摘 要:进入后土地财政时代，大多数县级政府将主要依赖上级转移支付维持运转。自上而下的转移支付往往以项目制的方式下达到基层，具有鲜明的碎片化特点，导致县级政府很难对这些分散的资源进行统筹调配，因地制宜地开展乡村治理工作。以县为单位进行财政资金的统筹调配有助于更合理地满足农民的需求偏好。在以县为主的资源分配过程中，除了强调县级统筹，更需要强调财政资源配置的公共性和民主性，这样才能确保公共品建设满足多数农民的真实需求。
关键词:县域治理 后土地财政时代 以县为主 治理体制
【中图分类号】F320 【文献标识码】A
作为最完整的基层政权，县一直以来都在中国的治理体制中扮演着至关重要的角色。“皇权不下县”虽然不足以概括传统中国基层治理的真实面貌，但是在很大程度上呈现了县作为国家政权末端的基础性功能。[1]虽然近代以来，国家政权建设不断尝试穿透县级，县始终是功能最为健全的基层政权。如何理解财政结构与治理体制之间的关系，尤其是在后土地财政时代如何理解县级政权的治理功能，这是本文研究的核心问题（本文讨论的主要是中西部的农业县）。
财政结构与治理体制
财政是国家治理能力现代化的基石，[2]财政结构在很大程度上决定了治理体制的运行逻辑。[3]当我们将讨论限定在乡村范畴之内，国家的财政资源汲取主要涉及两种类型，一是农业税费，二是土地财政（其他类型的资源汲取还包括来自企业和个人的税赋，这在大部分地区的普通乡村并非主流）；而地方的财政资源分配也有两种来源，一是来源于上级转移支付，二是来源于本级财政。
与资源汲取的财政体制相匹配的乡村治理，具有较强的动员属性，即政府需要进行充分的社会动员才能够从中汲取相应的财政资源。[4]一方面，政府会表现出较为明显的干预力量，试图通过强力从社会汲取资源；另一方面，政府也会更多地回应社会的需求，试图通过满足社会需求博取民众的好感，使后者能够自愿接受政府的资源汲取。一般来说，如果政府的资源汲取需要民众更多的配合方能实现，则政府将对社会需求做出更多的回应。
在2005年国家取消农业税费之前，政府对农村社会的资源汲取类型主要是农业税费。例如，江苏扬中县1950年的农业税收入占财政总收入的比例高达86.72％。[5]而政府能否提取到足额的农业税费，与农业经营的成效直接相关。如果农民不种田或者种田的产出很低，那么就算政府用尽全力，也难为无米之炊。因此，政府不得不重视农业基础设施建设，特别是在农田水利的修建维护上，这一点在新中国成立后的前三十年体现得非常明显。[6]改革开放之后，国家工业发展导致对农业产出的依赖逐渐弱化，但是县级政府的财政收入主要还是依靠农业税费。例如，安徽省人大常委会于2003年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查发现，所调查的45个县中，大部分县农业税占地方财政收入的比例都在40%以上，有的县占60%左右。[7]县级政府仍然重视农业基础设施建设，只是因为财力和权威有限，能够调配用于基础设施建设的资源不多，加上分田到户之后基层组织的涣散，从而导致包括农田水利在内的各项农业基础设施开始崩坏。[8]
当税费负担还不沉重的时候，乡村治理相对有序，一旦税费负担加剧，乡村治理就开始崩塌。1994年的分税制改革，将大部分的地方财权都收归中央，地方尤其是县级政府享有的财权，主要就剩下农业税费。仅仅是为了维持地方政府正常运转，很多地方就不得不提高农业税费，导致农民负担急剧加重。1978—1993年间，除了1986年、1992年、1993年，第一产业的农民负担率都不超过20%；1994—2001年间，第一产业的农民负担率每年都超过20%，而且呈逐年攀升趋势，1994年为29.25%，2001年达到36.55%。[9]这是导致上世纪90年代中后期乡村干群冲突的重要原因。
2000年后的农业税费改革终结了这一阶段的乡村治理的乱象，也改变了地方政府长期以来主要依赖农业税费的财政体制。各地开始经营土地财政，通过低价向农村征收土地、在市场高价出售的方式获取相应的土地增值收益。[10]按照财税体制，这些土地增值收益（土地出让金）基本上属于（作为征地主体的）地方政府的自主税源，地方政府有很大的支配空间。
虽然都是对乡村资源的汲取，土地财政跟农业税费的重要区别在于，后者在很大程度上需要依赖农民的配合与付出，前者虽然也需要农民的配合，但是其财政收入主要得益于土地出让的市场制度设计。从这个意义上讲，土地财政对农民的依赖程度较低，相反，由于很多地方的农民急于将土地利益变现，对政府的征地行为有着内在的需求，因此往往不会反对征地。在这种情况下，地方政府对社会需求的回应动力往往是不足的，尤其是在农业基础设施建设方面。结果，乡村治理很容易呈现悬浮状态，地方政府与乡村社会渐行渐远。
