摘 要:黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，在国家发展中具有极为重要的战略地位。在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展的战略背景下，探索如何在共同富裕视域下着力推进区域协调发展具有重要的理论与实践意义。针对黄河流域区域协调发展中存在的问题和挑战，以统筹“一盘棋”，践行“两治理”，健全“三机制”为重要支撑，探索黄河流域实现区域协调发展的推进策略。
关键词:区域协调发展 共同富裕 区域经济 黄河流域
【中图分类号】F127 【文献标识码】A
长期以来，区域差异大、发展不平衡问题一直是我国现代化建设进程中的制约因素，也是我国中长期发展的基本国情之一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央与时俱进、科学决策，在区域协调发展方面作出了一系列重要论述、采取了一系列重大创新性举措，我国区域发展呈现由不平衡向趋于平衡、由不协调向日益协调转变的良好态势。习近平总书记强调：“把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，推动区域协调发展”。2024年国务院政府工作报告也将“深入实施区域协调发展战略”作为加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局的重要战略部署，并明确提出要提高区域协调发展水平。在新发展阶段，全面推进区域协调发展已成为推进中国式现代化建设的重要内容，也是促进全体人民共同富裕的重要途径。
黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，在国家发展中具有极为重要的战略地位。[1]2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为我国重大国家战略，为应对黄河流域生态破坏、环境污染、资源耗竭和区域间发展不平衡等亟需解决的关键问题提供了新方略和新定位，同时，与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展和长江经济带发展一道，共同推动了区域协调发展新格局的形成。在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展的战略背景下，在共同富裕视域下探索如何着力推进区域协调发展具有重要的理论与实践意义。
价值维度：共同富裕与区域协调发展的逻辑关系
从学理上讲，共同富裕和区域协调发展之间具有很强的契合性。对于“共同富裕”而言，“共同”体现出“彼此性”，让发展成果更多更公平惠及全体人民。而“富裕”在社会经济层面则意味着社会生产力水平的提升、社会物质财富增加和精神成果的丰富，共同富裕的主要任务就是在社会财富不断增长的过程中持续缩小社会各组成部分之间的发展“差距”。“区域协调发展”是一个综合系统的概念，体现出区域经济发展差距持续缩小，区域互联互通水平提升，资源要素合理流动，人与自然和谐共生等多个方面，目标是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。因此，从共同富裕和区域协调发展的内涵和表现来看，二者之间相互关联和相互统一。
共同富裕是区域协调发展的价值指引和目标归宿
习近平总书记多次强调：“共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。”在新发展阶段，共同富裕被赋予更多新的发展要求与特征，主要体现在三个层面：一是向全面富裕转变。传统的共同富裕更多侧重于物质层面的分配公平，而全面富裕是以中国特色社会主义基本经济制度为保障，在不断增强综合国力的基础上，破解区域发展不平衡不充分问题，持续缩小区域发展差距和人民生活水平差距，促进基本公共服务均等化，推进区域协调发展向更高水平迈进，推动精神文明建设高水平发展，人居环境持续改善，从根本上满足全体人民对美好生活的向往[2]。二是向全域富裕转变。全域富裕不仅强调四大区域经济板块之间的协调和发展，并将地域空间尺度进一步细化，重点关注革命老区、民族地区、边疆地区、困难地区以及城乡之间发展不协调和不平衡问题[3]。三是向共享富裕转变。在推进共同富裕走深走实的过程中，不仅要做好“分配”，更要做好“分享”，避免区域“地方保护主义”和“排外主义”。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强区域分工协作与要素流动，提升区域发展平衡性、协调性和包容性，实现全体人民共享发展成果。基于此，时代赋予共同富裕的新特征与新要求将会贯穿于区域协调发展之中，通过全面富裕的“引领”、全域富裕的“协调”和共享富裕的“普惠”，为区域协调发展提供了明确的指导方向，引领区域协调发展形成新格局。
