作者：国际关系学院研究生部主任、教授、博士生导师 杨华锋
政治与行政的二分构成了现代公共行政学的逻辑起点。回顾现代公共行政学百余年发展历程，不论侧重工具主义、技术理性的管理主义学派，还是坚守民主价值、强调价值理性的新公共行政、黑堡学派，均离不开对政治与行政关系的持续讨论。尽管我国政治体制架构不存在像西方那样的政治与行政二分，但官僚制同样是我国政府运作的组织形式，官僚化运作体系自古已然。就古今治理体系而言，对其生存和发展最直接、最严重的挑战，不外乎都是“不负责任的官僚主义、部分官员的腐败、政策执行的危机或行政体系的低效率”。由古及今，政治生态、行政生态在不同时期有着典型的差异性，但生态要素与环境变迁无一例外影响着治理能力提升与治理效能发挥。一般而言，好的制度、好的组织结构和运作、好的价值理念是治理能力得以提升的主要方面。其中，好的制度与好的价值理念往往发轫于好的政治家，而好的组织结构和运作往往依赖于良好的行政官僚体系及其理性支持。
一、问题缘起
理想而有效的风险治理机制往往是以政治家统领技术官僚。在当前风险无处不在的背景下，治理体系除了要保有常态运作能力，还应具备应对非常态冲击的能力。前者只需要官僚按部就班即可处理，后者则需政治家予以回应。官僚和政治家是两类不同的政治行为体，有不同心智、不同能力，匹配不同岗位。揆诸史乘，每当时代发生巨变，政治人物必将隆重登场。在失去方向感的、令人沮丧的糟糕氛围中，政治家会再次领取主宰和拯救历史命运的“权杖”。大变局时代，政治家往往扮演着关键角色，决定政治场域的发展轨迹与制度演变。
学界对于政治家不像企业家那样有着较为丰富的系统研究。企业家自18世纪问世以来，经历了康替龙的“风险承担者”、萨伊的“指挥协调者”、马歇尔的“企业家才能”、熊彼特的“创新者”、奈特的“不确定决策者”、卡森的“稀缺资源判断性决策者”等系列角色规划。近代以来，韦伯所宣扬的资本主义精神为企业家行为寻求积极的伦理认可，并以宗教禁欲主义规范企业家行为，继而诞生了现代企业家的职业观念。现代企业家扮演着风险承担者、决策者、创新者、协调者、领导者等角色，是推动企业制度创新与社会经济发展的核心力量。基于对企业家风险性、创新性、协调性、决策性等领导素养的研究，数十年来，企业家精神也成为政治学与公共管理的关注点，特别是新公共管理改革运动肇兴以来，渐成“企业家政府”“企业型政府”论。这些理论强调创新、积极、弹性，将企业重视成本、品质和追求顾客满意等理念与策略注入公共治理体系，提升行政效率、服务品质，构建具有企业家精神的政府，使行政人员具备主动创新、善于发掘机会、勇于承担风险、善用舆论与媒体、建立外部联盟、善于驾驭和把握环境、擅长沟通与说服，以及塑造诱致的组织文化等行动能力。也有学者尝试使用“制度企业家”来指称具有企业家精神的政治人物或思想家。他们认为，社会规范在很大程度上是由西方的苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、洛克和中国的孔子、孟子、老子、庄子、朱熹、王阳明等先哲所塑造的，并将其称为“制度企业家”。
“士人精神”一词与“政治家精神”一词的内涵相近。士人在社会政治生活中具有特殊的地位与作用，既是中国传统文化的实际载体，同时也在传统的承载下塑造自身，形成了独具特色的存在方式和思维方式，在中国传统文化的覆盖下形成士人精神。士人精神的核心是“内圣外王”，即在个人的道德修为上“崇圣”，在社会行为上追寻“王道”理想。在我们看来，政治家精神既是对士人精神的传承与发展，也是对企业家精神的借鉴与学习。正如企业家才能、企业家素质关乎企业生死存亡一样，政治家、政治家精神的扬抑亦关乎治理变革的成败。