资源分配的财政体制，根据资金来源可以分为两种类型。以本级财政分配为基础的基层治理，往往具有更大的自主性和灵活性，但是规范性有所不足。相反，建立在上级转移支付基础上的基层治理，往往具有更强的规范性，但是自主性和灵活性则有所不足。这一点在项目制成为财政转移支付基本形式之后尤为明显，因为项目制的基本目标之一就在于规范转移支付资金的使用。[11]随着分税制改革的推行及农业税费的取消，土地财政成为地方本级财政的主要来源。从全国口径来看，2012年我国对土地财政的依赖程度*为24.5%，一路攀升到2020年的37.6%。即使在土地财政盛行的时代，也不是所有地方都能通过经营土地获得充分的财政收入，上级转移支付是大多数地方政府尤其是县级政府在后农业税费时代最主要的收入来源。
虽然土地财政时代的乡村治理容易呈现悬浮状态，但是相对于纯粹依赖上级转移支付，土地财政作为地方本级财政依然有可能使乡村治理具备较大的自主性，地方政府与乡村社会还存在较多的互动。例如，地方政府利用土地财政收入，可以通过自主的制度设计将部分财政资源投放到基层社会，激活农民参与公共品供给的积极性。当然，有的地方政府很可能没有动力做这样的事情，但是本级财政的存在为这种可能性提供了基础。
“后土地财政时代”的乡村治理转型
“后土地财政时代”描述的并不是一个已经完全到来的时代，毕竟对于当前大部分的地方政府来说，土地财政依然是其主要的收入来源。但是，对于多数县级政府来说，这几年房地产市场持续的不景气导致土地财政依赖度的降低，实际上已经预示着一种“后土地财政时代”正在到来（见表1）。根据国家统计局数据，我国房地产行业自1998年房改开启，其对GDP的贡献率从1998年的4.02%攀升到2020年的7.34%，2021年则回落到6.78%。2022年1—11月份，全国房地产开发投资同比下降9.8%，商品房销售面积同比下降23.3%，商品房销售额下降26.6%；第三季度房地产GDP比上年同期增长-4.2%，这是房地产增加值连续5个季度为负数；前三季度，房地产GDP增长率为-4.6%。作为土地财政的主要支撑，房地产市场的普遍低迷不仅仅是国家“房住不炒”的调控政策使然，更是房地产供应市场已趋于饱和以及整体经济形势放缓的必然后果。
“后土地财政时代”的到来意味着两个可能的后果。一个更理想但也更少见的后果，是地方政府主要依赖工商业税收和其他税收，目前只有深圳等少数几个大城市能够做到。另一个更常见的后果则是从“土地财政时代”进入到“转移支付时代”，地方完全丧失自主财政能力。根据2021年的财政数据，各地区财政转移支付依赖度**低于20%的省市只有浙江（除宁波）、广东（除深圳）、上海、江苏、北京、天津6个，20%—50%之间的省市有12个，超过50%的则有13个。
一旦后土地财政时代到来导致多数地方政府丧失财政自主性，中国的乡村治理将受到什么样的影响？我们认为，后土地财政时代的乡村治理将面临如下几个方面的转型：
首先，县级政府的统筹能力将大大减弱。县级政府是连接国家治理与乡村治理的纽带，是统筹国家社会关系的关键媒介。进入后土地财政时代，大部分没有庞大的工商业税收的县级政府将不再具有自主的财政能力，只能依赖上级转移支付维持基本的运转。上级转移支付一般都是采用项目制的方式下拨资金，强调以条条为主导对资金进行规范化的使用，自然会对县级政府的块块产生切割分化的影响，使得下拨到县级的资金很难得到有效的统筹。2008年国家审计结果公告指出，受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年，黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元，其中按项目管理的专项资金5045万元，是县级一般预算收入的2.34倍。该县作为水稻大县，亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年没有投入，如果将专款科学整合，就能够尽快解决问题，但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目，每个项目平均只有1.97万元，最少的只有1200元。