区域协调发展是实现共同富裕的应有之义和必由之路
上世纪90年代，在区域经济非均衡发展的模式下，三大经济板块之间的差距与不平衡、区际利益矛盾和地区发展机会不均等问题在当时区域经济发展中尤为突出，区域协调发展战略在此背景下应运而生，通过“四轮驱动”式区域发展总体战略和人口—环境—资源统筹发展，以期扭转四大经济板块间发展的不平衡和实现可持续发展。党的十八大以后，区域协调发展由调整四大经济板块发展关系为核心向多元导向的“新协调”发展模式转变，多元导向体现出区域协调发展向纵深推进，涵盖了经济、空间、城乡、环境等多元关系的协调[4]。在区域协调发展战略演进的过程中，在宏观层面呈现出区域战略统筹机制的完善、区域一体化发展机制的探索和经济社会系统与自然系统的耦合；在中观层面以产业为基础，重视产业的深度关联和产业的分工与协作，推进产业的高级化和合理化发展；在微观层面则是在资源要素合理化流动和保障人民基本公共服务均等化等方面不断推进，使得区域发展差距逐步缩小。通过宏观、微观和中观层面上多要素的链接和融合，区域经济差距、空间互动合作、城乡二元结构和环境友好和谐等方面将得到明显地改善和提升，从而推动区域协调发展向更高质量迈进，为实现共同富裕提供强大的驱动力。因此，全面落实区域协调发展战略能够为共同富裕目标的实现提供路径选择和现实保障。
现实维度：共同富裕视域下的黄河流域区域协调发展
新中国成立以来，黄河流域区域协调发展经历了区域整合发展起始阶段、区域带状发展阶段和区域高质量协调发展阶段[5]，通过不断完善流域基础设施建设、推动区域板块融合和经济－社会－环境的耦合协调式发展，引导经济活动合理布局与分工，激励区域间与全流域“自发性”协调与协作，黄河流域区域协调发展取得一定的进展，但也存在一些不足，主要体现在以下几个方面：
区域发展失衡状态仍存在
黄河流域横跨东、中、西三大经济板块，包括山东、河南和甘肃等九个省（区），受制于地理区位、经济发展基础、区域发展战略布局和对外开放程度等多因素的影响，黄河流域区域发展不协调的状况长期存在。在经济发展方面，从2000年到2022年，黄河流域九省（区）地区生产总值由2.41万亿增长至30.70万亿，其中，区域之间的发展差距尤为明显，在黄河流域九省（区）中，河南和山东两省的地区生产总值占全流域生产总值的近一半，而内蒙古自治区、宁夏回族自治区、甘肃省和青海省四省（区）的地区生产总值的比重仅占全流域生产总值的13%左右，区域经济发展不平衡现象仍存在。从人均GDP来看，黄河流域九省（区）平均人均GDP从2000年的0.57万元提高到2022年的7.16万元，黄河流域省（区）人均GDP 极差值由2000年的0.51万增加至2022年的5.15万，黄河流域省（区）人均GDP 最大值和最小值的比例由2000年的1:2.22降低到2022年的1:2.15。在基本公共服务方面，黄河流域九省（区）中，2022年民生性财政支出比重超过50%的省份包括山东省和河南省等，高于甘肃省和山西省约10%。2022年，山东省交通路网密度为1.87km/km2，远高于青海省（0.13 km/km2）和内蒙古自治区（0.20 km/km2）。基于此，综合反映出黄河流域区域发展不平衡的状态仍较为明显。
城市协同发展壁垒亟待打破
黄河流域城市之间的互联互通和协同发展对于深入推进区域协调发展作用重大。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出：“受地理条件等制约，沿黄各省区经济联系度历来不高，区域分工协作意识不强，高效协同发展机制尚不完善。”
具体而言，首先，黄河流域地形复杂，地势起伏较大，对于高密度、跨区域公铁运输网络的建设产生阻碍，造成人流和物流的梗阻，影响城市之间的互联互通。其次，黄河流域城市之间经济联系程度低，城市网络发育较为滞后，呈现出东部区域强、中西部区域弱的空间分布特征，城市经济联系表现出跨区衰减和远距离衰减特征[6]。最后，受属地管理和行政分割约束，沿黄各省区区域合作还不强，在一些问题上缺乏大局意识和整体观念。同时，以“小循环”和“地方保护主义”为代表的市场隐性障碍和桎梏仍然存在，在一定程度上限制了商品和服务的跨区域流通。区域统一大市场的建设由于缺乏有效的产业协作机制和区域分工协作机制难以有效落地，对黄河流域城市协同发展客观上形成了阻碍。