二、变法革新中的政治家
政治家往往具有褒义，不等同于政治人物。政治家在强调其从事或积极投入政治实践之外，更突出强调其具有的政治理想、肩负的道德使命等。古代，凡是有建树的政治家，对当时的社情和利弊都有透彻的了解。历史上，影响较大的变法革新较多。缘何一朝一代的制度改良与创新困难重重，而致力于颠覆与重塑政治体系的革命却屡获成功？长期以来，史学界对变法革新成功经验与失败教训的讨论颇多，在此不赘述。政治学领域较多以当代改革为焦点，多从宏观制度体系、中观改革举措出发，采用阶级分析、利益分析等方法予以阐释、研究，而较少从政治家精神这一微观角度予以探讨。
历代变法革新中，涌现出众多政治家、改革家，囊括封建帝王、王公贵族、士人精英、社会贤达等。由于我们主要检视帝制时代、“家天下”中的政治与行政关系，为避免陷入宗法、姓氏窠臼，也为探讨政治家精神的一致性，暂不将封建帝王纳入分析范围。结合变法代表性与社会转型典型性，本文选取8次变法运动作为研究对象，即春秋战国时期的管仲变法、子产改革、商鞅变法，西汉末的王莽改制，唐后期的永贞革新，北宋的王安石变法，明万历年间的张居正改革以及清末的戊戌变法。
就制度创设而言，管仲、子产、商鞅是相对成功的。管仲变法使齐国实现富国强兵的目标，奠定春秋首霸基础。子产系郑穆公之孙，在外患频仍、内乱迭起、民生凋敝的时刻出任执政大臣推行改革，外御强敌、内理国事，使郑国以弹丸小国在战争频发的春秋战国时期仍能历经21位国君，享国祚432年，功劳不可磨灭。再如商鞅，尽管他未得善终，但其身虽灭、其法俱存。商鞅从根本上改变了秦国政治、军事的落后面貌，境内移风易俗、民以殷盛、国以富强、百姓乐用、诸侯亲服，为秦国的后续强盛奠定了基础。
反之，如王莽改制、永贞革新、王安石变法、张居正改革和戊戌变法在整体上则难言成功。其中，王莽推王田、井田，禁止奴婢买卖，希望遏制土地兼并和贫富分化，但理想化的一纸诏令难与私有制发展的时代宿命相抗衡，不顾当时的历史条件一味地尊古复古是行不通的。王莽改制中王田私属侵犯了官僚贵族与豪强地主的利益，货币改革措施与官吏执行中的鱼肉百姓又致农商失业与食货俱废，富者不得自保，贫者无以自存。王安石变法中的制度安排在宋神宗殁后被司马光悉数尽废，虽说后世之君再次恢复王安石变法中的部分内容，但因政治家精神滑落而产生诸多党派之争，变法运动徒有其名。明代张居正改革十年，其间肃清吏治、巩固边防，但身后旋遭清算，改革措施停摆。清末危殆之际，康有为、梁启超等人仿效日本明治维新以变法图自强，但因两国变法权力禀赋迥异徒生悲戚。
三、政治家精神的呈现：重民、革新与奉献
韦伯认为，热情、责任感和判断力是政治家三种重要的精神特质，除此之外又强调政治家对政治的献身必须起自热情、养于热情而又有着强韧自制。这与中国古代士人精神在逻辑上具有一致性。
其一，重民精神：先国后君，重民爱民。首先，先国后君。公在前，私在后。《管子·大匡》中，召忽说，百岁之后，废吾所立，夺吾纠也。虽得天下，吾不生也。管仲驳斥道，夷吾之所死者，社稷破，宗庙灭，祭祀绝，则夷吾死之。夷吾生则齐国利，夷吾死则齐国不利。足见，“管子者，齐国之公人，非公子纠之私人也”。其次，重民爱民。重民爱民主要表现在以民为本、鼓励监督、敬畏民意等方面。《管子·牧民》言：政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心。鼓励人民监督，推“啧室之议”，强调要敬畏“民”。《管子·小称》亦言：我有善，则立誉我；我有过，则立毁我。当民之毁誉也，则莫归问于家矣，故先王畏民。与之相似，子产也非常重视国民监督，“不毁乡校”为一例证。由此《史记·滑稽列传》传曰：子产治郑，民不能欺。另，《管子·小问》中，桓公问：我欲胜民，为之奈何？管仲明确反对：胜民为易。夫胜民之为道，非天下之大道也。使民畏公而不见亲，祸亟及于身，君之国岌乎。均见重民、爱民的价值取向。
