构建就业友好型发展方式。
加快提高劳动者素质，解决结构性就业矛盾。提高劳动者素质，加快塑造符合经济社会发展需要的人力资源，是破解结构性就业矛盾的关键。一是大规模开展职业技能培训。聚焦就业困难人员和企业职工，精准制定职业技能培训计划，提升劳动者的职业素养和技能水平。适应平台经济、数字经济发展需求，开展与新职业、新业态相关的职业技能培训。建立和完善终身职业培训体系，鼓励劳动者不断学习新知识、掌握新技能。二是深入推动产教融合。充分发挥企业在技能培训中的作用，鼓励引导企业与职业院校开展校企联合招生、委托培养、订单培养和学徒制培养，大力开展新业态新模式从业人员技能培训。三是积极推动产训结合。依托公共实训基地等培训平台，重点开展高技能人才培训和急需紧缺人才培训。充分利用智能化技术，广泛开展适应性、储备性培训，构建不同行业、不同业态间的转岗机制。鼓励企业与高校、培训基地合作，共建职工培训中心或联合大学，促进产训结合。
坚持精准分类施策，加大重点群体就业支持力度。高校毕业生、农民工、就业困难人员等是做好就业工作需要重点关注的群体。一是坚持把高校毕业生等青年群体就业作为重中之重。调整完善高校学科专业设置和人才培养模式，推动高校前瞻性地设置与经济社会发展需求相适应的专业和培养方案，并根据市场需求及时调整。优化一次性扩岗补助、就业见习补贴等针对高校毕业生的就业扶持政策，简化申报流程和材料，扩大“免申即享”覆盖面。针对部分高校毕业生缓就业、慢就业问题，积极引导毕业生转变就业观念，动态调整就业期望，增强就业主动性。加强毕业生就业信息投放和职业指导，促进岗位精准匹配。二是完善农民工就业支持政策。在城乡基础设施建设中大力推广以工代赈模式，扩大农民工就业岗位供给。鼓励建筑、餐饮、家政、养老等行业结合需求，更多招用工作经验丰富、技术熟练的农民工。结合乡村振兴战略，开发更多适合农民工就业的乡村基层服务管理岗位。梳理总结农民工就业创业政策，通过制定政策“明白卡”“清单”等形式，让农民工及时、全面、准确了解扶持政策内容、申请条件和方式途径等，推动农民工创业。三是优化就业困难人员就业政策。加大就业援助力度，构建就业困难人员及时发现、优先服务、分类帮扶、动态管理机制。精准动态掌握大龄、残疾、较长时间失业等就业困难人员需求，提供个性化职业指导、差异化帮扶举措，以及针对性的岗位推荐、技能培训和创业服务。
强化服务保障，着力健全精准高效的就业公共服务体系。就业公共服务体系是促进高质量充分就业的基本保障。一是完善基本就业公共服务清单，明确就业服务保障对象、服务内容、服务标准等。强化常住地服务责任，推动各地就业公共服务向常住人口覆盖，进一步完善就业公共服务体系。二是增强基层就业公共服务能力。优化就业公共服务网络，推动就业公共服务资源向基层延伸，支持各地加快发展零工市场，规范建设“零工驿站”“就业超市”“就业帮扶车间”等平台。将基层就业公共服务融入以党建引领基层治理范畴，纳入基层民生保障服务事项。三是提升公共就业服务数字化水平。强化新技术在就业信息验证和匹配领域的应用，挖掘大数据、人工智能、云计算技术潜力，为就业信息的采集、共享、使用提供技术保障。推动直播招聘等新业态健康发展，提高招聘信息筛选验证效率，促进就业岗位精准匹配。
加强劳动者权益保障，着力构建和谐劳动关系。加强劳动者权益保障，是促进高质量充分就业的应有之义。一是切实保障劳动者合法权益。健全灵活就业和新就业形态劳动者的权益保障制度，加强劳动关系协商协调、争议处理、行政指导和监察执法，畅通纠纷调解渠道，及时受理举报投诉，依法查处侵害劳动者权益的违法行为。二是完善劳动者合理流动机制。坚决纠正各种不合理的就业限制和就业歧视，破除妨碍劳动力流动的体制机制弊端，畅通社会流动渠道，促进劳动力合理有序流动。三是改善工作环境和条件。推动企业改善工作环境和劳动条件，确保劳动者在安全、健康的环境中工作。鼓励企业提高员工福利待遇，提供更多的职业发展机会和晋升空间，增强劳动者的归属感和幸福感。四是健全就业监测预警体系。建立就业风险分级预警机制，合理设置警戒线，实时动态监测，及时发布失业预警。加强重点区域、重点行业、重点人群的就业失业监测，密切关注就业变化，做好应对规模性失业的风险防范和政策储备工作。
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责 编∕邓楚韵 美 编∕梁丽琛
High-Quality and Full Employment: Situational Requirements
and Countermeasure Recommendations
Liu Xu
Abstract: Promoting high-quality full employment is the new orientation and new mission of employment in the new era and the new journey. Since the 18th National Congress of the CPC, China's employment work has made positive progress, and the employment situation has remained stable on the whole. At present and for some time to come, the international situation is complex and volatile. While the domestic economy maintains a long-term positive trend, it still faces some difficulties and challenges. Demographic changes, industrial upgrading and technological change are accelerating, which have a profound impact on employment and the labor market and put forward new requirements. China's total employment pressure and structural problems are still relatively prominent. Facing the future, we have a solid foundation and conditions for promoting high-quality full employment. We should follow the strategy of giving priority to employment, strengthen the policy of giving priority to employment, strive to solve structural problems in employment, increase support for key groups in finding jobs, improve the public employment service system, improve protection of workers' rights and interests in employment, and strive to promote high-quality full employment.
Keywords: high-quality and full employment, employment priority, labor market, public service, rights and interests protection