其次，乡村治理进一步脱嵌于乡村社会。如前文所言，在资源汲取的财政体制中，对土地财政的汲取相对于对农业税费的汲取更少依赖于乡村社会的配合；而资源分配的财政体制相对于资源汲取的财政体制，更是不需要依赖于乡村社会的配合。换言之，政府要想从乡村社会中汲取资源，总需要在一定程度上获得乡村社会的同意，毕竟资源掌握在对方手中；然而在政府进行资源分配的时候，资源是掌握在政府手中，不论乡村社会是否同意，政府都可以根据自己的意愿进行资源分配。进入后土地财政时代，对于大部分地方政府来说，将形成以资源分配为主导的财政体制，而且这些资源也不掌握在地方政府手中，受制于更高层级的政府。一个自然的后果就是整个地方治理形成“向上看”的体制，大家的注意力都集中在作为资源发包者的上级政府身上，上级政府而不是乡村社会的需求偏好成为左右地方政府行为逻辑的准绳。需要指出的是，上级政府和乡村社会的需求偏好并不总是一致的，甚至在有些时候是相冲突的。[12]在某县的调研发现，该县持续多年试图将一个镇郊村打造成供上级领导参观考察的明星村，仅2014年就投入了上亿的涉农资金，引发其他村庄的强烈不满。
最后，乡村治理进一步行政化和刚性化。虽然在土地财政时代，地方政府对于乡村社会的依赖程度远低于农业税费时代，但是一方面地方政府免不了还要跟农民接触和博弈，另一方面地方政府毕竟有一些自主财政能力，因此基层治理还能保持一定的（对社会需求的）回应性和灵活性。进入后土地财政时代，对于大部分丧失自主财政能力的地方政府来说，只能仰赖上级的转移支付维持运行。来自上级的资金一般都有严格的用途限制和使用规范，即使下沉到乡村社会开展公共品建设，也必须严格按照上级的要求进行，而不能根据地方政府的意志进行统筹调配。对转移支付资金的规范化管理，好处在于避免地方政府挪用资金乱作为，确保财政资金按照上级政府既有的规定使用。问题在于上级政府对资金的使用规定并不总是与乡村社会的真实需求相吻合，当这种情况发生的时候，地方政府缺乏财政统筹的能动性，就只能陷入“为花钱而花钱”的形式主义之中，而不能根据乡村社会的实际情况进行灵活的调整。这种刚性化的乡村治理看起来能避免基层工作者干坏事，但是也导致他们干不成好事。事实上，为了确保地方政府按照上级政府（财政发包方）的规范要求来花钱，往往要建立一套自上而下的严密监管体制，每个环节都需要专人负责监管。为了适应这一套监管体制，乡村两级只能采取行政化的应对策略，花费大量的人力物力确保所有基层治理的行为符合上级要求，即使上级的要求并不一定合理；同时迎接各种各样的规范化检查，基层工作者被束缚在没完没了的材料报表中，反而没有时间开展群众工作。[13]我们在Y县的调研发现，乡村干部超过三分之二的时间都用于填报材料和迎接检查，苦不堪言。
关于构建以县为主的乡村治理体制的理论思考
以县为主的乡村治理体制，是指在乡村治理过程中充分发挥县级政府的统筹能力，在县级层面实现自上而下的财政资源与自下而上的社会需求的有效对接。从本质上讲，以县为主的治理体制是以县域为单位将财政资源转化为乡村治理能力。以县为主，强调的是以县域作为统筹治理单元的重要性，而不意味着县级政府要替代所有治理主体完成所有治理任务。换言之，所有与乡村治理相关的主体，包括中央、省市县、乡村组织、村民等，都需要在县域内发挥应有的作用。这里所讲的县，由占据主体地位的乡村和幅员较小的县城共同构成。因此，所谓“以县为主的乡村治理体制”实际上就是面向乡村社会的治理体制。
以县为主的基层治理体制有助于推进城乡治理现代化
为什么要以县为主？历史地看，县一直是中国最完整的基层治理单位，是国家与乡村社会的接触面。虽然近代以来，国家不断将权力的触角延伸到县级以下，构建出乡镇一级的政权，但是相对于县级，乡镇政权是不完整的[14]，而且行政功能也没有得到充分的分化。本质上讲，乡镇发挥的是将县级行政工作转化为乡村治理工作的功能，是县级政权进入乡村社会的中间媒介。村庄作为社会自治单位，显然更不具备资源统筹能力。市级及以上的政府虽然拥有资源统筹能力，但是距离社会面过远，所辖社会面过大，以其作为基本的治理单位不利于准确回应乡村社会的真实需求。事实上，市级及以上的政府，所从事的主要是行政管理工作。而县级政府，除了行政管理工作，还有大量的社会面工作，例如基层执法。在农业税费时代和土地财政时代，县级政府因为有自主的财政能力，因此在一定程度上保持着以县为主的治理体制。然而如前文所言，在后农业税费时代尤其是后土地财政时代，大部分县级政府将丧失自主财政能力，只能依赖上级转移支付维持运作。在这种情况下，以县为主的治理体制被自上而下的条条主义所切割，成碎片化的状态，导致乡村治理的行政化和刚性化。