其二，革新精神：革旧立新，刚毅决绝。“能革旧法之弊而建设新法者，第一流政治家；因旧法而补救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。”《管子·小匡》中鲍叔牙对齐桓公说，（管仲）制礼义（可）法于四方，足见管子立新之能。许多政治家往往恪守一家之说，独尊本门本派。各家各派学说均有其优缺点，真正用于治国就会暴露出片面性。管子打破门户之见，秉持杂家思想，凡是有利于富国富民的，皆取而用之，表现出管子改革的创新精神。子产“作封洫”，明确承认土地私有制；“作丘赋”，以丘为单位征收军赋，扩充兵源；“铸刑书”，将法律浇铸在鼎上公布于众，明确将法律视为公器，而不是隐为私器，在历史上属首次。子产为政之初，推行什伍制度，遭贵族反对，扬言“孰杀子产，吾其与之”予以威胁，子产不为所动，明言“苟利社稷，生死以之”。当秦孝公“今吾欲变法以治，恐天下之议我也”有所犹豫纠结之时，商鞅亦说，“‘疑行无名，疑事无功。’圣人苟可以强国，不法其故；苟可以利民，不循其礼”。另外，像王安石“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”、张居正“苟利国家，敢惜捐躯而碎首”、谭嗣同“各国变法，无不从流血而成，有之请自嗣同始”等均凸显“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”的刚毅决绝。
其三，奉献精神：修身正己，进退有据。政治家不仅要有“鸿鹄之志”，兼具革旧立新之能，而且要有严格的修身正己及深藏功与名的奉献精神。就修身而言，王莽早年生活简朴、为人谦恭、勤奋博学，对母亲、寡嫂秉持孝道，抚养兄长之子，结交社会名士，侍奉宗室诸叔伯，十分周到，是世人眼中的道德楷模。但以“正统”观念评之，王莽确有“篡位”之实，其之前的德行往往被后人视为“奸猾”。然而，王莽尊古复古、追求《周礼》，更多的是乌托邦式的空想，尽管这种理念在当时也有强烈的社会期许。王莽失败后，变法禅贤的政治理论从此消失，渐变为帝王万世一统的思想。政治只求王室之安全，亦绝少注意到一般的平民生活。这不是王莽个人的失败，是中国史演进过程中的一个大失败。诚如吕思勉所言，新莽之所行，盖先秦以来志士仁人之公意，其成其败其责，皆当由抱此等见解者共负之，非莽一人所能尸其功罪也。新莽之为人，迂阔而不切于事情，其行之诚不能无失。其成其败，皆非一人之责也。与之不同的是，唐晚期永贞革新中的王伾、王叔文等人，在唐顺宗登基之后，骤然大权在握，“谋议唱和，日夜汲汲如狂，互相推奖，曰伊、曰周、曰管、曰葛，俨然自得，谓天下无人；荣辱进退，生于造次，惟其所欲，不拘程式。士大夫畏之，道路以目”。他们虽自比伊尹、周公、管仲和诸葛孔明，却滥权随意拔擢，修身不正、执事不公。