城乡融合发展堵点有待疏通
城乡融合发展是“城乡统筹”和“城乡一体化”的继承和延续，对于破解城乡发展不平衡矛盾迫切需要。随着新型城镇化和乡村振兴战略的实施，黄河流域城乡二元结构已经大为缓解，但东中西经济板块之间的发展差距使得黄河流域城乡发展不平衡问题仍然十分突出。
在收入和消费方面，提高农村居民收入和消费水平将有助于缩小城乡发展差距。与之前相比，虽然黄河流域九省（区） 城乡居民可支配收入差距和消费差距在逐渐下降，但省（区）之间的差距依然较大。2022年，河南省城乡居民可支配收入比最小，为2.06，其次为山东省（2.22）和四川省（2.32），而甘肃省城乡居民可支配收入比最大，为3.09。对于消费而言，城乡人均消费支出比河南省（1.27）和四川省（1.43）较小，甘肃省依旧最大（2.40）。在医疗和教育等领域，城乡之间既存在数量上的差距，也存在质量上的差异。
除此之外，过去长期城乡分割的二元结构阻碍了黄河流域城乡要素的双向流动。主要表现为：一是信息的不对称使得流域地区农业生产、农产品销售等难以适应市场需求的变化。二是一些中心城市的虹吸效应导致农村地区难以吸引和留住高素质人才，科技创新的辐射作用较弱。三是流域农村金融体系的相对薄弱阻碍中心城市资本向周边地区农村流动。综上，城乡收入和消费差距，城乡之间资本、技术、信息等要素流动不畅制约了农业农村发展的活力，对于黄河流域城乡融合发展带来极大的挑战。
减污降碳协作发展水平尚需提升
党的十八大以来，随着绿色发展理念逐渐融入经济建设和社会建设的各方面与全过程，黄河流域绿色集约高质量发展成为经济转型重要的组成部分和重点实施方面，高能耗、高排放、高污染企业的退出，以技术创新引领的产业结构变革带来的结构效应逐渐体现，使得黄河流域的生态环境问题得到了有效缓解，但黄河流域在减污降碳协作发展水平上仍有待提升。2020年4月，国家印发和实施《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，黄河流域内省（区）已开展生态补偿的实践探索，在各省内部初步建立了生态补偿机制。但由于黄河流域上中下游资源禀赋和环境状况存在差异，相应的各个区域的环境保护目标、补偿方式和补偿标准存在一定的差异。如山东等地采用双向转移支付方式，而甘肃等地则采用单向转移支付方式。同时，黄河流域各省份在碳排放交易市场的建设和运行方面也存在差异，缺乏统一的碳排放权交易平台和规则，限制了碳排放交易市场的有效运行和减污降碳的协同效果。除此之外，流域内企业间的协作意愿亟待进一步激发，企业作为减污降碳的主体，其间的紧密合作对于实现目标具有至关重要的意义。通过加强在技术创新和产业升级方面的合作，企业之间能够建立起产业链上下游之间的紧密合作关系，这将有效促进规模效应和协同效应的发挥，从而形成合力，共同推动减污降碳目标的实现。
策略维度：共同富裕视域下黄河流域区域协调发展的策略选择
在共同富裕视域下，区域协调发展不仅包括经济板块之间的协调发展，还包括要素、城乡和环境等多元关系的协调。针对黄河流域区域协调发展中存在的问题和挑战，以统筹“一盘棋”，践行“两治理”，健全“三机制”为重要支撑，探索黄河流域实现区域协调发展的推进策略。
统筹“一盘棋”，共谋区域协调发展新格局
统筹“一盘棋”就是立足全流域，树立全局观，将全局和局部统一的思想贯穿于黄河流域区域协调发展过程中。
一是规划先行。以《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以及各省（区）国土空间规划为顶层设计，坚持整体性、系统性和可持续性的发展原则，协同推进黄河流域的生态环境建设、现代产业体系建设、新型城镇化建设、美丽乡村建设、开放型经济建设和公共服务体系建设等，在实施的过程中要确保各项发展举措能够相互衔接、相互促进。同时，根据黄河流域不同地区的资源禀赋和发展需求，制定差异化的发展策略。对于上游生态环境脆弱区，在加大生态保护和修复力度的基础上发展生态产业，促进生态与经济的双赢；对于中下游产业发展基础较好的地区，要加快产业转型升级，培育新兴产业，实现产业链的延伸和集群化发展。
二是区域联动。积极谋划流域城市互联互通，增强辐射带动能力，以航空、铁路、公路和数字网络为依托，强化兰白西城市群、中原城市群、山东半岛城市群等七大城市群跨区域共建共享，跨产业深度融合，跨空间资源高效配置，以济南、郑州、太原、西安、银川、兰州、西宁、呼和浩特等城市为中心，形成流域重要的经济中心和增长极，充分发挥中心城市的“扩散效应”，由点及线，由线穿面，成为带动黄河流域区域协调发展的重要动力。