在那些土地财政无法发挥作用的贫困县，早些年已经开始探索涉农资金的县级统筹，后来这个探索逐渐扩展到其他县。[15]这是后农业税费时代或后土地财政时代较早进行的以县为主的治理体制的尝试，虽然只是涉及涉农资金的整合，但是也足以为我们呈现出以县为主的乡村治理体制所可能具备的优势和挑战。对于原本就资源贫乏的县，通过涉农资金的整合，一个最明显的好处是能够将原本分散在条条内的资金在县域内进行统筹，集中力量办大事。然而在实践中也出现了两个问题。第一，财政资源向县城集聚。部分县想方设法，通过资源统筹集中力量建设县城，反而忽视了乡村建设的需求。第二，财政资源向少数村庄集聚。为了更有效率地打造政绩亮点，部分县级政府都会选择将整合后的涉农资金集中于建设少数几个村庄，从而在短期内取得令人瞩目的成效。无论是财政资源向县城集聚还是向少数村庄集聚，其最大的弊病都在于导致绝大多数的村庄无法分享到财政资源，甚至还不如之前碎片化的资源分配模式。在条条主导的资源分配模式下，虽然每个村可用的资源不多，但是通过领导干部“跑部进项”，多少总是可以分到一些钱。而在以县为主进行资源统筹的背景下，大部分的村庄反而争取不到资源。
实际上，问题不是出在以县为主的资源统筹上，而是没有真正建立以县为主的乡村治理体制。在实践中，地方主政者只看到了以县为主，而没有理解治理体制的意涵。以县为主的治理体制，并不仅仅是强调县级的资源统筹功能，更强调将县级统筹与多方主体共同参与结合起来。其中一个重要的参与主体是村庄社会，县级统筹只是手段，资源统筹后用于何种目的，应当根据广大农民的真实需求来定，只有这样才是真正的以县为主的治理体制。当前的县级统筹之所以出现上述问题，根本原因就在于缺乏广大农民的参与，财政资源的配置无法体现广大农民的公共需求。换言之，缺乏农民参与的治理体制，财政资源分配将缺乏公共性（反映广大农民的真实需求）和民主性（广大农民的有效参与），无论是碎片化的资源分配体制还是县级统筹体制都无法确保财政资源投放的有效性与合法性。
因此，我们需要构建以县为主的乡村治理体制。在以县为主的资源分配过程中，除了强调县级统筹，更需要强调财政资源配置的公共性和民主性，这样才能确保公共品建设满足多数农民的真实需求。否则，即使是经过县级统筹的财政资源，往往也只是服务于少数群体的利益诉求，例如将财政资源集中投放给少数村庄以及少数农业企业和大户。实际上，村民的公共参与也需要公共财政资源的支撑，一方面只有当公共利益足够大的时候，农民才有充分的意愿参与到村庄公共品的建设之中；另一方面，农民的公共参与过程本身也存在例如活动经费、误工补贴、占地补偿等组织成本，如果有公共资源的支持，更有可能激发农民参与的积极性。缺乏公共性和民主性的财政资源统筹，将直接导致基层治理能力的弱化。以财政资源下乡为例，由于大量下乡的财政资源或者直接投放到农民私人手里，或者被少数强势群体所俘获，或者仅投放到少数几个村庄，几乎很难保持下乡资源的公共属性使其转化为符合广大农民真正需要的生产生活基础设施建设，也很难激活农民公共参与的意识。换言之，财政资源分配最终无法有效转化为基层治理能力。
从三个方面着手构建以县为主的乡村治理体制
首先，将财政直达的举措制度化，使来自中央和省里的财政资金可以直达县域。财政资金直达市县基层、直接惠企利民是新冠疫情期间做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措，是一项特殊转移支付机制。2020年中央新增直达财政资金为2亿元，2021年国家把直达资金范围由原来的增量资金改成现有存量资金，总共涉及27项转移支付，总额2.8万亿元，基本实现了中央民生补助资金的全覆盖。财政直达基层的特殊转移支付机制应当逐步制度化和常态化，从而使上级转移支付能够更高效率地投放到县域，为构建以县为主的治理体制奠定财政基础。
其次，所有涉农资金在县级层面进行统筹。进入后土地财政时代之后，多数县级政府的财政收入将主要依靠上级转移支付。分散在部门之间的涉农资金，应当由县级政府进行统筹，例如成立县级乡村全面振兴公共基金，将原本碎片化的财政资金全部整合到乡村全面振兴公共基金中，用于农村生产生活基础设施建设。