就进退而言，任何一种变法革新都难以在保障既得利益的同时实施变法，特别是在社会资源生产性、流动性较低的传统社会，改革目标的帕累托优化难以实现，社会福利的增量效率很难提高，变法革新均难免要对存量开刀。于是改革阻力滋生，权力关系盘根错节，稍有不慎就有“法亡命丧”之虞。商鞅在变法中集军政大权于一身，权力集中为其改革提供了有力保障，但作为政治家此时应有所警觉与收敛，因此时变法风气已成，没有必要持续变法之初的强权模式。曾有隐士劝告，商鞅应该回到封地低调度日，商鞅不以为意，实为进退失据。王安石的政治性格与商鞅颇有相似处。宋代马永卿所编的《元城语录》中有言：“（王安石）得君之初，与主上若朋友，一言不合己志，必面折之，反复诘难，使人主伏弱乃已。”虽君臣无间，但毕竟是帝制时代之帝王，即便是“耳根子软”的宋神宗后期在心理上也难以抑制对王安石的反感。王安石的幸运在于生活在“君与士大夫共治天下”的北宋，政治氛围较为宽松，否则其身后恐怕远非“门前无爵罢张罗……恸哭一声唯有弟”了。再如，张居正父亲去世，遵制，他应去官返乡、丁忧守制，而“在官守制”之举，为其身后从“言不能尽，官不能酬”的精忠大勋沦为“专权乱政，罔上负恩”的“千古罪人”埋下伏笔。诚然，成就千秋功业是政治家孜孜以求的目标，但人有不为也，而后可以有为，政治家应审时度势，当进则进、当退则退是其精神内核。由此观之，在“三千越甲终吞吴”中做出重大贡献的范蠡“知进退存亡，而不失其正”，为后世大加赞许。“已立平吴霸越功，片帆高扬五湖风。不知战国官荣者，谁似陶朱得始终”，可谓是对其奉献精神的高度赞扬。
四、政治家精神的扬抑：行政理性
政治家精神的存续与发展虽然始于政治家的个人德行，但仍受行政官僚体系的支持与制约。虽然人人都批评官僚体制、官僚制度，但也都知道没有官僚体系是不行的。20世纪80年代至90年代主要发达国家和地区新公共管理运动方兴未艾时，“摒弃官僚制”“突破官僚制”“超越官僚制”等话语风起云涌，仿佛即将跨入没有官僚体系的时代。事实上，对官僚体制和官僚理性的批判从来就是一个伪命题。在官僚制的理性精神尚未得到张扬、其合理性远远没有得到充分发挥的条件下，妄谈摒弃官僚制，不仅不合时宜，误导行政改革的方向，坠入范式移植的陷阱，更背离实事求是的精神。官僚理性有着不可忽略的持久生命力和应用价值。这种理性不仅是当下讨论的议题，亦是审视历代变法革新所不容忽略的核心议题，其关乎政治家精神的褒贬扬抑。变法革新中，政治家精神是否能够自由舒展、政治理想是否能够实现，在执行阶段其关键因素是行政官僚体系的理性支持与否。无论古今，行政理性的谱系无一例外，均涉及权力基础、资源禀赋、官僚效率及领导能力等内容，特别是在崇尚权力的前现代社会、帝制时代，权力理性尤为突出。
其一，权力预算与执行的平衡。就权力交互而言，行政理性的本质在于寻求权力预算与权力行使之间的平衡。行政理性要求变法革新行为必须有明确的目标，并围绕该目标分析权力禀赋结构，评估其权力现状与未来潜力，并以此作为拟定行政方略的预算依据。因而，行政理性需要对权力赖以存在的各种复杂的、变化的力量做出正确评价，只有得到这些力量的支持、默许或在这些力量暂时不介入的情况下，才能有效实现权力目标。否则，一旦权力预算执行失衡，行政理性就面临破产危机，执行就会偏离政策目标。历代变法革新中，失去行政理性就如失去行动能力，此时，政治家精神将四处游荡、无处安放，制度创新与变法绩效将无从谈起。因而，培育与弘扬政治家精神，必须关注行政理性，若背离或缺乏行政理性支持，就往往会事与愿违。王安石根据早年在地方的执政经验，主政中央时强制推行青苗法，自恃中央专权，却缺乏对权力执行过程的预判，“一刀切”政策带来指标性行政，在地方官吏推行中存在诸多“变异性”“选择性”执行，导致结果与预期存在重大偏差。其“市易法”的本意在收购滞销货，后在各地演变成专收紧俏物，地方官衙成为逐利机构，官员经商，与民争利、夺利，官商勾结作风愈演愈烈，严重偏离政策目标。当反对派提出批评后，为掩盖错误，他们又借助手中权力和皇帝信任，对反对派进行排斥和打击。诚然，愈是优秀的政治家，愈是敢作敢为、敢于担当，但这样的政治家容易导致权力过度集中甚至难以控制的局面。