三是区域市场统一。打破地方保护和市场分割，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导商品和要素资源在区域内和区域间自由流动与优化配置。建立高效的市场信息交互平台和现代流通网络，畅通市场信息交互渠道，建设现代物流体系，实现信息和货物的快速传递与共享。同时，健全统一市场监管规则，营造公平竞争的营商环境，坚持在多领域持续对外开放，主动融入国内大循环和全国统一大市场，推动产业链、供应链、价值链的深度融合，形成互利共赢的区域协调发展格局。
践行“两治理”，共探区域综合治理新路径
黄河流域区域协调发展，重在协调，要在治理。践行“两治理”，就是在乡村振兴战略和绿色发展理念的引领下，立足黄河流域乡土特色和地域特点，践行乡村治理和生态环境治理。
首先，乡村治理不仅是缩小黄河流域城乡发展差距的桥梁，更是促进城乡融合发展的动力。在乡村治理过程中，一方面要推动黄河流域现代农牧业高质量发展。在黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等粮食主产区，加大科技投入，推广先进的农业技术和种植模式，提高农业综合生产能力。在青海和内蒙古等牧草区，扶持畜牧业龙头企业，发展现代畜牧业，提高当地农牧民的收入水平。另一方面，加强基础性民生公共服务建设。促进城乡教育资源的均衡配置，加强农村医疗人才队伍建设，建立健全农村社会保障体系，改善农村生产生活条件，从而推动黄河流域乡村治理取得实质性进展。除此之外，保障城乡资源要素的双向流动，推动城市资本、技术、信息等优质资源向农村流动，农村丰富的自然资源和劳动力资源向城市流动，促进城乡要素平等交换，推动城乡空间的良性互动和协同发展。
其次，生态环境治理是实现黄河流域人与自然和谐共生的必要路径。以宁东、陕北和鄂尔多斯等能源重化工基地为重点，推进工业基地实现产业技术变革和生态化升级，以清洁和可再生能源逐步替代化石能源，降低“三高”产生的环境污染风险。在湟水河、渭河、汾河等流域提高煤化工、有色冶炼等行业的入区门槛，以“低碳设计、循环技术、集约降耗、环境管理”为抓手，提高产业链绿色发展效率，培育壮大生态工业示范园区生态化发展。与此同时，建立流域生态产权交易市场，规范交易行为，上中下游建立健全碳排放权、水权、排污权等生态产权市场交易体系，充分转化生态资源的经济社会价值。建立完善全流域环境质量监测预警系统，加强流域环境监测执法能力，推动大数据、卫星遥感新技术监测应用，推进黄河流域上中下游环境质量监测信息共享，多方位严守环境质量安全底线，共同抓好大保护，协同推进大治理。
健全“三机制”，共筑区域高质量发展新基石
建立健全区域协调发展机制是黄河流域高质量稳健发展的基石。坚持以五大发展理念为引领，以区域协调发展为核心，从整体性、系统性和差异性出发，建立健全区域一体化机制、创新发展机制和生态补偿机制，从而构建黄河流域区域协调发展的长效机制，推动黄河流域的全面、协调、可持续发展。
在区域一体化机制方面，要重点冲破基于行政区划的管理机制，建立流域综合管理机制，重点以黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议为平台，共商黄河流域治理保护大计，深化区域合作发展。同时，建立流域各省区部门会商制度和通报制度，强化上、中、下流互联互通，优化信息数据共享渠道，编织区域协调发展互联互通“一张网”，推动全流域范围内的要素共联、产业共建、协同共治以及发展成果的共享，为实现黄河流域的可持续发展奠定坚实基础。
在创新发展机制方面，将兰白国家自主创新示范区、西安国家自主创新示范区、郑洛新国家自主创新示范区和山东半岛国家自主创新示范区作为黄河流域上中下游重要的科技创新高地，促进数字技术与传统产业深度融合，推动产业数字化转型，围绕新材料、新能源、生物医药、高端装备制造等战略性新兴产业，加强技术研发和成果转化，推动产业链上下游企业协同发展，形成具有竞争力的产业集群，助推流域新质生产力的发展。
在生态补偿机制方面，基于“保护者得益、受益者补偿、损害者赔偿”的原则，以财政扶持和资源税费征收的方式，通过政策补偿、项目补偿、货币补偿建立黄河流域跨省横向生态补偿机制，对于三江源、祁连山等重点生态功能区、环境脆弱区要逐步加大转移支付力度，提高资金使用效率，以水质指标、碳排放和需水量为基础，探索多主体生态补偿机制，在实现利益分享和利益均衡的条件下，合理、有序的开发和使用生态资源，从而提升黄河流域生态环境保护和经济发展之间的协调程度。
【本文作者为兰州大学经济学院原院长、二级教授】
参考文献略
责编：冯一帆／美编：石 玉