最后但也是最重要的一点，建立起与县级财政统筹相匹配的社会需求表达机制，使县乡村形成一个有效运行的治理共同体。县级乡村全面振兴公共基金的使用，应当以广大农民的真实需求而不是政府的政绩需求为准绳，以村庄或乡镇为单位向县级政府申请基础设施建设经费，例如农田水利、机耕道、乡村道路等。跨乡镇的基础设施建设，应当在相关乡村充分表达需求的基础上由县局进行统筹协调。需要指出的是，农民作为重要的治理主体应当充分参与到基础设施建设之中，包括投工投劳等，而不是完全依赖财政资源。县乡村治理共同体应当包含这样一种竞争机制，即县级财政资源的分配需要以村庄自身的组织能力为条件，那些能够率先组织起来、准确表达公共需求并投入相应的人力物力的村庄才能获得县级财政资源的支持。只有这样，村民参与治理的积极性和能力才能够切实得到提升。
在找到新的可替代的本级财政收入来源之前，后土地财政时代的大多数县级政府将主要依赖上级转移支付维持运转。自上而下的转移支付往往以项目制的方式下达到基层，具有鲜明的碎片化特点，导致县级政府很难对这些分散的资源进行统筹调配，因地制宜地开展乡村治理工作。因此，当我们讨论后土地财政时代或后农业税费时代，本质上是在讨论转移支付主导地方财政的时代。本文的核心问题是，在进入转移支付主导地方财政的时代，为什么我们还需要建立以县为主的治理体制？如果说条条主导的项目制主要是解决财政转移资金的使用规范性问题，那么强调块块主导的县级统筹则是为了解决财政资金的使用有效性问题。由于不同区域的经济社会条件不同，农民的需求也不同，以县为单位进行财政资金的统筹调配有助于更合理地满足农民的需求偏好。当然，要实现这一点的前提是让村庄社会作为治理主体充分参与到资源的配置过程之中。此外，中央的政策设计也至关重要，只有当中央明确建立以县为主的乡村治理体制，充分赋权县级政府对各个部门的资源进行整合，并且以乡村社会的有效参与作为资金使用的前提条件，方能在后土地财政时代真正实现乡村社会的有效治理。从这个意义上讲，以县为主的乡村治理体制不仅是一种重新构造的县乡村治理共同体，更是一种重新构造的央地关系和国家社会关系。
【本文作者为华南理工大学公共政策研究院研究员】
注释
[1]胡恒：《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》，北京：北京师范大学出版社，2015年版，第11页。
[2] 高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，《中国社会科学》，2014年第12期，第102—122、207页。
[3] 林辉煌：《资源下乡：村庄治理的财政社会学》，《经济社会体制比较》，2023年第6期，第130—139页。
[4] 贺雪峰、桂华：《农村公共品性质与分配型动员》，《开放时代》，2022年第4期，第51—61、6页。
[5] 扬中市史志办公室编：《扬中县志》，北京：方志出版社，2016年版，第327页。
[6] 林辉煌：《“治理性缺水”与基层组织建设——基于湖北沙洋县的调查》，《经济与管理研究》，2011年第9期，第24—28页。
[7] 安徽省人民代表大会财政经济委员会：《关于安徽省县乡财政情况的调查》，《中国经济报》，2004年8月2日。
[8] 林辉煌、贺雪峰：《中国城乡二元结构:从“剥削型”到“保护型”》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2016年第6期，第1—10页。
[9] 胡书东：《中国农民负担有多重——农民负担数量及减负办法研究》，《社会科学战线》，2003年第1期，第86—92页。
[10] 林辉煌、欧阳静：《土地征收中的权力博弈与制度重构》，《当代财经》，2015年第6期，第14—25页。
[11] 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期，第113—130、207页。
[12] 贺雪峰：《地方政府视角中的基层治理》，《江苏行政学院学报》，2022年第5期，第74—81页。
[13] 仇叶：《行政公共性：理解村级治理行政化的一个新视角》，《探索》，2020年第5期，第153—167页。
[14] 陈文琼：《富人治村与不完整乡镇政权的自我削弱?——项目进村背景下华北平原村级治理重构的经验启示》，《中国农村观察》，2020年第1期，第29—43页。
[15] 林辉煌：《贫困治理与县级财政统筹》，《北京工业大学学报（社会科学版）》，2020年第2期，第41—50页。
责编：程静静／美编：石 玉