当大权在握时，看似政治上无比强大，但随着权力不断扩张，其自身政治基础持续被削弱，进而日益被孤立，最终改革寸步难行。永贞革新、戊戌变法直接体现了这种权力预算与权力执行间的失衡。二者都寄望于弱势君主。前者，皇帝性命操于宦官之手。永贞革新刚启动，就遭到宦官集团与藩镇势力的强烈反对，他们发动政变，幽禁了唐顺宗。王伾、王叔文遭贬逐，旋即被赐死，柳宗元、刘禹锡等八人被贬为边州司马，史称“二王八司马”事件。后者寄望于光绪帝，变法者除知识精英外，无军政、社会基础，尽管“光绪十六年下归政之诏，布告天下。然皇上虽有亲裁大政之名，而无其实，一切用人行政皆仍出西后之手。皇上亦深知此意，徒以无权不能遽行。下有老耄守旧之大臣，屡经严责而不恤，上有揽权猜忌之西后，一切请命而不行，今以无权之故，一切所为，非其本意”。权力预算不足而权力目标期望却高，权力预算及权力禀赋与权力目标期待间的差距可见一斑。相反，管子、子产、商鞅变法时，大权在握，权力预算与权力执行处于大致均衡状态，其变法革新举措就推进顺利。
其二，不确定性环境中的确定性思维。行政官僚体系对权力执行过程中的预测是一种确定性的预测体系，具有天然的保守性。尽管传统社会并没有工业社会和信息社会中的复杂议题与不确定性内容，但易地而处，我们也可理解传统社会中官员并没有专门知识技能培养，即便是受过良好教育，也多是圣人文章，少有专业性技能，所以众多事务的处理主要由幕僚和胥吏来完成。不论是师徒相传还是家族世袭，幕僚与胥吏多是经过一定时间的学习、培养而来，做起事来有条不紊、循规蹈矩，丝毫不差，由此，反过来对官员行为构成影响与钳制，并将规则性、保守性传递给官员。然而，政治家精神的创新性、革新性是具有冒险意识的不确定性思维，特别是对制度创新、对潜在风险的预估都存在巨大的不确定性，所以，在传统社会中，政治家精神往往受到先天性抑制。可以说，政治家群体本身就是行政官僚体系中的异数，从其崭露头角起，就始终要面对行政官僚体系的压制与排斥。如果政治家群体占到上风，那么政治家精神也就可以得到相应的弘扬；如果行政官僚体系占到上风，那么就意味着制度体系趋于保守。严重的话，官僚社会化的推进，会进一步窒息社会活力，诱致政治发展坠入低水平均衡的陷阱。质言之，确定性思维意味着对不确定性的恐惧，思维极度理性的人们总是倾向于把所有的未知条件转化为已知条件。这样一来，一切问题都在可控范围内。官僚理性就是这样的典型，确定性的情况有程序性安排，不确定性的情况则无例可循，难以照章办事，因此就倾向于将不确定性涤除或转化为确定性。
其三，避责理性役使下的否决。当确定性偏好在参与决策或主导决策时，就会带来另外一种行为理性，即偏好否决或否定。比如，商鞅变法前夕与群臣辩论之时，杜挚说：“利不百，不变法，功不十，不易器。法古无过，循礼无邪。”这种基于利益计算的质问，本质是对变法持反对意见和否定态度。对行政官僚体系而言，反对变法革新可能是因新制度对其构成利益损害，这种反对是普遍的、常规的。除利益计算外，更为典型的是基于行政理性计算的否定，行政理性的反对与否定更多地表现为行政避责。在该视域下，行政体系“不可以”的力量往往比“可以”的力量大，否定一件事总比肯定一件事来得容易，一句“祖宗之法不可变”即可。否决、否定为什么有市场？因为否定不需要承担太多的责任，而一旦同意或肯定某事，则往往给行政人员一种“错觉”，即要承担确定性责任，或者承担连带责任。因此，对行政人员而言，其理性偏好自然倾向于否定而不是肯定。
综上所述，可以说历代变法革新发轫于政治家精神，而功成于行政理性支持。任何制度的改革，都必须依靠其原有资源，获得广泛力量的支持，才有成功的希望。这种支持的力量越大，改革越顺利，成就越大。政策一定不能引发太过强烈的逆向动员，以防止其穷尽资源却不能持续性地增强影响力。因此，理性的行动是不断提升资源集聚能力，提升政治影响力，而不是相反。这种对既有资源的充分理解、消化与利用是变法革新成功的必要条件。对不同利益群体的整合、对不同意见的消弭本身也是考验行政理性水平与能力的重要尺度。因此，审时度势、适时妥协也是成熟行政官僚的理性内容。唐永贞革新时，其改革者的权力基础是非常脆弱的。因之前权力长期掌控在宦官和藩镇手中，而改革者是权力位阶较低的新人。此时，权力预算与执行存在较大落差，倘若再缺乏必要的理性行动支持，操之过急、不善妥协的行动就注定失败。反观张居正在位时，改革得以顺利推行，很大原因在于其善于把握资源、积极争取各种力量为其所用。姑且不论其身后事，以其主政改革而言，审时度势、适时妥协是其获得官僚理性支持的必要条件。戊戌变法中，康有为主张变法要雷厉风行、全面彻底、新旧不容、非此即彼，这种激进式、缺乏妥协性的、乌托邦化的理念注定难见成效。在这种理念的主导下，戊戌变法的领导者没能对现实各种政治力量和客观条件进行正确估量和全面考虑，没有采取循序渐进、逐个解决问题的方式，而是采取快速、全部解决的方式，向传统的各个领域发出挑战，希望能够在最短时间里解决社会存在的所有问题。这种方式无助于问题解决，无助于建构新的秩序，归根结底是行政官僚理性的支持环节出了问题。
五、政治家精神与行政理性的交汇
文明史是制度不断变迁、创新与完善的历史，是从制度不均衡到制度均衡乃至制度适宜的历史。历代变法革新本身是异常复杂的政治过程，其酝酿、发轫、实施、评估及调整涉及不同层级、不同地域、不同官僚群体间的互动、合作和博弈过程。新法创新与变迁的过程，源于政治、经济、社会及文化环境变化所诱发的不同利益集团的分歧与冲突。旧法旧制本身存在极大的惯性，特别是帝制时代普遍存在的“祖宗之法”构成对新法的制约与规制。旧制度由于官僚理性、先天惰性的存在，很难随环境变化而自适应性改革，相反会形成路径依赖、渐趋保守。只有当旧制度无法应对环境变化带来的冲击与挑战时，才会产生政策创新与制度变革的行动空间，但其不会自然自动产生，其酝酿、成型、发生、发展受诸多因素影响，特别是会遭遇极大的政治压力、行政阻力和舆论压力。其发轫之初，有赖于政治家精神的引导与推动；其推进环节，有赖于行政官僚理性的支持与保障，执行是否积极、不偏不倚，反馈是否及时、精准有效，决定着政策创新与制度变革的成败。
其一，高政治家精神、高行政理性。历史制度主义认为，虽然个人偏好或观念在很多时候被制度塑造，但在遵守制度和制度变迁中仍然起到关键性的作用。故而，高政治家精神会激励、鼓励创新，制度创新与制度调适的政治氛围浓厚，有利于打破旧制度的路径依赖；高行政理性意味着对权力预算与权力执行有着较高的均衡估计，享有较高的权力支持度，对潜在的阻力、压力体系有着较为明确的预测与估算。在此二者关系状态下，政治体系的行动者网络较为丰富，多元互动协同容易形成，信息交互与反馈机制畅通，制度创新与变革容易实现。春秋时期成功的变法运动大致处于此种情境，即“高政治家精神+高行政理性=绝对的权威”。比如，子产在改革中是绝对的实力派，他同“胡服骑射”的推行者赵武灵王、“一条鞭法”的推行者张居正一样，在改革的背后都有强大的军事支撑和政治实力。较高的政治家精神再加上享有较高的行政官僚理性支持，是其力排众议、有效推进变革的不二法门。
其二，高政治家精神、低行政理性。变法革新的初期往往有着较高的政治家精神，由政治家承担不确定性的决策风险，承担不确定性的变革结果。而低行政理性，则意味着随着变法实践的推进，其所遭遇的旧势力、旧制度的阻力与压力与日俱增，旧制度的惯性与路径依赖将成为变法最大的反对派。王安石变法、张居正改革、戊戌变法在后期的遭遇均系此类。比如，王安石想利用组织有序的官僚体制来实现一个道德的社会，期望以一个在专业性上训练有素、在行政上控制良好的官僚体系作为实现儒家道德社会的主要手段，其最终目的在于改善社会风俗，期盼实现一种完美的社会秩序。其理想主义基本上是官僚主义式的，他以为在帮助大多数人，但是新政带来的国家财政的改善远超过给人民带来的收益。不仅官僚和大地主对新政不满，许多中等地主和其他较不富裕的人基于他们的理由也各有抱怨。由此，王安石的政策未能清晰而坚定地奠基在一个明确的社会基础之上。比如“青苗法”的执行，苏辙认为，“青苗法”是以公家借贷取代富民对贫民的私家借贷。私贷人情相通、别无条法，今岁不足，可取尝于来岁，还贷灵活。公贷名义上取利不多，却立法严苛，不易还贷，导致基层社会民怨沸腾。随着“青苗法”等新法推行到基层社会，王安石变法的“出界”状况就全面暴露了。比如，吕思勉说，王安石所行的政事都是不错的，但行政有一要义，即所行之事必须达到目的，因此所引起的弊窦必须减至极少，若弊窦在所难免，而目的仍不能达，就不免徒滋纷扰了。王安石所行政事不能说全无功效，然因此而引起的弊端极大，亦不容为讳。
其三，低政治家精神、高行政理性。在这一状态下，因政治家精神的匮乏，社会缺乏有生命力和号召力的政治理念与行动方略，所以变法革新缺乏必要的推动力，变法革新运动往往不会发生。在政治家精神缺失的情况下，行政理性的主体主要是旧制度体系下的行政官僚系统，其高度理性意味着行政系统趋于保守，任何偶然性的事件一旦被其反馈机制所接纳，就容易形成行政体系的路径依赖，继而坠入低政治发展均衡陷阱。一旦坠入此陷阱，政治体系行动者网络中任何一方都不具有改变现状的动力和能力，任何致力于制度创新与变革的冒失行为都将受到行政官僚体系的理性否定。
其四，低政治家精神、低行政理性。此种情况下，变革也有可能产生，只是其政策规制与制度创新的能力较弱，改革者的政治才能不足以满足政治目标要求。比如，永贞革新中的“二王”缺乏政治家的勇气和决断、缺乏包容不同派别的政治胸怀、缺乏坚定廉洁的政治品质、缺乏革新所需的政治谋略，以致变法革新举措仓促登台后又黯然退场。
综上所述，任何一个成功的变法革新都是政治家精神与行政官僚理性的有机融合。改革启动之初的勇敢果断、刚柔相济、循序渐进，不断累积政治资源，积极寻求行政官僚的技术支持与行动保障，是成功变革的必要条件。任何急于求成、漠视政治影响力损耗、轻视行政官僚理性，以致人才不济、执行不力、孤立无援的变法行动，最终都将走向失败。政治家精神与行政官僚理性的协调组合，是权威得以形成、改革方略得以实践的重要保障。大变革时代，社会转型、社会变革意味着制度始终处于不断更新、调适和变迁的历史进程中。如公司治理中任何企业的制度创新与变革离不开企业家精神一样，国家治理领域任何制度的创新与变革也离不开政治家精神。政治家在治理变革中所进行的成本收益分析不是简单的经济人假设，而是既有政治人也有行政人的理性假设内容。政治家精神的人民观、革新观和政绩观，预示着治理变革未来发展的趋势与方向，其与官僚理性之间的关系张力和动态均衡，在很大程度上决定着变法绩效与治理效能。寻求与促进二者的协调均衡，是实现善政、达致善治目标的必由之路。
【基金项目】北京市社会科学基金重点项目暨北京市社会科学基金青年学术带头人项目“国家安全治理的理论模型与实证研究”（项目编号：21DTR021）
文章据《领导科学》杂志
